錢凈凈

摘 要：河南省長(zhǎng)垣縣2017年成為中央宅基地制度改革試點(diǎn)之一。試點(diǎn)以來(lái)，長(zhǎng)垣縣對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了界定，制訂了宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出方案，構(gòu)建了宅基地轉(zhuǎn)建設(shè)用地入市和宅基地基層治理制度。長(zhǎng)垣縣以宅基地制度改革為切入點(diǎn)，進(jìn)行了鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系調(diào)整，重塑了空間秩序，通過新型空間秩序推動(dòng)了鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理和空間組織治理，優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間利用方式，進(jìn)而壯大了村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，改善了人地關(guān)系。人地關(guān)系的改變塑造了新的城鄉(xiāng)格局，使長(zhǎng)垣縣更接近于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。長(zhǎng)垣縣也于2019年“升格”為長(zhǎng)垣市，長(zhǎng)垣市的實(shí)踐說明宅基地制度改革可以通過鄉(xiāng)村空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，宅基地制度改革需要向縱深推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：宅基地;“三權(quán)分置”改革;空間治理;城鄉(xiāng)融合發(fā)展

一、引 言

2019年5月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，明確了對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)格局的要求，即通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動(dòng)形成“共建共享共榮”的城鄉(xiāng)生命共同體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)自由化、城鄉(xiāng)公共資源配置均衡化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量等值化（魏后凱，2020）。[1]城鄉(xiāng)融合發(fā)展的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、居民融合、社會(huì)融合和生態(tài)融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)對(duì)于原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的反思，是對(duì)原城市中心主義的矯正。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提。宅基地制度改革是解決城鄉(xiāng)土地要素供需矛盾的必要途徑，也是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。

我國(guó)于2015年確定了15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)縣，2017年將宅基地制度改革試點(diǎn)拓展到33個(gè)縣。宅基地制度改革試點(diǎn)為研究城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整提供了豐富的案例，也誕生了大量的研究成果。江西省余江市、四川省瀘縣、云南省大理市、浙江省義烏市等地的典型模式被提煉出來(lái)（張乃貴，2018;劉守英、熊雪峰，2018;葉紅嶺，2018）[2][3][4]，共同的特點(diǎn)是宅基地制度改革通過促進(jìn)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)、鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)演化對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系有所調(diào)整。但現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地制度改革在鄉(xiāng)村空間治理中的地位及其對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的案例研究較少。本文側(cè)重于討論宅基地制度改革對(duì)中部縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用，希望能為更大范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑提供借鑒。

二、長(zhǎng)垣市宅基地制度改革的具體措施

試點(diǎn)之初，為夯實(shí)宅基地制度改革基礎(chǔ)，長(zhǎng)垣市利用宅基地使用權(quán)調(diào)查確權(quán)成果，動(dòng)員全市上下，歷時(shí)5個(gè)月，對(duì)全市506個(gè)村莊進(jìn)行了全面摸底調(diào)查。共查清18.92萬(wàn)宗9.93萬(wàn)畝宅基地的使用情況。其中，0.5畝以上的3.96萬(wàn)宗，超占面積2.22萬(wàn)畝，超占面積占比22%;一戶多宅1.42萬(wàn)宗6124畝，面積占比6.2%;非集體經(jīng)濟(jì)組織成員3234宗2808畝，面積占比3.2%;空閑宅基地2.54萬(wàn)宗1.4萬(wàn)畝，面積占比14.1%。①通過全面排查摸底和數(shù)據(jù)分析，為制定宅基地制度改革政策提供基礎(chǔ)支撐。試點(diǎn)以來(lái)，長(zhǎng)垣市通過發(fā)布政府公報(bào)和政府辦公室文件等形式，已制定和實(shí)施宅基地制度文件和規(guī)定10余件，涵蓋了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的界定，宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出，宅基地轉(zhuǎn)建設(shè)用地入市和宅基地基層治理等方面，形成了比較完整的制度體系。

（一）落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)

2018年6月發(fā)布的《長(zhǎng)垣縣宅基地“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見》，將基于宅基地的權(quán)力束分成所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。其中集體對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán)，同時(shí)衍生出監(jiān)管權(quán)和收益權(quán)，要求村委會(huì)或村級(jí)以上集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體代表，通過村民自治方式發(fā)揮管理職能，對(duì)于宅基地收儲(chǔ)、有償使用等發(fā)揮具體作用，確保宅基地利用符合規(guī)劃，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織取得收入能力。

（二）保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是村民取得宅基地使用權(quán)的資格。長(zhǎng)垣市規(guī)定資格權(quán)通過村民自治方式來(lái)認(rèn)定，對(duì)于歷史遺留問題或其他特殊情況下的資格權(quán)認(rèn)定，由村民會(huì)議三分之二以上成員或者村民代表同意。通過“按人確認(rèn)、按戶實(shí)現(xiàn)”的方法行使資格權(quán)，遵循“一戶一宅”限定條件，每戶宅基地批準(zhǔn)面積不得超過167平方米。為落實(shí)宅基地的保障功能，農(nóng)戶取得的宅基地資格權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓。愿意進(jìn)城落戶的農(nóng)民可以將資格權(quán)資源有償退還給原集體，在退還后農(nóng)戶資格權(quán)消失，但可以繼續(xù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享受集體權(quán)益。農(nóng)戶也可以將暫時(shí)不用的宅基地?zé)o償退還集體，保留資格權(quán)，待將來(lái)農(nóng)戶需要建房時(shí)再次申請(qǐng)獲得宅基地。

（三）放活宅基地使用權(quán)

在落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)是長(zhǎng)垣市的大膽嘗試。一是允許宅基地使用權(quán)跨集體取得。符合宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)條件的農(nóng)戶可跨集體申請(qǐng)取得宅基地。退出原宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶也可跨集體申請(qǐng)取得宅基地，農(nóng)民在原來(lái)村莊退出的宅基地指標(biāo)可以調(diào)整到取得宅基地的村莊落地。二是擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式有條件流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，其中互換、贈(zèng)予只能在本村村民之間進(jìn)行。城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地使用權(quán)可經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后在市域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民之間轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，流轉(zhuǎn)年限原則上不超過20年。三是拓展宅基地使用功能。在保障戶有所居和資格權(quán)行使到位前提下，村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的存量宅基地，村委會(huì)或村級(jí)以上集體經(jīng)濟(jì)組織回收后，在不改建、不擴(kuò)建的前提下，可以農(nóng)民集體名義出租、出讓、合作等方式開發(fā)利用，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等，用途按照現(xiàn)狀管理。

（四）建立宅基地有償使用制度

為高效利用土地，長(zhǎng)垣市建立了較為詳細(xì)的宅基地有償使用制度。一是明確了有償使用的適用對(duì)象。二是給出了具體的“一戶一宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在尊重農(nóng)村風(fēng)土人情的基礎(chǔ)上遏制宅基地的濫用。三是對(duì)宅基地收費(fèi)面積的起點(diǎn)作了一個(gè)因村而異的規(guī)定，可以根據(jù)本村宅基地的平均面積確定征收起點(diǎn)，但不能超過333平方米。四是對(duì)“一戶多宅”的額外部分、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地，按階梯式計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取，并鼓勵(lì)有償退出。

（五）完善宅基地有償退出制度

一是明確了哪些宅基地可以被集體無(wú)償收回。二是規(guī)定了宅基地退出的方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照土地征收區(qū)片價(jià)格計(jì)算，尊重了區(qū)位的價(jià)值，同時(shí)規(guī)定自愿退出宅基地的住戶，可優(yōu)先享受保障性住房?jī)?yōu)惠政策，退出的宅基地按照村級(jí)規(guī)劃重新合理安排使用或進(jìn)行復(fù)墾。三是規(guī)范了宅基地退出的程序，即申請(qǐng)—審核—簽訂協(xié)議—處置地上附著物—支付補(bǔ)償款。四是給出了宅基地退出的獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)于宅基地退出復(fù)墾為耕地的，要先經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處初驗(yàn)合格，再由市國(guó)土局組織有關(guān)部門驗(yàn)收合格后，可享受政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金。五是提出了保障性住房政策，要求集體經(jīng)濟(jì)組織利用有償使用費(fèi)、拆舊復(fù)墾獎(jiǎng)補(bǔ)及其他政策資金，在村莊建設(shè)用地或拆舊宅基地范圍內(nèi)，按照以人為本的原則，建設(shè)人均住房面積不超過30平方米可直接入住、功能性齊全的保障性住房，解決精準(zhǔn)扶貧建檔立卡貧困戶、五保戶等低收入人群住房問題。六是要求集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一處退出的宅基地保障村民宅基地退出后喪葬祭拜場(chǎng)地需求。

（六）建構(gòu)宅基地復(fù)墾建設(shè)用地入市制度

長(zhǎng)垣市農(nóng)村閑置宅基地退出復(fù)墾后，復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于本村發(fā)展建設(shè)。結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)由土地儲(chǔ)備中心以每畝10萬(wàn)元的價(jià)格統(tǒng)一收購(gòu)，并在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排使用（以每畝11萬(wàn)元的價(jià)格售出），主要用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障，為鄉(xiāng)村振興增添動(dòng)力。如果集體經(jīng)濟(jì)組織直接對(duì)騰退的宅基地入市交易，用于建設(shè)住宅或商鋪，對(duì)單宗交易土地面積不超過667平方米、地上建筑面積不超過1000平方米的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處出具鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證后，不再辦理環(huán)境評(píng)估、消防和項(xiàng)目完工記錄，不動(dòng)產(chǎn)登記中心按農(nóng)宅和自建房進(jìn)行登記。

（七）建立基于規(guī)劃的農(nóng)村宅基地管理制度

長(zhǎng)垣市農(nóng)村宅基地管理實(shí)行“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)、多方監(jiān)督”的制度。規(guī)劃方面實(shí)行“政府引導(dǎo)、專家指導(dǎo)、群眾主導(dǎo)、公眾參與”的共同締造機(jī)制，統(tǒng)籌考慮市域農(nóng)村安全供水、污水處理、道路交通、學(xué)校衛(wèi)生院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際和對(duì)應(yīng)規(guī)劃內(nèi)容，并根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展規(guī)模和區(qū)域條件等要素，制定長(zhǎng)垣市村莊全域空間布局規(guī)劃，將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、整治改善、搬遷撤并五類，因類施策確定發(fā)展方向。①

三、長(zhǎng)垣市宅基地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

長(zhǎng)垣市的宅基地制度改革本質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)村土地權(quán)屬關(guān)系的一種調(diào)整，土地權(quán)屬調(diào)整會(huì)帶來(lái)物質(zhì)空間的整合和空間組織的重構(gòu)，這構(gòu)成了“物質(zhì)—權(quán)屬—組織”三維的鄉(xiāng)村空間治理體系，鄉(xiāng)村空間治理體系又促進(jìn)了“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”三維的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村地域結(jié)構(gòu)和功能隨之發(fā)生了深刻變化，最終形成新的城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟(jì)格局、社會(huì)格局，使城鄉(xiāng)關(guān)系趨近于融合發(fā)展的要求。[5][6]

（一）宅基地制度改革優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間利用的方式

具體到長(zhǎng)垣市的實(shí)踐來(lái)看，自2017年12月啟動(dòng)宅基地制度改革以來(lái)，長(zhǎng)垣市需開展宅基地制度改革的506個(gè)村莊已全面落實(shí)改革政策，全市應(yīng)收有償使用費(fèi)3732萬(wàn)元，已收3124萬(wàn)元，完成比例83.7%;應(yīng)退2.54萬(wàn)宗1.4萬(wàn)畝，已騰退1.44萬(wàn)宗8667畝，面積完成比例62%。①宅基地制度改革是空間權(quán)屬治理的突出體現(xiàn)，它轉(zhuǎn)變了農(nóng)民宅基地私有的觀念，強(qiáng)化了土地公有意識(shí)，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)打下了良好基礎(chǔ)。

空間權(quán)屬調(diào)整帶動(dòng)了物質(zhì)空間治理，具體表現(xiàn)為2018年全市宅基地糾紛比2014年同期下降71%，新增違法用地比2014年同期下降72.3%，耕地保有量增加了2萬(wàn)畝。長(zhǎng)垣市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍，小微企業(yè)達(dá)7853家，催生了大量的用地需求，每年用地量需5000畝左右。宅基地制度改革不僅滿足了企業(yè)發(fā)展用地需求，更保障了村莊建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等各方面用地空間需求。全市通過宅基地制度改革騰退宅基地8667畝，被作為建設(shè)用地使用的有2594畝，被建成黨群文廣場(chǎng)329個(gè)、村室87個(gè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目23個(gè)、扶貧車間11個(gè)，就地入市項(xiàng)目31個(gè);騰退后復(fù)墾為耕地的6073畝，建成果園、花園、菜園、游園等“四園”1297個(gè)，村集體通過指標(biāo)交易獲得收益1.47億元，通過異地調(diào)整入市保障了89個(gè)項(xiàng)目順利落地，促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、民宿等四新經(jīng)濟(jì)下鄉(xiāng)發(fā)展。①通過盤活存量空間，增加資源利用效率，長(zhǎng)垣市的鄉(xiāng)村物質(zhì)空間得到了重塑，地域功能得到了提升。

同時(shí)，空間權(quán)屬治理促進(jìn)了空間組織治理。通過宅基地制度改革，長(zhǎng)垣市所有村莊組建了村級(jí)集體股份經(jīng)濟(jì)合作社，合作社負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì);村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)事務(wù)管理，提供高效的公共服務(wù)。形成了“基層黨組織+村民自治組織+集體經(jīng)濟(jì)組織”三位一體的治理體系，理清理順了集體與群眾的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村治理“政經(jīng)分離”。農(nóng)民不再是無(wú)組織的散沙狀態(tài)，村級(jí)集體股份經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)于提高農(nóng)民生產(chǎn)效率起到重要作用。集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地制度改革中獲得收益達(dá)1.774億元，其中通過實(shí)行宅基地有償使用制度，已收取3124萬(wàn)元宅基地有償使用費(fèi);通過宅基地退出，已交易復(fù)耕指標(biāo)1470畝，村集體獲得收益1.47億元。宅基地制度改革壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)了資源有效利用，提高了生產(chǎn)效率，同時(shí)還為村民提供了公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。比如，浦北高寨村在宅基地制度改革中進(jìn)行了資源整合，通過與規(guī)劃銜接，先后進(jìn)行了污水管網(wǎng)改造、道路硬化、農(nóng)村廁改等工作，并建成污水處理站2座，建設(shè)村史館、公廁、停車場(chǎng)、村民大禮堂、居家養(yǎng)老中心、圖書館、四點(diǎn)半課堂等，不僅提高了本村居民生活水平，也輻射到了周邊村民。①

（二）鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化了人地關(guān)系

長(zhǎng)垣市的宅基地制度改革是鄉(xiāng)村空間權(quán)屬治理的一部分，它帶動(dòng)的鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理和空間組織治理為改變鄉(xiāng)村地域空間系統(tǒng)的演進(jìn)做好了鋪墊，在這一過程中，人、地、產(chǎn)三方進(jìn)行著互動(dòng)式演變。

從農(nóng)民的角度看，宅基地制度改革依照“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的原則進(jìn)行，保障了農(nóng)民利益。長(zhǎng)垣市對(duì)宅基地進(jìn)行了三種模式的改革：第一種是村莊整合模式，直接整合村莊42個(gè)，建立社區(qū)18個(gè)，節(jié)約騰退土地4300畝;第二種是灘區(qū)遷建模式，將黃河灘區(qū)22個(gè)村莊集體搬遷至市區(qū)周邊集中安置;第三種是有償使用和退出模式，重點(diǎn)整治全縣4萬(wàn)余畝空閑宅基地。這一改革顛覆了農(nóng)民固守鄉(xiāng)土的傳統(tǒng)觀念，部分農(nóng)民得到了物質(zhì)補(bǔ)償或社會(huì)保險(xiǎn)，部分農(nóng)民獲得了家門口的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，還有農(nóng)民獲得了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配，有了財(cái)產(chǎn)性收入，這種改變使農(nóng)民離市民更近了一步。

從土地利用看，長(zhǎng)垣市統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地， 騰退并盤活宅基地近9000畝，促進(jìn)了就地入市和調(diào)整入市，入市試點(diǎn)中實(shí)行土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，被占地農(nóng)民除獲得相當(dāng)于征地補(bǔ)償款的補(bǔ)償外，每畝還可獲得約 3 萬(wàn)元的入市增值收益，剩余部分留歸村組集體，用于公共事業(yè);統(tǒng)籌其他相關(guān)改革，將入市收益、宅基地有償使用費(fèi)等集體收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)籌使用，彌補(bǔ)農(nóng)村集體常年無(wú)收入的短板，將宅基地整治指標(biāo)收益返還村集體，對(duì)黃河灘區(qū)遷建村莊宅基地復(fù)墾后，以宅基地復(fù)墾券的形式在河南省范圍內(nèi)交易，籌集資金 6 億元， 實(shí)現(xiàn)土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)建設(shè)等“1+N”效應(yīng)。[7]

從產(chǎn)業(yè)角度看，村莊集體建設(shè)用地整治為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了用地指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園落地近200家小微企業(yè)，吸引了經(jīng)濟(jì)能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和近萬(wàn)名外出務(wù)工人員回流，推動(dòng)了鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）人地關(guān)系優(yōu)化促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求是建成“共建共享共榮”的城鄉(xiāng)生命共同體。長(zhǎng)垣市通過宅基地制度改革，加強(qiáng)了物質(zhì)空間治理和空間組織治理，有效地促進(jìn)了人地關(guān)系的優(yōu)化。農(nóng)民不再依附于土地，形成了城鄉(xiāng)之間的人力資本要素流動(dòng)，資本可以進(jìn)入鄉(xiāng)村，利用集體建設(shè)用地入市的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大廠房規(guī)?；蜻M(jìn)行新的投資，兩個(gè)最重要的要素流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間展開。土地要素流動(dòng)促進(jìn)了勞動(dòng)力和資本要素的城鄉(xiāng)流動(dòng)，要素融合又進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)融合、社會(huì)融合和生態(tài)融合。城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)格局得以重塑。

在長(zhǎng)垣市，村落適度聚集、土地合理配置、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間格局正在形成;要素自由流動(dòng)、權(quán)利平等交換、資源均衡配置的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)格局也趨于完善;收入差距縮小、空間正義完善、發(fā)展成果共享的城鄉(xiāng)社會(huì)格局逐步建立。城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)格局又通過各方的相互影響促進(jìn)著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié) 論

長(zhǎng)垣市開展的宅基地制度改革是鄉(xiāng)村空間治理的切入點(diǎn)，它明確了宅基地的空間權(quán)屬關(guān)系，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理和鄉(xiāng)村空間組織治理，優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間的利用。宅基地制度改革使長(zhǎng)垣市的村莊面貌顯著改善，人居環(huán)境得到有效治理，各種公共空間和設(shè)施被拓展出來(lái)，改變了農(nóng)村人口的社會(huì)心態(tài)和收入結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)工業(yè)、外來(lái)投資的工業(yè)服務(wù)業(yè)等得到了土地資源，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)充分，城鄉(xiāng)格局不斷演進(jìn)。未來(lái)，長(zhǎng)垣市應(yīng)該以“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)、多方監(jiān)督”的宅基地管理制度為基礎(chǔ)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村空間治理，以鄉(xiāng)村公共空間為全體居民所有和共享為出發(fā)點(diǎn)，采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式發(fā)揮鄉(xiāng)村公共空間的價(jià)值屬性，有效增加經(jīng)濟(jì)薄弱村和落后地區(qū)鄉(xiāng)村的集體收入來(lái)源，有效加強(qiáng)鄉(xiāng)村的組織凝聚力和統(tǒng)籌發(fā)展能力，為持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力保障。

①注釋：文中所用數(shù)據(jù)由長(zhǎng)垣市自然資源管理局提供，政策文本來(lái)自長(zhǎng)垣市官網(wǎng)“長(zhǎng)政辦”2016-2019年有關(guān)土地改革的文件，部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自長(zhǎng)垣市2017-2019年政府公報(bào)。

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項(xiàng)目編號(hào)：B19075;項(xiàng)目名稱：新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣深化農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村振興典型案例研究;項(xiàng)目來(lái)源：2019年新鄉(xiāng)市政府決策研究招標(biāo)課題

（作者單位：河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）