孫鑫

為全局計(jì)、為子孫謀，功在當(dāng)代、利在千秋！

“這是四地人大為了實(shí)施長江大保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同開展的立法項(xiàng)目，體現(xiàn)了‘決策協(xié)同、文本協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)力、監(jiān)督協(xié)作的16字特點(diǎn)。”市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說。

今年2月和3月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會(huì)先后審議并表決通過有關(guān)促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作的法律性問題決定。4月1日，也是禁捕決定正式施行的當(dāng)天下午，長三角三省一市人大常委會(huì)關(guān)于長江禁捕決定新聞發(fā)布會(huì)在上海舉行，這是繼去年9月滬蘇浙就長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)同步作出法律決定之后，長三角的又一次“同步”立法。

“小快靈”精煉管用

上海決定11次提及，三省一市決定一共提了40多次，“今天新聞發(fā)布會(huì)的主題詞就是‘協(xié)同，主要解決三個(gè)問題：協(xié)同立法、聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法”。

3月1日開始施行的長江保護(hù)法對(duì)“協(xié)同”提出要求：長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)?！敖稕Q定所規(guī)范的長江流域有兩個(gè)特點(diǎn)：首先，長江是流動(dòng)的，沒有省界概念，具有流域性特點(diǎn);其次，我們要保護(hù)的水生資源，其生長生活具有流動(dòng)性。這兩個(gè)特點(diǎn)決定了協(xié)同立法的必要性。長江禁捕如同大氣和水污染防治，都要解決協(xié)同聯(lián)動(dòng)的問題，一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，就可能影響禁捕實(shí)效?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任丁偉說。浙江省人大常委會(huì)法工委副主任何曉明也認(rèn)為：“協(xié)同出臺(tái)決定，是三省一市從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)推進(jìn)長江流域生態(tài)保護(hù)的重要舉措?！?“在起草與修改草案的過程中，我們始終與上海市人大保持聯(lián)系，將相關(guān)意見隨時(shí)反饋、溝通，確保核心條款、關(guān)鍵制度達(dá)成共識(shí)?！苯K省人大常委會(huì)法工委副主任夏正芳說，三省一市決定的順利出臺(tái)，既是對(duì)剛剛施行的長江保護(hù)法貫徹實(shí)施的積極響應(yīng)，也是長三角區(qū)域協(xié)同立法的又一次成功實(shí)踐，

“決定條款并不長，但非常精煉、管用，從決定動(dòng)議到出臺(tái)只用了2-3個(gè)月，體現(xiàn)了‘小快靈的立法特點(diǎn)。我們四地人大決定在文本上總體是一致的，特別是在關(guān)鍵條款上是完全一致的?！倍ブ魅握f，上海決定共十一條，包括總體要求、禁捕區(qū)域和期限、政府及部門責(zé)任、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、違法行為處置、司法保障和案件移送、執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法能力、社會(huì)參與、退捕漁民安置、長三角合作等。

針對(duì)長江流域禁捕工作情況復(fù)雜、涉及面廣、職責(zé)交叉的特點(diǎn)，上海決定明確落實(shí)政府職責(zé)，合力構(gòu)建工作體系，第五條規(guī)定市、區(qū)相關(guān)部門依照職責(zé)分工對(duì)違法行為依法查處，其中明確：船舶攜帶涉漁工具在禁捕區(qū)域航行、停泊的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海警、海事、公安、交通、林業(yè)等部門可以依法登臨檢查;發(fā)現(xiàn)涉漁違法行為的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依法查處。

“這個(gè)‘補(bǔ)缺條款對(duì)一線執(zhí)法特別有針對(duì)性，效果明顯。以前，船舶攜帶涉漁工具在水域隨意移動(dòng)，有作案動(dòng)機(jī)或可能，但沒有實(shí)施具體行為，農(nóng)業(yè)管理部門就拿他沒辦法，其他部門也認(rèn)為自己無權(quán)檢查船只?，F(xiàn)在決定明確相關(guān)管理部門的職責(zé)，有利于更多更快地發(fā)現(xiàn)違法行為，管理部門進(jìn)行處置也有了法律依據(jù)，有利于破解‘管理對(duì)象不服、相關(guān)部門不管的現(xiàn)象。”市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委執(zhí)法總隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人深有感觸地說。

找得到還要追得上

長江“十年禁漁”涉及14個(gè)省市，持續(xù)時(shí)間長，監(jiān)管任務(wù)重，管好抓實(shí)不是一個(gè)地方或一個(gè)區(qū)域能夠獨(dú)立完成的，必須通過區(qū)域性立法，形成跨區(qū)域統(tǒng)籌、全流域禁捕的工作格局。

“由于長三角三省一市對(duì)于違法行為的規(guī)定不同，針對(duì)同一行為，有的省份規(guī)定比較嚴(yán)，一些違法船只就會(huì)鉆空子，為了逃避處罰而跨區(qū)域流動(dòng)到其他省，這種現(xiàn)象很常見?！睘榇耍牡厝舜蟀凑臻L三角三省一市就禁捕工作協(xié)同立法所達(dá)成的共識(shí)，堅(jiān)持在主要條款、基本格式和實(shí)施時(shí)間上保持一致，再結(jié)合禁捕工作中存在的突出而且亟待解決的問題，增加規(guī)定一些內(nèi)容，使決定更符合本地特點(diǎn)，更具針對(duì)性和可操作性。

為了在禁捕領(lǐng)域形成合力，共同打擊違法行為，上海決定規(guī)定：建立健全非法捕撈等違法行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置機(jī)制;探索推進(jìn)水陸聯(lián)動(dòng)和多部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法;建立中央直屬機(jī)構(gòu)與本市政府部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，加大對(duì)非法捕撈等行為的依法查處力度，提高執(zhí)法效能。

目前，本市已通過綜合執(zhí)法、聯(lián)合行動(dòng)、水查陸處等多種方式，初步形成了屬地管理、上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同的執(zhí)法監(jiān)管工作機(jī)制，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”、網(wǎng)格化管理等手段，初步建立了非法捕撈、運(yùn)輸、銷售等違法行為的發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置機(jī)制。此外，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，聯(lián)合上海、江蘇、浙江建立的長江口禁捕管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在實(shí)施長三角水域非法捕撈長效閉環(huán)監(jiān)管，疏通跨區(qū)域流竄偷捕、運(yùn)輸、銷售的“堵點(diǎn)”，集中執(zhí)法資源開展聯(lián)合整治，消除執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)等方面也發(fā)揮了重要作用，上海積極配合、主動(dòng)參與其中開展工作?！斑@些工作為長江禁漁長三角三省一市開展聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、協(xié)同立法和下一步貫徹落實(shí)好本市禁捕決定打下了比較好的基礎(chǔ)。”市人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委副主任委員李富榮說。

但與此同時(shí)，隨著執(zhí)法區(qū)域的擴(kuò)大，也暴露出執(zhí)法能力不足的問題。“適合江面執(zhí)法的船只，不適應(yīng)海上執(zhí)法，追不上違法船只;沿長江的監(jiān)控發(fā)現(xiàn)機(jī)制比較完善，容易投入，而海上發(fā)現(xiàn)設(shè)施建設(shè)較慢，投入也大，有待完善;同時(shí)專業(yè)執(zhí)法力量也不足……”針對(duì)一線執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問題，決定明確從“硬件”和“軟件”兩方面提升執(zhí)法能力：市有關(guān)部門和相關(guān)區(qū)政府要加快建設(shè)執(zhí)法船（艇）、專用碼頭和相對(duì)集中的船舶扣押、拆解場所;市區(qū)相關(guān)部門強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)，加大行政執(zhí)法和案件查處力度;相關(guān)部門要保障執(zhí)法監(jiān)管中涉及的碼頭、裝備、設(shè)施和信息化建設(shè)等必要需求。

“出生密碼”追溯全流程

“要營造‘水上不捕、市場不賣、餐館不做、群眾不吃的良好氛圍?！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任曹林生認(rèn)為，長江流域重點(diǎn)水域禁捕不僅要打擊違法捕撈等行為，更要從源頭抓起。

此次協(xié)同立法中，四地達(dá)成共識(shí)，探索建設(shè)覆蓋三省一市的船舶登記信息共享平臺(tái)、漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)、水產(chǎn)品市場流通追溯監(jiān)管平臺(tái)和執(zhí)法信息互通共享平臺(tái)。

上海市人大常委會(huì)非常重視“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，蔣卓慶主任多次作出批示，聽取相關(guān)工作情況匯報(bào);陳靖副主任4月1日上午專門召開專題會(huì)議聽取市政府有關(guān)部門的匯報(bào)，推進(jìn)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)。

為了提升長江禁捕執(zhí)法智能化、信息化水平，解決“發(fā)現(xiàn)難、取證難、執(zhí)法難”等問題，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同市政府城運(yùn)中心、市經(jīng)信委、市公安局等單位編制了長江禁捕智能化管控系統(tǒng)建設(shè)方案，研究運(yùn)用雷達(dá)、光電、無人機(jī)等信息化技術(shù)，采用“水、陸、空、天”一體化、“人防+技防”相結(jié)合的管控方式，加強(qiáng)跨部門協(xié)同作戰(zhàn)和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，從而確保長江口禁漁管控全覆蓋、全天候、無死角。

“本系統(tǒng)由前端感知探測系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)傳輸與通信系統(tǒng)、應(yīng)用系統(tǒng)軟件開發(fā)、配套設(shè)施設(shè)備共四大部分組成。項(xiàng)目建設(shè)周期為2年，力爭5月前試點(diǎn)上線運(yùn)行，2021年底計(jì)劃完成總項(xiàng)目的80%。”市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委負(fù)責(zé)人表示，2022年，將繼續(xù)改進(jìn)前端感知系統(tǒng)、完善應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、完成配套設(shè)施建設(shè)，系統(tǒng)建成后，各有關(guān)單位通過共享平臺(tái)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的高度整合和閉環(huán)管理;通過平臺(tái)預(yù)警、研判分析，指揮調(diào)度執(zhí)法力量進(jìn)行精準(zhǔn)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)、相關(guān)部門之間、長三角之間聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。

除此之外，為了提升執(zhí)法能力，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委積極推動(dòng)漁政執(zhí)法基地（碼頭）建設(shè)，碼頭建成后將扭轉(zhuǎn)執(zhí)法保障薄弱的局面;長江執(zhí)法高速船艇建設(shè)也將按期完成，2020年市政府追加了部門預(yù)算資金用于購置長江禁漁執(zhí)法船艇和裝備，將于年底前配備到位。

與此同時(shí)，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和江蘇、浙江、安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門正在積極會(huì)商，加強(qiáng)信息互通、線索共享、疑難共商、協(xié)查互助、監(jiān)管互認(rèn)，構(gòu)建長三角三省一市農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、市場監(jiān)管等聯(lián)合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，在長三角區(qū)域徹底斬?cái)喾欠ú稉啤⑦\(yùn)輸、銷售長江野生水產(chǎn)品的黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

“目前來看，船舶登記信息共享平臺(tái)、漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)和執(zhí)法信息互通共享平臺(tái)等三個(gè)平臺(tái)已經(jīng)有一定的工作基礎(chǔ)，重點(diǎn)是加快各部門現(xiàn)有平臺(tái)之間的信息互聯(lián)互通，市政府各有關(guān)部門正在抓緊建設(shè)推進(jìn)之中。關(guān)于水產(chǎn)品市場流通追溯監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，目前還存在一定的困難，市商務(wù)委、市市場監(jiān)督管理局正在研究推進(jìn)之中?！笔腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員趙福禧說。

市市場監(jiān)督管理局表示，將會(huì)同相關(guān)部門按照《上海市食品安全信息追溯管理辦法》相關(guān)規(guī)定做好有關(guān)工作：一方面增加水產(chǎn)品追溯管理品種。目前水產(chǎn)品中僅有帶魚、黃魚和鯧魚納入追溯管理品種目錄，為將長江流域常見的魚類增加為水產(chǎn)品追溯管理品種，市食安辦正在按照《上海市食品安全信息追溯管理辦法》第二條規(guī)定，征求相關(guān)部門增加品種的意見;另一方面，待增加的品種目錄確定后，市場監(jiān)管部門將積極配合商務(wù)部門開發(fā)建設(shè)水產(chǎn)品追溯監(jiān)管平臺(tái)。

“建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓前端養(yǎng)殖戶、經(jīng)營主體形成良好的建檔習(xí)慣;同時(shí)，在流通的每一個(gè)環(huán)節(jié)建立索證索票制度;最后還要加大執(zhí)法檢查力度?！笔腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說。

長三角匯集各方之力要打造的水產(chǎn)品溯源體系將實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化。這意味著，不久之后，餐桌上的每條魚都有望擁有自己的“出生密碼”。從哪個(gè)養(yǎng)殖場誕生、途經(jīng)哪些地方，所有相關(guān)信息都將在這一平臺(tái)一覽無遺。

執(zhí)法檢查同步“亮劍”

法律的生命在于實(shí)施，為確保禁捕決定落實(shí)、取得實(shí)效，三省一市人大亮出利劍，已經(jīng)排定了執(zhí)法檢查計(jì)劃。4月2日上午，市人大常委會(huì)、市政府聯(lián)合召開“一法一決定”（長江保護(hù)法和禁捕決定）貫徹實(shí)施推進(jìn)大會(huì)，正式啟動(dòng)執(zhí)法檢查。

本市的禁捕決定執(zhí)法檢查將持續(xù)到今年9月，重點(diǎn)檢查宣傳貫徹禁捕決定的情況，本市漁民退漁退捕和漁民安置情況，依法打擊非法捕撈情況，長江禁捕執(zhí)法工作協(xié)同機(jī)制落實(shí)情況，禁捕決定要求探索建設(shè)的船舶登記信息共享平臺(tái)、漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)、水產(chǎn)品市場流通追溯監(jiān)管平臺(tái)和執(zhí)法信息互通共享平臺(tái)等四個(gè)平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)情況，對(duì)長江禁捕工作的意見建議等六方面工作情況。

“上海處在長江的最尾端，長江保護(hù)好了，受益最大的是我們。”市人大常委會(huì)副主任肖貴玉提出，執(zhí)法檢查要聚焦問題，嚴(yán)格對(duì)照“一法一決定”的條文，突出檢查各級(jí)政府以及監(jiān)督執(zhí)法司法部門落實(shí)法定責(zé)任情況。市區(qū)兩級(jí)人大、各級(jí)政府和部門要密切協(xié)同，充分發(fā)揮各地區(qū)各部門和全社會(huì)的積極性和能動(dòng)性，“要防止條塊分割、部門分割、多頭管理”。同時(shí)，“長江口的捕魚要靠人的眼睛盯是不可能的，要用制度加科技的方法，確保這項(xiàng)工作全覆蓋無死角”。

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門表示將全面開展“清船、凈岸、打非”三大行動(dòng)。市市場監(jiān)管局則將深入推進(jìn)水產(chǎn)品溯源專項(xiàng)執(zhí)法檢查、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)交易管控力度、加大虛假宣傳和虛假廣告打擊力度，并繼續(xù)加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等部門的協(xié)同配合，強(qiáng)化長江口相關(guān)地區(qū)、長三角地區(qū)、沿長江十省市市場監(jiān)管部門跨區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)作，建立信息共享、線索移送、案件協(xié)查、聯(lián)合查處、聯(lián)絡(luò)會(huì)商機(jī)制。

“希望各位人大代表也積極參與后續(xù)的執(zhí)法檢查工作，并在日常工作生活中進(jìn)行明察暗訪，幫助我們更多地了解一手的信息資料。我們共同保護(hù)好中華民族的母親河，一起來貢獻(xiàn)自己的力量?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任肖貴玉說。