文/王蘊

中央與地方財政事權(quán)和財權(quán)劃分存在的主要問題

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革在財政事權(quán)和財權(quán)劃分方面取得了明顯進展，確定了中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分調(diào)整的基本原則，并分領(lǐng)域制定了具體劃分方案，同時結(jié)合“營改增”改革適應性調(diào)整了中央與地方收入劃分，并相應推進了轉(zhuǎn)移支付制度改革。隨著我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新的歷史征程，內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境和條件均發(fā)生了重要變化，財稅體制仍然存在明顯不適應全面實現(xiàn)現(xiàn)代化要求的一些問題。

一是支撐城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效性有待提升。全面實現(xiàn)現(xiàn)代化要求形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局，這需要有效發(fā)揮財稅體制促進要素自由流動和兜底基本公共服務均等化的作用。從城鄉(xiāng)發(fā)展看，財稅體制支撐“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展力度仍有待加強。一般性轉(zhuǎn)移支付未能有效與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤、中央財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資安排未能有效匹配農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要。從區(qū)域發(fā)展看，財稅體制促進不同功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用有待強化。部分領(lǐng)域地方承擔的支出責任仍然較重，具有均衡性功能的轉(zhuǎn)移支付占比偏低，對緩解地方財政困難效果比較有限，不利于形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

二是支撐綠色發(fā)展的有效性有待提升。綠色是全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需要有效發(fā)揮財稅體制的綠色發(fā)展導向作用。財政支持綠色發(fā)展的投入穩(wěn)定增長機制缺乏，在生態(tài)環(huán)境保護和治理方面，中央與地方事權(quán)和支出責任尚未調(diào)整到位。縱向生態(tài)補償機制還不健全，對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付還難以滿足實際需要，制約了生態(tài)產(chǎn)品的有效提供。流域上下游、生態(tài)空間緊密相連區(qū)域等也未形成健全的橫向生態(tài)補償機制，尚未實現(xiàn)有效的生態(tài)保護區(qū)際利益補償，不利于調(diào)動地方積極性；在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護方面，中央財政支出責任還不足。這些問題阻礙了生態(tài)文明建設(shè)，影響美麗中國目標的實現(xiàn)。

三是支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效性有待提升。全面實現(xiàn)現(xiàn)代化要求在維護中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，充分調(diào)動地方發(fā)展的積極性。而由于目前中央和地方財政事權(quán)和財權(quán)劃分改革仍在推進過程中，還存在一些不合理、不清晰的問題，事權(quán)與財權(quán)相適應、支出責任與財力相匹配的財稅體制還不健全。在面臨較大經(jīng)濟下行壓力的情況下，財政收入新增空間進一步縮小，地方發(fā)展經(jīng)濟和保障基本公共服務的負擔相對更重，財政收支緊張，壓力更明顯。地方財政自給水平的持續(xù)下降一定程度上影響了地方積極性的發(fā)揮，不利于提高行政效能。

“十四五”時期優(yōu)化事權(quán)和財權(quán)劃分的主要考慮

（一）基本目標

科學規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系必須具有清晰的財政事權(quán)和支出責任劃分、合理的財力配置和明確的目標導向，事關(guān)區(qū)域均衡發(fā)展和國家長治久安，是建立現(xiàn)代政府治理體系的客觀要求。“十四五”時期，進一步理順中央和地方財政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，應建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。權(quán)責清晰是前提，財力協(xié)調(diào)是保障，區(qū)域均衡是方向。權(quán)責清晰，要求合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級事權(quán)和支出責任，形成中央領(lǐng)導、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式。財力協(xié)調(diào)，要求形成與承擔職責相適應的財政體制，形成中央與地方合理的財力格局，為各級政府履行事權(quán)和支出責任提供財力保障。區(qū)域均衡，要求著力增強財政困難地區(qū)兜底能力，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務均等化水平。

（二）以政府職能科學界定為基本前提劃分財政事權(quán)和支出責任

十九屆四中全會從全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的角度對政府主要職能作出了明確的規(guī)定，即政府應承擔經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能。這就大體框定了財政應該承擔的事權(quán)和負擔的支出責任的總范圍。在中央與地方各級政府間，每一項職能重心設(shè)置是有差異的；不同層級政府具體履行的職能重點也是有差異的。經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能應該主要由中央和省級政府履行，并且中央政府承擔主要責任；市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和生態(tài)環(huán)境保護是各級政府都應履行的職能，中央和省級政府應承擔更多責任，其中，中央政府應著重承擔全國性、跨區(qū)域相關(guān)事務的責任。同時，地方各級財政實際承擔的支出責任范圍的確定也必須堅持正確處理政府與市場、政府與社會之間關(guān)系的基本前提，迫切需要厘清哪些是政府必須承擔的責任，哪些應該交由市場、社會來承擔以實現(xiàn)更高效率。

（三）堅持中央集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合

從國際比較看，各國中央與地方財政收支劃分比例差異性很大，并不存在相對統(tǒng)一的劃分標準。一國中央與地方收支劃分關(guān)系的形成受到政治、經(jīng)濟、社會、歷史、文化等多方面因素的影響，并且隨相關(guān)條件變化而不斷演變。我國作為具有長期集中治理歷史與傳統(tǒng)的單一制國家，集權(quán)是現(xiàn)階段財政體制的必然選擇，具有一定歷史必然性和現(xiàn)實合理性，這是財稅體制改革不可動搖的基本制度前提和給定約束條件；但考慮到大國經(jīng)濟中區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實需要，以及多級政府職能合理配置的要求等因素，在單一制國家基本框架內(nèi)進行適當而有限的分權(quán)安排，這也是必然選擇。因此，考慮到中國政體、國情等因素，應總體堅持中央集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的財權(quán)分配模式。

（四）中央與地方財政收入格局總體穩(wěn)定框架下實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相適應、財力與支出責任相匹配

一是考慮到中央集權(quán)和“十四五”財政收支形勢比較嚴峻等因素，應保持中央與地方財政收入格局總體穩(wěn)定。維護中央權(quán)威和體現(xiàn)中央集權(quán)，要求中央財政收入在全國財政收入中占比應維持在相對穩(wěn)定的水平。“十四五”時期，經(jīng)濟潛在增速將進一步下行，加上疫情的延續(xù)性影響，經(jīng)濟穩(wěn)定增長和財政收入可持續(xù)增長壓力較大。在此背景下，財政收支矛盾突出問題緩解的難度較大，區(qū)域間財政收入能力差距很難顯著縮小，部分地方特別是縣級財政“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”的壓力仍會較大，需要中央財政發(fā)揮有效的均等化功能。因此，在逐步加強中央財政事權(quán)和支出責任，以及更加突出中央財政轉(zhuǎn)移支付促進財力均衡作用的基礎(chǔ)上，有必要保持中央與地方財政收入格局的總體穩(wěn)定。

二是在適當增加中央財政事權(quán)和支出責任的前提下，優(yōu)化政府間財權(quán)劃分將主要體現(xiàn)為提高地方自有收入對其履行支出責任的保障能力，需要建立健全地方稅體系，相應降低轉(zhuǎn)移支付比重，促進中央與地方事權(quán)、支出責任和財力相適應。按照一級政府的財力應為其實質(zhì)支配的財政收入的理解，中央對地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付中具有彌補縱向和橫向財政失衡功能的轉(zhuǎn)移支付可以視為地方財力。中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付大多為中央委托地方履行事權(quán)需要的支出，以及體現(xiàn)中央政策意圖的支出，因此，原則上可以看作是中央部分支出責任的體現(xiàn)。據(jù)此，中央與地方可用財力和實際支出責任的劃分關(guān)系為：中央財力占比為27.4%，略高于其支出責任占比（25.2%）；相應地，地方可用財力占比則略低于其實際履行的支出責任占比。

要實現(xiàn)中央與地方財政事權(quán)與財權(quán)相適應、支出責任與財力相匹配，一方面應適當增加中央財政事權(quán)和支出責任，相應地降低地方財政事權(quán)和支出責任。下一步應適度增加中央在全國性、跨區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展方面的財政事權(quán)和支出責任，這將相應提高中央財政支出責任所占比重，同時大部分專項轉(zhuǎn)移支付也將直接轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴斦炯壷С?，相應地，將推動一般性轉(zhuǎn)移支付比重提高。另一方面，伴隨地方稅體系的建立健全，地方財權(quán)得以加強，地方的財政事權(quán)和支出責任應更多地由自有財政收入來保障，這將同時降低轉(zhuǎn)移支付比重。

三是應結(jié)合稅收制度改革和稅收政策分步調(diào)整中央與地方財權(quán)劃分。根據(jù)事權(quán)和支出責任劃分的調(diào)整，適時優(yōu)化主要稅種的收入分享比例，包括增值稅、企業(yè)所得稅的分享比例。在完善分稅制的基礎(chǔ)上運用轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)整財力與支出責任，應更加突出轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，“十四五”時期應大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重。綜合考慮適當加強中央財政事權(quán)和支出責任，規(guī)范和減少中央與地方共同事權(quán)，以及通過提高地方自有財政收入比例來加強地方財權(quán)，預期“十四五”末期中央與地方財政收支劃分比例將調(diào)整如下表所示：

表1 中央與地方財政收支劃分比例的預期目標 單位：%

建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系的對策建議

（一）形成權(quán)責清晰的中央與地方事權(quán)和支出責任劃分格局

一是盡快明確知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險等方面的事權(quán)和支出責任劃分。知識產(chǎn)權(quán)保護方面，應著力加強全國一體的垂直管理體系建設(shè)，中央財政承擔主要事權(quán)和支出責任，省級財政承擔次要事權(quán)和支出責任。養(yǎng)老保險方面，應以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌為目標，分階段逐步過渡到由中央財政兜底全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障的均等化?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境保護方面，應根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)形勢的變化，適時進一步完善中央與地方事權(quán)和支出責任的劃分，合理確定中央和地方共同事權(quán)，規(guī)范共同承擔的支出責任。

二是以實體化和法制化為重點深化事權(quán)和支出責任劃分改革。各級政府應通過實體化的方式直接承擔相關(guān)事權(quán)和履行支出責任，根據(jù)不同領(lǐng)域事權(quán)劃分合理配置機構(gòu)和人員，統(tǒng)籌推進規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制改革，做到上下貫通、管理高效，明確省及省以下政府在相關(guān)事權(quán)方面的支出、決策、執(zhí)行和管理、監(jiān)督等責任。應完成中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的法制化任務，保證事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對中央事權(quán)、地方事權(quán)、共同事權(quán)和委托事權(quán)等作出原則性規(guī)定，并以此為指導，完善具體領(lǐng)域的有關(guān)法律法規(guī)。

三是加快推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革。配套推進交通運輸、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源等領(lǐng)域省以下事權(quán)和支出責任劃分改革?？茖W把握城鎮(zhèn)化發(fā)展對行政區(qū)劃設(shè)置的新要求，匹配調(diào)整省與市縣之間的財政事權(quán)和支出責任劃分。將基本公共服務的決策、監(jiān)督和支出責任重心向省級政府上移，適度加強省級政府在維護本地經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、防范和化解債務風險等方面的責任。同時強化基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責任，承擔基本公共服務的管理和執(zhí)行等責任。

（二）完善中央與地方財力協(xié)調(diào)的財政體制

一是進一步調(diào)整完善分稅制體制。在消費稅收入尚未完全劃歸地方和房地產(chǎn)稅體系尚未健全的前提下，應保持增值稅收入中央與地方5∶5分享比例不變。在消費稅收入全部劃歸地方的情況下，需要提高增值稅收入中央分享比例至75%，這既能保證收入格局基本穩(wěn)定，也有助于消除因增加本地分享的增值稅收入而產(chǎn)生的地方保護動機，從而有利于促進全國公平競爭市場環(huán)境的建設(shè)。在地方稅體系健全后，可積極探索逐步將企業(yè)所得稅劃歸中央，這更符合企業(yè)所得稅的流動性和順周期特點。

二是合理劃分稅收管理權(quán)限。按照“中央立法為主，地方立法為輔，中央、地方分稅分級管理”原則劃分稅收管理權(quán)限。稅基由中央統(tǒng)一規(guī)定，事關(guān)全局性的稅種的立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)等應集中在中央。先擴大地方財政稅收征管權(quán)，包括賦予地方稅種的開征、停征、調(diào)整稅率和減免稅權(quán)，以及在中央統(tǒng)一指導下，對具有區(qū)域性特點的稅源開征新稅種的權(quán)力；再逐步探索完善立法權(quán)，實現(xiàn)部分地方稅稅權(quán)的適當下放。

三是完善和優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立功能明確、互不交叉的轉(zhuǎn)移支付框架。一般性轉(zhuǎn)移支付定位于均等化功能，即彌補縱向和橫向財政失衡；專項轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于政策性功能，實現(xiàn)中央政策意圖和中央委托地方事務。考慮不同地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務均等化的能力和承擔主體功能定位的差異，及時調(diào)整完善一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是其中均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配方法，精準反映基本公共服務成本差異。應大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，到2025年，均衡性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重應提高10%—50%以上。進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方實際需要，著眼重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持地方落實中央重大決策部署；探索建立專項轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用機制。以服務于人口自由流動和促進人的全面發(fā)展為目標，推進轉(zhuǎn)移支付“跟著人走”的相關(guān)機制，加大資金分配的常住人口因素的權(quán)重。

四是加快推進省以下收入劃分和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。指導各地按照分稅制原則科學劃分地方各級政府收入，調(diào)動積極性、保證基層有穩(wěn)定收入來源。各地可結(jié)合實際靈活調(diào)整不同稅種收入的省以下劃分比例，形成與支出責任大體匹配的財權(quán)配置。考慮到省級政府具有更強的財政資源調(diào)配能力，應督促省級政府切實擔負起“三?！敝黧w責任。加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，上導建立均衡性轉(zhuǎn)移支付機制，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L效機制，提升省域范圍內(nèi)地區(qū)之間財力均衡水平。

（三）增強財政促進區(qū)域均衡的基礎(chǔ)保障作用

一是健全基本公共服務保障基礎(chǔ)標準的動態(tài)調(diào)整機制。按照保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財力可能的要求，合理制定基本公共服務保障基礎(chǔ)標準，確保基礎(chǔ)標準的統(tǒng)一性、科學性和動態(tài)調(diào)整性。根據(jù)地區(qū)財力差異狀況和各項基本公共服務的屬性，規(guī)范共同財政事權(quán)的支出責任分擔方式，加大中央財政對困難地區(qū)的傾斜力度。地方在確保國家基礎(chǔ)標準落實到位的前提下，可因地制宜制定高于國家基礎(chǔ)標準的地方標準，并由地方自行承擔所需資金。

二是增強中央財政對財政困難地區(qū)的兜底能力。在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，提升地區(qū)間財力均等化水平。加強中央財政對貧困地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、特殊類型地區(qū)等財力缺口的彌補，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強財政困難地區(qū)兜底能力，確保政權(quán)運轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務供給。

三是加強橫向轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進作用。支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略實施，鼓勵地方以健全區(qū)域間生態(tài)補償機制為重點，建立協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境治理和保護的規(guī)范化、機制化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。提高對口支援等中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的制度化、規(guī)范化水平，盡快明晰對口支援作為橫向轉(zhuǎn)移支付的法律地位，建立資金籌集和使用機制，規(guī)范啟動與退出機制，以更好發(fā)揮“政治動員”“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。