董希淼

近年來，在數(shù)字經(jīng)濟浪潮中，平臺經(jīng)濟發(fā)展與反壟斷規(guī)制問題備受關(guān)注。2021年我國政府工作報告和“十四五”規(guī)劃綱要均要求加強反壟斷，防止資本無序擴張，維護公平競爭市場環(huán)境。2021年3月召開的中央財經(jīng)委員會會議專門對平臺經(jīng)濟健康發(fā)展進行研究，強調(diào)充實反壟斷監(jiān)管力量，增強監(jiān)管權(quán)威性。

我國平臺經(jīng)濟源于互聯(lián)網(wǎng)電商平臺，而非銀行支付伴隨著電商平臺發(fā)展而興起，在平臺經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。因此，研究非銀行支付服務(wù)市場壟斷問題，是推動和加強平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)制的重要內(nèi)容。本文回顧非銀行支付發(fā)展歷程，分析非銀行支付市場集中度過高的問題，并在此基礎(chǔ)上提出針對非銀行支付反壟斷問題的對策建議。

我國非銀行支付發(fā)展歷程與存在的問題

非銀行支付最早誕生于美國，源于美國的獨立銷售組織制度。在我國語境下，非銀行支付往往被稱之為“第三方支付”。2003年，謝琳、盧建軍發(fā)表題為《電子商務(wù)中第三方電子支付平臺分析》，第一次提出“第三方電子支付”概念。在官方文件中，先后有“非金融機構(gòu)支付”“非銀行支付”等提法，非銀行支付機構(gòu)被簡稱為“支付機構(gòu)”。目前，在中國人民銀行按季發(fā)布的《支付體系運行總體情況》中，已被統(tǒng)一稱為“非銀行支付”。

從發(fā)展歷程看，我國非銀行支付發(fā)展可以分為四個階段。

萌芽起步階段（1998～2002年）。1998年，我國電子商務(wù)開始起步，被稱為中國“電子商務(wù)年”。1998年11月，首都電子商務(wù)工程正式啟動，首都電子商城（首信易支付的前身）被確定為網(wǎng)上交易與支付中介的示范平臺。1999年3月，首信易支付正式運行，這是我國最早的非銀行支付機構(gòu)。非銀行支付發(fā)展源于電子商務(wù)，這一階段非銀行支付提供多種銀行卡在線交易的網(wǎng)上支付服務(wù)，主要是為了滿足電子商務(wù)發(fā)展需要。

探索拓展階段（2003～2009年）。2003年10月，淘寶網(wǎng)推出支付寶在線交易服務(wù)。支付寶作為信用擔保，將買家資金暫留在支付平臺中，待交易完成時，由支付平臺向賣家轉(zhuǎn)賬。2004年12月，浙江支付寶網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司成立。隨著形勢發(fā)展需要，非銀行支付逐步滲透到全面綜合的電子支付和生活服務(wù)領(lǐng)域。這一階段，非銀行支付不僅履行支付交易處理的基本功能，也提供“信用擔?！钡男庞弥薪楣δ埽送膺€衍生了融資、理財?shù)裙δ堋?/p>

快速發(fā)展階段（2010～2015年）。2010年6月，央行公布《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及實施細則，將非銀行支付業(yè)務(wù)界定為網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單、預付卡發(fā)行和受理及其他貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)。2011年5月，央行向支付寶、銀聯(lián)商務(wù)、財付通等27家支付機構(gòu)頒發(fā)“支付業(yè)務(wù)許可證”。截至2020年底，央行共發(fā)放9批支付業(yè)務(wù)許可證，現(xiàn)存支付機構(gòu)共242家。2015年12月，央行發(fā)布《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，對網(wǎng)絡(luò)支付實施差異化監(jiān)管。這一階段，非銀行支付市場增長迅速，支付方式和產(chǎn)品推陳出新，支付服務(wù)水平不斷提升，但也出現(xiàn)不少違規(guī)違法行為。

規(guī)范監(jiān)管階段（2016年至今）。2016年4月，央行等14部委聯(lián)合發(fā)布《非銀行支付機構(gòu)風險專項整治工作實施方案》;2016年10月，國務(wù)院辦公廳公布《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列為重要內(nèi)容。2017年，特別是2017年11月份以來，央行和相關(guān)機構(gòu)更是在多個方面密集出臺文件，對非銀行支付服務(wù)市場進行綜合治理，部分支付機構(gòu)業(yè)務(wù)許可證被吊銷。2021年1月，央行公布《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），擬提升對非銀行支付監(jiān)管制度的法律層級?！稐l例》將非銀行支付機構(gòu)業(yè)務(wù)類型分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種。

從計劃經(jīng)濟時期憑票購買到當下的“刷臉支付”，從各種規(guī)格的紙質(zhì)票據(jù)到遍布大街小巷的二維碼，從舶來品的信用卡到日新月異的移動支付，得益于我國較高的經(jīng)濟增速、龐大的人口基數(shù)和寬松的政策環(huán)境，近年來我國支付市場發(fā)展飛快，非銀行支付在規(guī)模和場景上領(lǐng)先全球，有力地支持了電子商務(wù)發(fā)展，促進數(shù)字經(jīng)濟成長，也有效提升了用戶支付體驗。

非銀行支付市場競爭格局特點和弊端

從國際比較看，我國非銀行支付市場發(fā)展與眾不同。一是用戶群體廣泛，交易規(guī)模龐大。央行公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年非銀行支付機構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)共8272.97億筆，金額294.57萬億元，同比分別增長14.90%和17.88%，支付用戶超過10億戶。二是業(yè)務(wù)邊界模糊，跨界擴張趨勢加速。特別是大型支付機構(gòu)，依托集團平臺，以支付為基礎(chǔ)和紐帶，進軍信貸、理財、保險及物流、交通、文娛、健康等領(lǐng)域，建立起覆蓋線上與線下、金融與非金融等生態(tài)體系。三是支付服務(wù)加快下沉，農(nóng)村市場增長較快。近年來，非銀行支付在三四線城市的客戶增速遠高于一二線城市。與此同時，部分非銀行支付機構(gòu)制訂境外擴張計劃，布局境外支付市場。

從我國非銀行支付服務(wù)市場競爭格局看，突出的問題是，非銀行支付市場集中度過高，不正當競爭和濫用市場支配地位行為普遍存在。根據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的報告，2019年第四季度我國非銀行移動支付交易規(guī)模約為59.8萬億元，其中支付寶占比為55.1%、財付通占比為38.9%，兩者的市場份額合計達94.0%。易觀發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年第四季度我國非銀行支付機構(gòu)綜合支付業(yè)務(wù)的總體交易規(guī)模達66.4萬億元人民幣，其中支付寶、財付通的占比分別為48.8%和33.0%，兩者的市場份額合計為81.8%。無論是根據(jù)艾瑞還是易觀發(fā)布的數(shù)據(jù)，在非銀行支付市場，支付寶和財付通已經(jīng)形成雙寡頭壟斷的市場格局。

一般認為，常見的平臺壟斷行為主要有三種（李子文，2020）：第一種是價格歧視，如常見的“大數(shù)據(jù)殺熟”;第二種是限定（或指定）交易行為，如電商平臺“二選一”;第三種是經(jīng)營者集中，形成“一家獨大”的市場地位。具體到非銀行支付服務(wù)市場，過度集中的市場格局，產(chǎn)生的危害主要有：

限制支付市場競爭。大型支付機構(gòu)依托其控股的平臺在電子商務(wù)或社交領(lǐng)域等的影響，排斥其他支付機構(gòu)提供支付服務(wù)，擾亂支付市場競爭秩序;通過交叉補貼、低價傾銷等方式擴大市場份額，打壓中小支付機構(gòu)和商業(yè)銀行，降低市場競爭強度，抑制創(chuàng)新活力。

侵害客戶合法權(quán)益。大型支付機構(gòu)合規(guī)意識淡薄，未經(jīng)客戶授權(quán)，以默認勾選、“概括授權(quán)”等方式，違規(guī)獲取大量用戶行為數(shù)據(jù)及生物識別信息;數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)不清晰，部分數(shù)據(jù)被非法提供給第三方或用于大數(shù)據(jù)營銷，用戶隱私和信息安全保護受到損害。

壟斷信息資源數(shù)據(jù)。大型支付機構(gòu)具備金融基礎(chǔ)設(shè)施特征，壟斷海量的資金流、信息流、物流等，大量業(yè)務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)進行處理，信息系統(tǒng)的可控性和穩(wěn)定性存在隱患，一旦發(fā)生外部攻擊或操作失誤，極易產(chǎn)生信息泄露等問題;數(shù)據(jù)壟斷也影響金融行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

影響金融體系安全。大型支付機構(gòu)依托背后的平臺，以資本為紐帶盲目跨界擴張、追求大而全的發(fā)展模式，在事實形成集支付、信貸、基金、保險、證券等于一體的金融控股公司，部分業(yè)務(wù)和機構(gòu)游離在法律和監(jiān)管之外，金融風險隱蔽性、復雜性和傳染性更強。

此外，非銀行支付由于業(yè)務(wù)快速發(fā)展過程中還暴露出一些其他問題，一些非銀行支付機構(gòu)互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進行跨行清算;部分機構(gòu)“無照駕駛”，未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務(wù);違規(guī)經(jīng)營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發(fā)生。這些違法違規(guī)行為，擾亂金融秩序，積聚金融風險，侵害金融消費者合法權(quán)益。一些支付機構(gòu)還片面推行“無現(xiàn)金社會”活動，導致歧視現(xiàn)金、拒收現(xiàn)金等行為增多，沖擊人民幣法定地位，也加劇了“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象。

加強非銀行支付市場監(jiān)管的主要措施

2016年以來，央行和相關(guān)機構(gòu)從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺文件，并開出多張巨額罰單，“嚴監(jiān)管”和“強服務(wù)”結(jié)合，打出非銀行支付市場監(jiān)管的組合拳。究其實質(zhì)，一系列清理整治措施的核心內(nèi)容是兩個方面：一是強調(diào)支付業(yè)務(wù)持牌經(jīng)營;二是規(guī)范跨行清算行為。2017年8月，中國支付清算協(xié)會發(fā)起設(shè)立網(wǎng)聯(lián)平臺，負責處理非銀行支付機構(gòu)發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)。經(jīng)過集中整治，目前非銀行支付服務(wù)市場“無證駕駛”、違規(guī)跨行清算以及備付金管理不規(guī)范等現(xiàn)象有所減少。

針對非銀行支付市場集中度過高、限制和排斥市場競爭等問題，從2017年開始，央行等部門在規(guī)范市場競爭方面進行探索。2017年12月，央行印發(fā)《關(guān)于規(guī)范支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的通知》，在對支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新進行規(guī)范的同時，強調(diào)各支付機構(gòu)應(yīng)當增強社會責任意識，遵循依法合規(guī)、安全可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，穩(wěn)妥推廣支付業(yè)務(wù)，共同維護支付服務(wù)市場健康持續(xù)發(fā)展。央行要求支付機構(gòu)不得濫用本機構(gòu)及關(guān)聯(lián)企業(yè)的市場優(yōu)勢地位;排除、限制支付服務(wù)競爭;不得采用低價傾銷、交叉補貼等不當手段拓展市場;不得夸大宣傳、散布虛假信息，損害其他市場主體的商業(yè)信譽。此外，強調(diào)收單業(yè)務(wù)廣告內(nèi)容不得使用或者變相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷單”“套現(xiàn)”等涉嫌不正當競爭、誤導消費者或者違法違規(guī)行為的文字。這是央行首次就維護支付服務(wù)市場公平競爭秩序方面提出的明確要求。

2019年8月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》提出，要維護平臺經(jīng)濟的公平競爭市場秩序，特別是依法查處濫用市場支配地位限制交易等違法行為。2020年底，在央行等部門約談螞蟻集團高管、暫緩螞蟻集團上市之后，中央層面在一個月內(nèi)三次強調(diào)“反壟斷”：11月中共中央政治局第二十五次集體學習提出：做好知識產(chǎn)權(quán)保護、反壟斷、公平競爭審查等工作，促進創(chuàng)新要素自主有序流動、高效配置;12月中共中央政治局會議提出強化反壟斷和防止資本無序擴張;12月中央經(jīng)濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年八項重點任務(wù)之一。2021年1月，《建設(shè)高標準市場體系行動方案》將平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域反壟斷和反不正當競爭規(guī)制納入行動方案。2021年政府工作報告、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和中央財經(jīng)委員會會議，都對反壟斷和防止資本無序擴張工作進行部署、做出安排。

實施反壟斷規(guī)制的起點是界定相關(guān)市場。當我們討論數(shù)字經(jīng)濟反壟斷時，應(yīng)將相關(guān)市場具體化，否則討論就會流于空泛。從方法論看，界定相關(guān)市場的方法有需求替代性、供給替代性、SSNIP等。有學者認為，面對非銀行支付服務(wù)的低價策略與網(wǎng)絡(luò)外部性等特點，以價格作為變量的SSNIP測試法顯得難以招架，應(yīng)著重考慮用定性式需求替代分析法。國務(wù)院反壟斷委員會《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》提出：平臺經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)商品市場界定的基本方法是替代性分析。

尚未正式出臺的《條例》，邁出第一步。《條例》要求非銀行支付機構(gòu)不得開展不正當競爭妨害市場公平競爭秩序，并嘗試對非銀行支付服務(wù)相關(guān)市場進行界定，進而提出市場支配地位的監(jiān)管措施：非銀行支付機構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，央行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機構(gòu)等措施;非銀行支付機構(gòu)實施壟斷行為的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)會同央行依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進行處罰。

加強非銀行支付市場壟斷規(guī)制的建議

加強非銀行支付服務(wù)市場反壟斷規(guī)制，是維護消費者合法權(quán)益、防止資本無序擴張、促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的重要方面，應(yīng)予以重視，并通過查處典型案例、依法加大處罰等措施有序推進、取得實效?！稐l例》將非銀行支付監(jiān)管制度從部門規(guī)章升格為行政法規(guī)，權(quán)威性和威懾力更強。征求意見結(jié)束之后，應(yīng)加快正式出臺《條例》。

在反壟斷工作中，認定相關(guān)市場一直是重點和難點。非銀行支付服務(wù)市場較為特殊，如何界定相關(guān)市場難度較大，主要是相關(guān)服務(wù)市場如何界定存在爭議;相關(guān)地域市場一般認定為中國市場?！稐l例》雖然邁出認定非銀行支付服務(wù)相關(guān)市場的第一步，但有許多問題尚待明確。特別是，《條例》針對非銀行支付服務(wù)，前后出現(xiàn)兩個“相關(guān)市場”——市場支配地位預警認定上，涉及范圍為“非銀行支付服務(wù)市場”;市場支配地位情形認定上，界定為“全國電子支付市場”。同一部《條例》，預警和認定不能銜接，前后邏輯不一致，容易造成認知混亂和執(zhí)行困難。此外，“全國電子支付市場”較為寬泛，認定時以交易金額還是交易筆數(shù)計算，都需要進一步明確。建議在市場支配地位情形認定上，將“全國電子支付市場”調(diào)整為“全國非銀行支付服務(wù)市場”，更符合非銀行支付服務(wù)市場實際，也與市場支配地位預警保持一致。

針對非銀行支付機構(gòu)違規(guī)獲取用戶數(shù)據(jù)、侵犯用戶隱私和信息安全等問題，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》實施之后，建議加緊制定《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等，在法律層面為數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護提供法律保障，打擊非銀行支付機構(gòu)違規(guī)獲取和使用用戶數(shù)據(jù)等行為。同時，已經(jīng)征求意見的《個人金融信息（數(shù)據(jù)）保護試行辦法》應(yīng)加快出臺。此外，應(yīng)加快建立數(shù)據(jù)資源的確權(quán)、開放、流通以及交易的相關(guān)制度，進一步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度，推動數(shù)據(jù)安全有序共享，也為數(shù)據(jù)和信息安全、個人隱私保護提供制度保障。

此外，央行從未公布非銀行支付交易筆數(shù)、交易金額等數(shù)據(jù)。按季發(fā)布的《支付體系運行總體情況》只公布非銀行支付機構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)（包含支付機構(gòu)發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，以及支付賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，但不包含紅包類等娛樂性產(chǎn)品的業(yè)務(wù)量）的筆數(shù)、金額、增速。目前分析非銀行支付機構(gòu)市場份額，數(shù)據(jù)大多來自艾瑞、易觀等第三方咨詢機構(gòu)報告，準確性、權(quán)威性存疑。建議全面、準確公布非銀行支付機構(gòu)交易數(shù)據(jù)，以便進一步研究和準確認定。

（作者系招聯(lián)金融首席研究員、中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員）