姚 凱 ，楊 穎

引言

2020年9月，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《市級指南》）正式發(fā)布，標志著市級國土空間規(guī)劃的編制有了基本依據，但關于其編制重點與難點的討論與研究仍在持續(xù)。市級國土空間規(guī)劃處于五級三類國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的“腰部”位置，一是既要承接國、省上位規(guī)劃又要指導下位縣、鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，二是市級層面也是政府行政意志和市場發(fā)展動力交匯碰撞最為關鍵的層級，既需要自上而下的傳導也需要上下結合的統(tǒng)籌[1]。

市級統(tǒng)籌和市縣傳導是保障市級國土空間規(guī)劃承上啟下的重點內容也是編制難點，目前已成為國土空間規(guī)劃研究的一個重點領域。為解決過去多規(guī)沖突、體系不明、傳導缺失問題，國土空間規(guī)劃編制需要強調自上而下縱向到底的層級傳導，也要突出總規(guī)到專項規(guī)劃橫向到邊的傳導，在縱向上要實現各級規(guī)劃對應空間尺度與管理事權，上下級規(guī)劃內容深度的差異可以由傳導方式的差異來體現[2]，市級規(guī)劃既要傳導落實上位規(guī)劃的剛性內容，也要為下位規(guī)劃預留深化空間[3]。另一方面，市級國土空間總體規(guī)劃在戰(zhàn)略目標的指導下，需更加關注市域范圍內各行政主體不能解決、需要在市級層面協(xié)調解決的問題[4]，除了規(guī)劃傳導還要考慮規(guī)劃統(tǒng)籌。

1 市級國土空間規(guī)劃的編制特點與困境

1.1 事權體系與規(guī)劃體系

規(guī)劃編制與管理體系與行政事權體系息息相關，地級市居于省下縣上，一方面在我國憲法體系中并非一個法定行政層級，另一方面又通過“市管縣”模式從實體城市拓展為廣域城市范圍。在國土空間規(guī)劃要求全域全要素覆蓋的條件下，市縣兩級規(guī)劃必然存在“域”的重疊，也就產生了規(guī)劃編制及規(guī)劃事權交叉的問題，這也成為市級國土空間規(guī)劃編制的難點。

我國幅員遼闊，地域差異較大，各地行政管理模式也存在一定差異，總體說來可分為直轄市、省-市-縣、省管縣以及地州盟四種模式。像北京、上海、天津，這類直轄市全域面積較小、行政層級較少，基本沒有縣級政區(qū)單元，往往由市級規(guī)劃到分區(qū)規(guī)劃一傳到底；而像浙江這樣實施省直管縣模式的省份，不宜簡單套用北京、上海模式，其市級規(guī)劃既要體現自上而下的市級統(tǒng)籌和市縣傳導，也要針對省管縣的行政體制構筑起一套上下聯(lián)動保障機制，有所為有所不為。

1.2 傳統(tǒng)規(guī)劃市級統(tǒng)籌與傳導的困境

在多規(guī)合一建立國土空間規(guī)劃體系之前，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都有各自基于行政事權的規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導體系。土地利用規(guī)劃事權偏向中央和省級，優(yōu)勢在于自上而下的指標逐層分解和底線邊界傳導管控，但其戰(zhàn)略和統(tǒng)籌布局引導不足；城鄉(xiāng)規(guī)劃則是一種藍圖式的規(guī)劃，中央和地方事權并重，戰(zhàn)略和統(tǒng)籌布局結構引導都較為突出，但指標與底線等剛性要素自上而下的傳導管控相對偏弱（表1）。

新時期國土空間規(guī)劃不能只是簡單地強調自上而下單向行政傳導，應該充分認識各級政府事權的差異性，結合計劃與市場兩方面力量實現上下聯(lián)動統(tǒng)籌謀劃。國土空間規(guī)劃的編制除了要有技術手段與技術邏輯，更需要政策邏輯，不僅要強調自上而下的規(guī)劃要素傳導與分解，也要體現上下聯(lián)動的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調與反饋調整機制（圖1）。

表1 土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在規(guī)劃統(tǒng)籌傳導方面的優(yōu)劣比較表

圖1 國土空間規(guī)劃傳導體系示意圖

2 市級國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導總體思路

2.1 國外空間規(guī)劃層級傳導經驗

空間規(guī)劃體系最早起源于歐盟一體化的背景，在發(fā)展初期，空間規(guī)劃是作為一種宏觀尺度的區(qū)域統(tǒng)籌的政策工具[5]。隨著空間規(guī)劃在各個國家的推廣應用，衍生出了符合各自國情的空間規(guī)劃體系。英國空間規(guī)劃在二戰(zhàn)后、1970年代直至21世紀以來經歷了多次規(guī)劃體系隨著政府、市場與社會等多元主體調整的過程，最終形成“國家規(guī)劃政策”+“地方發(fā)展規(guī)劃”的規(guī)劃體系[6]。法國作為單一制國家，目前已形成“國家—大區(qū)—次區(qū)域—市鎮(zhèn)”四級空間規(guī)劃體系，其中國家層面主要通過公共服務政策引導統(tǒng)籌空間政策，區(qū)域規(guī)劃除大巴黎外不具備法定約束性，次區(qū)域和市鎮(zhèn)規(guī)劃較為綜合，是法國空間規(guī)劃的核心部分[5]。總的來說，西方國家的空間規(guī)劃體系基本按照一級政府、一級事權、一級規(guī)劃的原則設置，基于政府與市場的結合，有限干預的導向展開，上級規(guī)劃通過結構引導和政策制定體現指導與約束作用，下級規(guī)劃在政策框架內具有保障地方事權的規(guī)劃自主性。

2.2 市域統(tǒng)籌總體思路

市級國土空間總體規(guī)劃作為指導全市國土空間整體的保護、開發(fā)、利用、修復的基本依據，規(guī)劃統(tǒng)籌應按照“事權對應、剛彈并濟；上下聯(lián)動、統(tǒng)導結合；政策支撐、成果保障”的基本原則，全面優(yōu)化空間要素配置的同時保障市場經濟活力。

體現事權對應、剛彈并濟的原則。按照“一級政府、一級事權”的基本思路，根據市級、縣級不同管轄事權，市級規(guī)劃中突出市級事權管轄內容，對市域格局、資源保護與利用、用途管制等剛性傳導內容予以明確，為下級事權管控內容留有接口，預留彈性，提高規(guī)劃的靈活性。體現上下聯(lián)動、統(tǒng)導結合的原則。市域統(tǒng)籌不應是單純將上級政府意愿向下傳導，而是上下級政府、不同部門之間共同協(xié)商的結果。市級規(guī)劃不僅需要對下位規(guī)劃的重要內容進行集中統(tǒng)籌，也需對下位規(guī)劃反饋做出優(yōu)化調整，同時通過規(guī)劃傳導，將經過統(tǒng)籌形成的上一層級規(guī)劃重要內容傳導至下一層級規(guī)劃。統(tǒng)籌與傳導兩者相輔相成，不可或缺。

體現政策支撐、成果保障的原則。以規(guī)劃數據庫為基礎，建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，并逐步完善面向全生命周期的動態(tài)調整政策機制，使得規(guī)劃技術成果成為能用、管用、好用的管理工具，最終實現空間治理能力體系和治理能力的全面提升。

2.3 市縣傳導要素與傳導方式

為實現市域國土空間開發(fā)保護格局的整體優(yōu)化，對規(guī)劃要素進行充分梳理，可將市級規(guī)劃向下傳導要素分為七大類，包括結構、指標、邊界、分區(qū)、名錄、位置和規(guī)則。七類傳導要素涵蓋市域層面需統(tǒng)籌管控的重點內容，是建立市域一體的空間治理體系的關鍵（表2）。

按照事權對應的原則，市級規(guī)劃向下傳導的方式可分為四類，包括貫穿、深化、優(yōu)化和增補。對市級事權管控內容，如生態(tài)紅線、自然保護地、歷史文化保護線等，采用貫穿的傳導方式，下位規(guī)劃不得進行修改；對于市級制定布局原則、下位規(guī)劃具體落實的內容，可在不突破傳導內容的基礎上，進行深化、優(yōu)化和增補（表3）。

3 市級國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導的實踐探索

3.1 規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導的基本訴求

《市級指南》指出：“當前國土空間規(guī)劃編制尚處于實踐探索階段，各省、自治區(qū)可根據地方實際，補充、細化市級國土空間總體規(guī)劃編制的內容要求和技術規(guī)定，提高針對性和可操作性?！盵1]針對我國行政管理模式的差異性，應該允許不同的市級國土空間規(guī)劃編制模式，筆者以省直管縣模式下的浙江省地級市嘉興為例，探索總結適應其事權模式的市級規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導路徑。

嘉興市位于浙江北部緊鄰上海與蘇州，但發(fā)展模式卻與之完全不同。嘉興的塊狀經濟發(fā)達，城鄉(xiāng)收入差距為全國最小，但空間布局分散，強縣弱市特征明顯，市轄區(qū)能級嚴重偏弱。進入到新時代，離散發(fā)展模式已難以為繼，“各自為政”的發(fā)展模式造成了人口、經濟與空間資源的錯配，制約了全市整體發(fā)展效率。面對以上的困境，嘉興市2004年就在全國率先開展了市域總體規(guī)劃的編制工作，關注重點從原先的城市及市轄區(qū)擴大到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，整合各類各級規(guī)劃，探索從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)一體的轉變[7]，但由于當時機構改革尚未開展，仍存在一些多規(guī)沖突、縣市統(tǒng)籌力度不強等問題。2019年浙江省確定嘉興市為全省市域統(tǒng)籌改革試點城市，并將國土空間規(guī)劃的市級統(tǒng)籌編制與管理作為改革試點的重要抓手。

3.2 市級規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導探索

基于嘉興的特點，規(guī)劃提出構建“5+7+5”的規(guī)劃統(tǒng)籌傳導體系，即五類市級統(tǒng)籌策略、七類市縣傳導技術和五類政策保障機制（圖2）。

五類統(tǒng)籌策略即基于浙江省直管縣的模式，市級規(guī)劃重點抓住“格局、底線、園區(qū)、要素以及設施”五大規(guī)劃要素，在市級層面進行統(tǒng)籌管控，其余的則為縣級事權留出足夠空間。為保障市域統(tǒng)籌有效推進，建立包括結構、指標、邊界、分區(qū)、名錄、位置和規(guī)則的七類市縣傳導技術框架和五類政策保障機制，包括主體功能區(qū)政策、彈性留白政策、全生命周期管理政策、要素管理政策和設施共享政策。

3.2.1 格局統(tǒng)籌

“統(tǒng)格局”為五大統(tǒng)籌里最為關鍵的一環(huán)，要建立起一個“以格局定資源，以資源定指標”的技術邏輯，以主體功能區(qū)政策為支撐，通過結構性要素和管控規(guī)則的傳導，保障市對縣的規(guī)劃統(tǒng)籌和傳導。

對于嘉興而言其格局應站在長三角的總體格局來看，其頸部結構通過三大廊帶承接了三大國家戰(zhàn)略：其一為G60走廊，是長三角Z字型結構廊道，對接虹橋商務區(qū)是未來發(fā)展的重點和資源集聚的區(qū)域；其二是杭州灣大灣區(qū)發(fā)展帶，對接臨港新片區(qū)，是未來改革開放和全球化的重點發(fā)展地區(qū)；其三為申嘉湖水鄉(xiāng)文化帶，擁有獨特的自然與歷史人文資源。

表2 空間傳導要素類型表

表3 傳導方式類型表

圖2 嘉興市國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展模式圖

圖3 以主體功能區(qū)引導空間資源配置的基本邏輯示意圖

圖4 四類留白機制及示意圖

浙江省要求市級規(guī)劃通過雙評價、上位格局和生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等主要指標綜合評價，并結合縣級反饋意見，進一步把主體功能區(qū)細分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，形成覆蓋全域的城鎮(zhèn)化優(yōu)勢與潛力區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)以及文化景觀、海洋經濟區(qū)的“3+2”主體功能單元。總體上形成一個由總體格局到主體功能區(qū)的資源配置引導機制，引導建設用地增量相對集中于G60科創(chuàng)走廊上投放并預留相對高的彈性，在杭州灣發(fā)展帶上實現中等增量和轉型發(fā)展，而在水鄉(xiāng)文化帶上則強調綠色生態(tài)減量發(fā)展和存量有機更新，實現市域整體優(yōu)地優(yōu)用、效率提升（圖3）。

主體功能區(qū)不僅僅是建設用地和耕地保護的配置依據，同時也要把其配套政策依托強鎮(zhèn)擴權模式進一步賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中以城鎮(zhèn)功能為主導的單元，通過戰(zhàn)略性評價可細分為城鎮(zhèn)化優(yōu)勢地區(qū)與潛力地區(qū)，配套相應的產業(yè)、創(chuàng)新、服務和存量更新政策；以生態(tài)功能為主導的單元，提升生態(tài)準入門檻倒逼發(fā)展轉型，同時推動生態(tài)補償和生態(tài)資產交易機制，實現江南水鄉(xiāng)環(huán)境的高水平保護；對于農業(yè)主產品區(qū)，強化全域土地整合整治，提升耕地保護治理，鞏固萬畝千噸集中良田建設。

3.2.2 統(tǒng)籌底線

統(tǒng)底線不僅僅只是三條控制線的確定過程，還包括構建三條控制線劃示與劃定的分級傳導體系。在市級國土空間總體規(guī)劃中，生態(tài)保護紅線由市級劃定邊界、明確規(guī)模，貫穿到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)；永久基本農田保護邊界則由市級規(guī)劃劃定集中保護區(qū)、縣鎮(zhèn)同編劃定具體邊界；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由市級劃定市轄區(qū)內城鎮(zhèn)邊界、重點產業(yè)園區(qū)邊界，劃示縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在縣級中劃定縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

結合控制線的分級傳導體系，在確保剛性管控傳導的同時也要構建“四大留白”彈性機制，應對未來發(fā)展的不確定性。首先是功能留白，指在開發(fā)邊界內的集中建設區(qū)中，需要預留并進行控制、尚未確定具體用途的用地；其次是彈性發(fā)展區(qū)的戰(zhàn)略留白，為確保重大事件、重大功能項目建設而預留的用地；再者是指標留白，指主體功能指標分配時，市本級預留口袋指標和機動指標，作為動態(tài)考核的獎勵；最后，時序留白也非常重要，指根據區(qū)域發(fā)展情況適時啟動的留白區(qū)域。通過四大留白機制真正實現三條控制線剛柔并濟，有效管控（圖4）。

3.2.3 統(tǒng)籌園區(qū)

針對嘉興塊狀經濟發(fā)達、產業(yè)園區(qū)分散的特征，通過雙維度評價引導產業(yè)園區(qū)整合、開放創(chuàng)新資源集聚。基于全市域產業(yè)園區(qū)現狀績效進行評價，確定整合標準，進而統(tǒng)籌引導功能布局。績效評價主要通過兩個維度展開，一個是地均產出效益（畝均稅收），另外一個是產業(yè)發(fā)展?jié)摿蛨@區(qū)供地的潛力（園區(qū)供地潛力）。政府建立規(guī)則，通過市場化的運作模式保障高產出、高潛力園區(qū)的發(fā)展，挖掘高產出、低潛力園區(qū)的潛力，整合低產出、高潛力的園區(qū)資源，逐步清退低產出、低潛力園區(qū)。

3.2.4 統(tǒng)籌要素

市級層面建立從市到縣的政策傳導、功能準入和用途管制體系，實現從政策性把控到用途管控的延伸。《市級指南》提出市級國土空間規(guī)劃要“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，劃分規(guī)劃分區(qū)”，形成政策傳導-功能準入-用途管制，及主體功能區(qū)-功能分區(qū)-用途分類的規(guī)劃體系。功能分區(qū)、用途分類與政策分區(qū)并非一一對應關系，例如永久基本農田，在不同的政策分區(qū)（主體功能區(qū)）內的管制要求是不同的，在農業(yè)主產品區(qū)內強調糧食產量的同時也要注重對江南水鄉(xiāng)農耕文化的保護，而在生態(tài)功能區(qū)更要強調其生態(tài)效益和生態(tài)資產補償交易機制（圖5）。

3.2.5 統(tǒng)籌設施

圖5 規(guī)劃分區(qū)傳導示意圖

統(tǒng)籌市域五大重要設施要素，包括重大交通設施、歷史文化資源、重大公共服務設施、重大市政基礎設施和跨界鄰避設施。主要通過名錄傳導、位置傳導以及設施配置標準的傳導，實現市縣區(qū)逐層傳導落實；而在統(tǒng)籌方面依托市級政府管理事權，對大型污水處理場、垃圾處理場、公共衛(wèi)生中心、重大能源設施等區(qū)域鄰避型設施進行市級統(tǒng)一規(guī)劃選址，其中在名錄方面保障了政府意志的剛性要求，在選址方面則以基礎雙評價和環(huán)境影響評價結合市場作用來確定。

嘉興市與周邊上海、蘇州、湖州、杭州毗鄰地區(qū)合作密切，在市級層面提出構建4個跨行政區(qū)的城鎮(zhèn)圈，與周邊城市共同建立一套基礎設施共建共享的合作機制，包括軌道交通互聯(lián)互通、打通斷頭路、公共服務設施共享、文化旅游區(qū)共建等涉及交通、公共服務、生態(tài)、產業(yè)等多方面跨行政區(qū)的政策，實現區(qū)域資源的高效合理利用（圖6）。

3.3 市級國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導保障措施

3.3.1 區(qū)縣指引規(guī)劃傳導

《市級指南》指出，市級規(guī)劃需對市轄縣（區(qū)、市）提出規(guī)劃指引，在全面落實格局傳導、底線管控、指標考核、重大設施（含重大產業(yè)園區(qū)）四大傳導要點的基礎上，筆者認為可視地方情況增加了政策保障和戰(zhàn)略預留兩大要點，保障規(guī)劃的可實施性及靈活性。

3.3.2 政策機制實施保障

國土空間規(guī)劃是面向實施操作的規(guī)劃，在規(guī)劃編制階段建立起實施保障政策機制對后續(xù)規(guī)劃實施將起到重要作用。以主體功能區(qū)政策為主要抓手，落實與空間相關的財政、產業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、人口、土地等多方面政策措施，推進地方立法，全面促進規(guī)劃目標的實現。

3.3.3 國土空間規(guī)劃“一張圖”支撐

國土空間規(guī)劃“一張圖”信息平臺是保障規(guī)劃后續(xù)有效實施的重要技術工具，通過省級匯總、市級建設以及縣級接入的機制，形成省-市-縣的三級信息聯(lián)動，保障各要素能夠在信息平臺上實現層級傳導，規(guī)劃考核和監(jiān)督能夠通過規(guī)劃信息平臺有序開展，并形成動態(tài)預警機制，全面提升空間治理能力與效率。

圖6 跨界城鎮(zhèn)圈示意圖

結論與討論

市級國土空間總體規(guī)劃在強調自上而下規(guī)劃傳導的同時，更要體現上下聯(lián)動的規(guī)劃統(tǒng)籌，基于管理事權的統(tǒng)籌邏輯尤為重要，因此必須正視地域的差異，形成符合地方事權管理模式的規(guī)劃體系。

政府意志與市場動力的有效結合是規(guī)劃編制成功的關鍵，國土空間規(guī)劃既要考慮市縣傳導的技術方案，也要考慮規(guī)劃實施的政策保障，實現“技術+政策”雙邏輯體系。規(guī)劃也是一個動態(tài)過程，一張藍圖并非同一深度圖紙拼合而是一套層級傳導、綜合統(tǒng)籌、動態(tài)適應的規(guī)劃體系，構建一套行之有效的規(guī)劃層級傳導與統(tǒng)籌體系是編制好國土空間規(guī)劃，提升國土空間治理能力的重要保障。

感謝嘉興市自然資源和規(guī)劃局、嘉興市國土空間規(guī)劃研究有限公司在本文撰寫過程中提供的支持與幫助。

圖、表來源

文中圖、表均由作者繪制。