趙玥，李翠霞,

（1. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2. 黑龍江省綠色食品科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150030）

隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，畜牧業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新時(shí)期，養(yǎng)殖方式從傳統(tǒng)副業(yè)、分散小規(guī)模飼養(yǎng)向規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化和集約化轉(zhuǎn)變，推動中國畜牧業(yè)產(chǎn)量逐年增加的同時(shí)，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的大量糞污也造成了環(huán)境污染問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》中明確指出目前畜禽糞污有效處理率不到一半，治理環(huán)境污染、改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境勢在必行。面對畜禽糞污治理問題，相關(guān)研究人員不斷研究處理畜禽糞污的技術(shù)和手段，同時(shí)國家制定并出臺一系列政策，大力推動畜禽糞污的治理。十九大之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為振興農(nóng)業(yè)、振興鄉(xiāng)村開辟出全新的道路，畜禽糞污治理成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的一環(huán)。在改革開放四十年的背景下，經(jīng)濟(jì)體制和社會管理體制的不斷改革促進(jìn)了畜禽糞污治理意識和行為的產(chǎn)生，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強(qiáng)養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》指出，要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點(diǎn)，促進(jìn)畜禽糞肥低成本還田利用。到2025年，畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%；到2035年，畜禽糞污綜合利用率達(dá)到90%。畜禽糞污治理要求的進(jìn)一步提高，為畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

國內(nèi)外學(xué)者對于畜禽糞污治理的研究，主要集中在治理模式、理論研究、政策理論分析和實(shí)施效果評估等方面。在治理模式方面，通過對畜禽糞便污染現(xiàn)狀與變化趨勢的分析，發(fā)現(xiàn)糞污處理過程中存在用地難、資金難、有機(jī)肥銷售難和糞污處理技術(shù)落后等問題[1]，通過制定糞污管理規(guī)章制度、專人監(jiān)管糞污投放和建立沼氣池等措施能有效減少散戶養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞污[2]。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的固體廢棄物主要是畜禽糞便，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場對其進(jìn)行資源化利用與治理的模式主要有堆肥（儲存）農(nóng)業(yè)利用、墊草墊料、生產(chǎn)沼氣和生產(chǎn)有機(jī)肥[3-4]。

在政策分析方面，從理論上分析畜禽糞污資源化利用的政策邏輯[9]，將國家層面的畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策分為法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，通過總結(jié)分析政策特點(diǎn)，認(rèn)為畜禽養(yǎng)殖廢棄物政策向區(qū)域化、全局化轉(zhuǎn)變，以規(guī)劃、方案和意見為主，行政規(guī)章相對較少，且細(xì)化程度不夠[10-11]。此外，已有研究認(rèn)為畜禽糞污治理政策作為主要環(huán)境規(guī)制手段，對養(yǎng)殖戶畜禽糞污資源化利用認(rèn)知和參與意愿具有促進(jìn)作用[12-14]。在政策實(shí)施效果方面，2014年以來由于相關(guān)政策主要責(zé)任部門目標(biāo)與國家政策目標(biāo)存在偏差，且政策的約束措施與政策目標(biāo)發(fā)生偏離，存在激勵(lì)措施落實(shí)不到位的現(xiàn)象[15-16]。

上述研究可以看出，以往關(guān)于畜禽糞污治理政策的研究主要以政策分析和實(shí)施效果評估居多，現(xiàn)有研究成果為本研究提供了理論借鑒，通過對政策演化的階段分析和規(guī)律總結(jié)可以分析出政策演進(jìn)的方向。本文基于制度變遷理論、外部性理論和可持續(xù)發(fā)展理論，梳理改革開放以來畜禽糞污治理的相關(guān)政策，在分析其演化過程的基礎(chǔ)上，對畜禽糞污治理的政策演化進(jìn)行階段劃分，并綜合闡述各階段畜禽糞污治理政策的制定背景、政策目標(biāo)和政策效果，深入探究其在演化過程中呈現(xiàn)的規(guī)律及其演化與變遷的原因，分析現(xiàn)行畜禽糞污治理政策實(shí)施中存在的問題，探尋畜禽糞污治理的政策建議，以期為政府制定和完善畜禽糞污治理政策提供理論支持和決策參考。

1 理論分析

1.1 制度變遷理論

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換和交換過程，其實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷理論最初是由戴維斯和諾思提出的，制度變遷實(shí)際上是對制度非均衡的一種反應(yīng)，從某種程度上是“帕累托改進(jìn)”的過程[17]。從制度變遷理論的角度出發(fā)，畜禽糞污治理政策發(fā)生演化的動因主要來自社會和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。就社會發(fā)展而言，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化發(fā)展，使得畜禽糞污對環(huán)境造成的影響不斷顯現(xiàn)，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的加強(qiáng)，畜禽糞污治理在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中占有重要位置，國家相繼出臺一系列行動方案和實(shí)施辦法，推動畜禽糞污治理；就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，畜禽糞污治理勢必會增加養(yǎng)殖成本，但實(shí)際上若在治理過程中著眼于畜禽糞污的資源化利用，則會減少畜禽養(yǎng)殖戶最終進(jìn)行糞污污染末端治理的成本，且在資源化利用中產(chǎn)生的沼氣、沼渣和有機(jī)肥等副產(chǎn)品，可為畜禽養(yǎng)殖帶來經(jīng)濟(jì)附加值，引起要素相對價(jià)格的變化[18]。因此，在社會和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面動因的推動下，畜禽糞污治理政策發(fā)生由“治”到“用”的演化，一方面通過畜禽糞污資源化利用，可以使畜禽養(yǎng)殖主體獲得一部分收益；另一方面可以減少糞污末端治理增加的成本。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w的方式分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷[19]。部分研究學(xué)者認(rèn)為這兩種制度變遷方式?jīng)]有明顯的界限，在畜禽糞污治理政策的演化過程中，兩種制度變遷方式相互配合，不斷推動畜禽糞污治理政策的演化，實(shí)現(xiàn)制度供給與制度需求之間的平衡。

1.2 外部性理論

由外部性理論可知，畜禽養(yǎng)殖造成的糞污污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，若要有效解決畜禽養(yǎng)殖過程中造成的環(huán)境污染的負(fù)外部性，有兩種方法可供選擇：一是按照庇古的研究觀點(diǎn)，由政府引導(dǎo)或強(qiáng)制畜禽養(yǎng)殖主體的養(yǎng)殖行為，通過發(fā)放補(bǔ)貼引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體增強(qiáng)糞污治理的意識，通過稅收的方式強(qiáng)制規(guī)范畜禽養(yǎng)殖主體的糞污治理行為，促進(jìn)私人邊際凈收益與社會邊際凈收益趨于相等[20-21]；二是按照科斯的研究觀點(diǎn)，清晰界定生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，通過市場交易方式將畜禽糞污對環(huán)境造成的負(fù)外部性問題內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖生態(tài)資源有效配置[22]。實(shí)際上，畜禽養(yǎng)殖主體作為理性經(jīng)濟(jì)人,只追求自身利益最大化，往往會規(guī)避畜禽糞污治理產(chǎn)生的成本。而環(huán)境作為一種公共物品，其產(chǎn)權(quán)界定存在很大難度，畜禽養(yǎng)殖主體承擔(dān)的成本遠(yuǎn)小于社會承擔(dān)的成本，在自身治理能力不足的情況下,畜禽養(yǎng)殖主體治理養(yǎng)殖糞污的積極性并不高。由于畜禽糞污外部性的存在使得畜禽養(yǎng)殖主體的私人邊際凈收益與承擔(dān)環(huán)境污染成本的社會邊際凈收益存在差異，這樣一來就無法達(dá)到私人邊際凈收益等于社會邊際凈收益，不能獲得最優(yōu)資源配置效率，也就無法達(dá)到帕累托最優(yōu)[23-24]。因此，政府在畜禽糞污治理過程中起到重要作用，通過政策激勵(lì)手段引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體進(jìn)行糞污治理，對畜禽養(yǎng)殖主體的治理行為加以規(guī)制，并解決畜禽糞污的土地消納問題，才能最終實(shí)現(xiàn)畜禽糞污的有效治理。

1.3 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的概念最早是由世界環(huán)境與發(fā)展委員會在1987年提出的，可持續(xù)發(fā)展理論以公平性、持續(xù)性和共同性為原則，具體包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面[25]。畜禽糞污治理是一個(gè)同時(shí)涵蓋了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的治理與資源化利用過程。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不僅追求經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量，更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，提出在經(jīng)濟(jì)活動中采取集約型經(jīng)濟(jì)增長方式，畜禽養(yǎng)殖主體從事畜禽養(yǎng)殖的目的是獲得收益，而畜禽糞污治理帶來的成本投入勢必會影響畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的利潤，畜禽養(yǎng)殖的適度規(guī)?；l(fā)展是集約型經(jīng)濟(jì)增長方式的最好體現(xiàn)，有效打通了畜禽糞污治理在成本投入、治理能力等方面的限制。生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)增長與自然環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在畜禽糞污治理中表現(xiàn)為養(yǎng)殖規(guī)模與養(yǎng)殖主體治理能力之間的相互協(xié)調(diào)，要求畜禽養(yǎng)殖主體承擔(dān)糞污治理的主要責(zé)任[26]。社會可持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)改善人類生活質(zhì)量，提高人類健康水平，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，由于畜禽糞污對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性，以及畜禽糞污治理具有公共物品性，導(dǎo)致畜禽糞污治理的過程離不開政府的規(guī)制激勵(lì)和社會民眾的監(jiān)督。因此，政府在畜禽糞污治理過程中起到重要的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，從政策層面引導(dǎo)養(yǎng)殖規(guī)模與養(yǎng)殖主體治理能力相匹配，通過向養(yǎng)殖主體提供融資支持和政策扶持的手段，激勵(lì)養(yǎng)殖主體投入成本進(jìn)行畜禽糞污治理，在實(shí)現(xiàn)畜禽糞污治理的同時(shí)，追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 中國畜禽糞污治理政策的歷史變遷

2.1 改革開放以來的畜禽糞污治理政策演化

探究中國改革開放以來畜禽糞污治理政策演化問題，首先要對畜禽糞污治理政策的演化階段進(jìn)行劃分。中央一號文件始終是中共中央關(guān)注三農(nóng)問題的代表性文件，不斷引領(lǐng)三農(nóng)工作的方向，指導(dǎo)三農(nóng)工作的發(fā)展。本研究的時(shí)間跨度為1978年至2020年改革開放的四十余年間，由于研究時(shí)間跨度較長，本文根據(jù)中共中央歷年發(fā)布的中央一號文件的主體內(nèi)容，綜合考慮不同時(shí)期國家制定并推行的法律法規(guī)和政策文件，如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《畜禽糞污資源化利用行動方案（2017—2020年）》等，對畜禽糞污治理政策的演化劃分為5個(gè)階段（表1）。

1）糞污治理空白階段（1978—1992年）。在此階段，國家經(jīng)濟(jì)總量較小，綜合國力較弱，技術(shù)水平也相對較低，畜禽養(yǎng)殖以家庭養(yǎng)殖為主，尚未顯現(xiàn)出明顯的畜禽糞污對環(huán)境污染問題，畜禽糞污治理方面的具體政策要求尚未形成。改革開放初期，黨和國家明確了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，積極調(diào)整和完善經(jīng)濟(jì)體制，在這一歷史條件下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度上。中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署，主要包括正式承認(rèn)包產(chǎn)到戶合法性、放活農(nóng)村工商業(yè)、發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)、取消統(tǒng)購統(tǒng)銷與增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系5個(gè)方面。在“以糧為綱”的政策引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)發(fā)展以種植業(yè)為主，且產(chǎn)品種類單一，農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的問題。畜牧業(yè)主要以家庭散戶養(yǎng)殖為主，家家戶戶皆從事畜禽養(yǎng)殖，但數(shù)量較少，難以形成規(guī)模，除國營農(nóng)場外基本不存在規(guī)?；B(yǎng)殖，畜禽養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟(jì)效益相對較小。十一屆三中全會后，至1990年，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算已達(dá)到26.6%。畜禽養(yǎng)殖在這一階段得到了一定的發(fā)展，但是畜禽糞污對環(huán)境污染的意識尚未形成，并未出現(xiàn)關(guān)于畜禽糞污治理的相關(guān)政策[27-28]。

雖然這里面周暄的責(zé)任居多，然而她也不能推卸責(zé)任，若是她能早些預(yù)防，讓周暄把他的脾性改改，也不會發(fā)生后面這些事情。

表1 中國畜禽糞污治理政策演化階段的劃分Table 1 Evolution stages of livestock and poultry manure governance policies in China

2）分散型自發(fā)綜合利用階段（1993—2003年）。這一階段，政府對畜禽糞污治理形成了初步認(rèn)識，畜禽養(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染問題逐漸得到重視，在民間出現(xiàn)部分規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖主體，開始研究和實(shí)踐畜禽糞污治理的模式與路徑。在20世紀(jì)最后十年，畜牧業(yè)得到了快速發(fā)展，國家對于畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)注逐漸提升。國家出臺一系列政策約束和完善畜牧業(yè)發(fā)展，主要包括畜禽品種改良、畜禽定點(diǎn)屠宰和畜禽檢疫3個(gè)方面。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)連續(xù)增長帶來的環(huán)境問題逐漸顯露，國家開始重視環(huán)境保護(hù)問題，人們的環(huán)保意識逐漸形成，在畜禽養(yǎng)殖種畜禽、良種和防疫政策繼續(xù)發(fā)揮作用的同時(shí)，國家開始關(guān)注病死畜禽無害化處理問題，首次提出防止畜禽糞便對環(huán)境造成的污染，指出畜禽養(yǎng)殖污染防治應(yīng)遵循無害化、減量化和資源化的原則，優(yōu)先進(jìn)行綜合利用。實(shí)際上，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染問題已經(jīng)真實(shí)存在，部分規(guī)?；B(yǎng)殖主體開始思考和嘗試解決畜禽養(yǎng)殖污染問題。學(xué)術(shù)界對于畜禽糞污治理問題的研究由此展開，主要集中在畜禽糞污治理模式和技術(shù)層面。

3）強(qiáng)制治理與意識形成階段（2004—2010年）。在此階段，可持續(xù)發(fā)展思想理念指導(dǎo)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，循環(huán)農(nóng)業(yè)的概念逐步形成并得到推廣，政策上對畜禽糞污治理以強(qiáng)制性命令手段為主，主要以征收排污費(fèi)等行政強(qiáng)制手段來限制規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）糞污排放量；以激勵(lì)性手段為輔，中央財(cái)政開始為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供專項(xiàng)資金支持[29]。2004年爆發(fā)禽流感，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民生活均帶來了巨大的影響，農(nóng)業(yè)部要求全國各地進(jìn)行養(yǎng)殖布局調(diào)整，雞鴨鵝豬等畜禽不混養(yǎng)，積極出臺各項(xiàng)政策，組織技術(shù)與設(shè)施力量，共同抵御禽流感。同年，中共中央時(shí)隔18年再次發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，并且在2004年至2010年連續(xù)七年將農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向確定為促進(jìn)農(nóng)民增收，國家鼓勵(lì)實(shí)行合作經(jīng)濟(jì)，在畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最大的體現(xiàn)就是養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)殖小區(qū)逐漸形成，以畜禽養(yǎng)殖和肉蛋奶生產(chǎn)為主業(yè)的合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，接踵而至的是畜禽糞污產(chǎn)生量的不斷增長[30]。隨著2005年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的實(shí)施，要求養(yǎng)殖場按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處理畜禽養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞便，污染防治成為從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的必備條件。2006年國家環(huán)?？偩职l(fā)布《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計(jì)劃》，明確指出為規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治示范建設(shè)提供專項(xiàng)資金支持。由此畜禽糞污的治理問題正式走上歷史舞臺，全國各地開始大力推廣沼氣技術(shù)，積極解決和防治畜禽糞便污染，畜禽養(yǎng)殖及廢棄物處理技術(shù)也被列入農(nóng)業(yè)機(jī)械化重點(diǎn)技術(shù)[31]。測土配方工作的實(shí)施推動了畜禽糞污生產(chǎn)有機(jī)肥技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)也反向助推了畜禽糞污的有效治理。為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，畜禽糞便綜合利用技術(shù)被列入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排十大技術(shù)[32]。在這一階段，社會主義新農(nóng)村建設(shè)為畜禽糞污治理提供了契機(jī)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為畜禽糞污治理提供了技術(shù)保障。隨著相關(guān)技術(shù)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民逐漸意識到簡單堆放畜禽糞污不僅污染土壤和地下水，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響，且時(shí)刻威脅村民的身體健康。但是由于技術(shù)和意識的制約，很多地區(qū)將畜禽糞污、生活垃圾和農(nóng)業(yè)垃圾一同處理，沒有進(jìn)行具體區(qū)分，實(shí)際上當(dāng)時(shí)的沼氣技術(shù)在這一方面存在技術(shù)漏洞，非常容易對環(huán)境造成二次污染。因此，有關(guān)科研部門及時(shí)實(shí)踐和調(diào)整了相關(guān)技術(shù)，引導(dǎo)各地區(qū)畜禽養(yǎng)殖主體因地制宜地選擇畜禽糞污處理技術(shù)。

4）技術(shù)規(guī)范與理念普及階段（2011—2014年）。在這階段，開展畜禽糞污資源化利用的重要性逐漸被認(rèn)識到，政府對畜禽糞污治理的引導(dǎo)逐漸由單純防治向資源化利用轉(zhuǎn)變，逐漸形成畜禽污染防治的具體政策要求，在各個(gè)環(huán)節(jié)形成對畜禽糞污資源化利用的技術(shù)規(guī)范，逐年增加財(cái)政資金支持力度，激勵(lì)性政策逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。2011年至2014年中央一號文件最顯著的特點(diǎn)是改革創(chuàng)新，從水利到科技，從增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力到全面深化農(nóng)村改革，無一不在昭示著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了改革創(chuàng)新的新階段。2011年推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；切竽翗I(yè)工作的重點(diǎn)。沼氣工程建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，處理畜禽糞污的同時(shí)，推動了生物質(zhì)能的持續(xù)發(fā)展。測土配方施肥項(xiàng)目成果顯著，有效促進(jìn)有機(jī)、無機(jī)肥配合施用[33]，不斷推動畜禽糞污實(shí)現(xiàn)有效治理。糧食增產(chǎn)政策也將農(nóng)村沼氣建設(shè)和測土配方項(xiàng)目納入其中，此外，農(nóng)業(yè)部明確“十二五”土肥水工作三大目標(biāo)：明確提出力爭畜禽糞便等有機(jī)肥資源利用率提高10個(gè)百分點(diǎn)，主要農(nóng)作物秸稈還田率提高10個(gè)百分點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2012年和2013年，在沼氣知識宣傳普及和各項(xiàng)新技術(shù)的支持下，包括河南省、河北省、浙江省、福建省、黑龍江省和吉林省在內(nèi)的畜牧大省不斷推進(jìn)沼氣工程建設(shè)，農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便等資源的綜合利用轉(zhuǎn)化程度高，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制[34]。2014年國務(wù)院頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，禁養(yǎng)限養(yǎng)地區(qū)的劃分進(jìn)一步明確了黨和國家對畜禽糞污治理問題的重視和力度，條例中明確規(guī)定了禁養(yǎng)限養(yǎng)地區(qū)的劃分方式，以期有效預(yù)防畜禽養(yǎng)殖污染。明確指出國家鼓勵(lì)和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機(jī)肥等方法，對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用。在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)的政策大背景下，隨著技術(shù)的推廣和知識的普及，將畜禽糞污作為農(nóng)家肥直接施用，糞污中的重金屬對土壤造成的危害逐漸被認(rèn)識到，使用畜禽糞污配制有機(jī)肥的趨勢越來越明顯。畜禽糞污處理過程中節(jié)約用水的問題被提上日程，畜禽養(yǎng)殖污染的預(yù)防和治理進(jìn)入改革創(chuàng)新的階段。

5）綜合治污與資源化利用階段（2015年至今）。這一階段，畜禽糞污治理政策迅速發(fā)展，各項(xiàng)政策具體程度逐漸提高，約束對象更加明確和細(xì)化，政策實(shí)施手段多元化發(fā)展，關(guān)于畜禽糞污治理的機(jī)制和模式的政策要求逐漸形成體系[35]。2015年農(nóng)業(yè)部著手推進(jìn)化肥減量行動，印發(fā)《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，有效推動了畜禽糞污治理，個(gè)別地區(qū)相繼發(fā)展農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)大力促進(jìn)沼氣建設(shè)，技術(shù)手段不斷提升的同時(shí)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)部還發(fā)布了《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，明確提出到2020年實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥施用量零增長，到2020年國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和糧食主產(chǎn)縣基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用，以及到2030年養(yǎng)殖廢棄物實(shí)現(xiàn)基本綜合利用的政策目標(biāo)。在兩大方針政策的引領(lǐng)下，畜禽糞污治理與測土配方有機(jī)肥施用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)面源污染治理和生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)建設(shè)也離不開畜禽糞污的有效治理，各省市在畜禽糞污治理方面大多取得了突破性進(jìn)展，成果豐富。2016年畜禽糞污治理工作取得了很大進(jìn)展，從化肥零增長行動到種養(yǎng)結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)畜禽糞污的資源化利用；畜禽糞污處理技術(shù)在微生物領(lǐng)域取得突破。

隨著規(guī)?；B(yǎng)殖的推進(jìn)，畜禽供種、防疫等問題得到很大程度控制，畜禽糞污治理的相關(guān)政策開始明顯多于良種、屠宰、防疫和規(guī)?；B(yǎng)殖等政策，相關(guān)部門的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。2017年農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)污染防治工作，加大污染防治力度，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)了畜禽糞污還田和資源化利用，資源化利用采取兩種主要方式：建設(shè)和完善沼氣工程和利用生物技術(shù)生產(chǎn)有機(jī)肥。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年1月印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強(qiáng)養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》指出，要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點(diǎn)，促進(jìn)畜禽糞肥低成本還田利用，并特別強(qiáng)調(diào)要拓寬糞肥利用渠道，推動形成有效銜接、相互匹配的種養(yǎng)業(yè)發(fā)展格局。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年7月印發(fā)的《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》指出，繼續(xù)支持畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用，同時(shí)支持符合條件的非畜牧大縣規(guī)模養(yǎng)殖場加入糞污治理項(xiàng)目。畜禽糞污治理關(guān)乎農(nóng)業(yè)面源污染治理、水資源保護(hù)、耕地保護(hù)和農(nóng)村生活環(huán)境治理等問題，關(guān)乎全面建成小康社會，關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)乎廣大人民群眾切身利益，是重大的民生工程和民心工程，隨著畜禽糞污治理的推進(jìn)，在各項(xiàng)方針政策的指引下，相關(guān)行動計(jì)劃和方案為畜禽糞污資源化利用明確了實(shí)施措施與路徑，糞污治理程度逐漸成為各省市及地區(qū)開展畜牧業(yè)養(yǎng)殖活動的重要指標(biāo)。

2.2 中國畜禽糞污治理政策現(xiàn)狀

現(xiàn)行畜禽糞污治理政策可以分為法律手段和行政手段兩個(gè)部分（表2）。法律手段主要包括《環(huán)境保護(hù)法》（修訂）、《環(huán)境保護(hù)稅法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。各項(xiàng)畜禽糞污治理相關(guān)的法律均由全國人大常務(wù)委員會頒布，且均為近5年修訂或頒布的，對現(xiàn)行畜禽糞污治理機(jī)制有很大程度上的規(guī)范和約束作用。分析近5年頒布和修訂的與畜禽糞污治理相關(guān)的法律可以發(fā)現(xiàn)，法律內(nèi)容的具體程度逐漸提高，更具有針對性，法律約束對象更加細(xì)化和明確，值得一提的是2014年由全國人大頒布的《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，首次從法律上嚴(yán)格要求畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)等相關(guān)利益主體從選址、建廠到無害化處理的每個(gè)環(huán)節(jié)必須符合法律規(guī)定，并明確提出各級政府必須承擔(dān)畜禽養(yǎng)殖污染治理職責(zé)，充分體現(xiàn)出國家對畜禽糞污治理的重視程度發(fā)生了很大提升，各項(xiàng)法律的頒布也體現(xiàn)出國家全面、嚴(yán)格治理畜禽養(yǎng)殖污染的信念。

行政手段包括國家為治理畜禽糞污出臺的各項(xiàng)規(guī)劃、條例、方案、意見和實(shí)施辦法等，主要有《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強(qiáng)養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》等，政策推行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)多為2020年和2030年，內(nèi)容主要集中在規(guī)?；B(yǎng)殖場配套建設(shè)糞污無害化處理設(shè)備、提高畜禽糞污資源化利用率和建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制等方面。可以看出我國治理畜禽糞污的行政手段日趨豐富和多樣，根據(jù)不同時(shí)期國家發(fā)展的需求出臺一系規(guī)劃、條例等具有不同行政效力的制度規(guī)范，近5年出臺的各項(xiàng)規(guī)劃方案逐漸由區(qū)域化向全局化發(fā)展，政策支持的畜禽糞污治理技術(shù)不再是個(gè)別某一類技術(shù)，而是著眼于整個(gè)國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題，在大目標(biāo)的引領(lǐng)下，各省市地區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件和現(xiàn)狀，積極制定和實(shí)施地方性規(guī)劃。除此之外，規(guī)劃、條例等著眼于強(qiáng)化相關(guān)利益主體的治理責(zé)任和義務(wù)，從思想意識上強(qiáng)化對畜禽糞污治理的認(rèn)識，這很大程度上推動了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。即便如此，治理畜禽糞污的行政手段仍存在不足，例如，行政手段落實(shí)到具體做法時(shí)，依然會由于政策細(xì)節(jié)問題不明確而產(chǎn)生偏差，影響政策實(shí)施的效果。

表2 畜禽糞污治理相關(guān)政策與法規(guī)Table 2 Policies and regulations on the utilization of livestock and poultry governance

2.3 中國畜禽糞污污染治理政策的演化

1）推動政策演化的主體逐漸從政府向社會公眾轉(zhuǎn)變。國家最初開始關(guān)注和著手治理畜禽糞污時(shí)，很大程度上是由政府在政策實(shí)施過程中，不斷發(fā)現(xiàn)問題，試圖解決問題，進(jìn)而推動政策的演化，在政府的宣傳引導(dǎo)下，畜禽糞污對環(huán)境和人們生活的危害逐漸被社會公眾認(rèn)識到，糞污治理的必要性和緊迫性也被逐漸認(rèn)識到，隨著畜禽糞污治理相關(guān)利益主體的治理責(zé)任和義務(wù)的明確，社會公眾的監(jiān)督作用同樣推動著政策的完善，在完善政策的過程中，推動政策演化的主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣奫35]。畜禽糞污治理政策演化推動主體的轉(zhuǎn)變不僅說明了政策的制度變遷進(jìn)入新的發(fā)展階段，而且說明了政策演化過程中社會公眾逐漸擁有主動權(quán)，政府不再需要完全強(qiáng)制相關(guān)利益主體進(jìn)行糞污治理，社會文明的進(jìn)步和新時(shí)代理念的普及，生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)使得人與自然和諧共生的理念根植在社會公眾的心里，社會公眾作為社會生產(chǎn)活動最重要的參與者，參與監(jiān)督和推動畜禽糞污治理是社會主義走入生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代的重要表現(xiàn)。

2）政策演化方式逐漸從強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變。畜禽糞污治理相關(guān)政策推行初期，遇到了重重困難，養(yǎng)殖戶習(xí)慣于亂堆亂放的糞污處理方式，盲目認(rèn)為簡單堆放就可以將畜禽糞污轉(zhuǎn)化為農(nóng)家肥還田，對畜禽糞污中的重金屬等有害物質(zhì)知之甚少，國家在進(jìn)行宣傳教育的同時(shí)，只能采取強(qiáng)制性手段約束養(yǎng)殖戶，通過頒布法律條文與罰款等方式強(qiáng)制養(yǎng)殖戶處理畜禽糞污，但是現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)殖戶難以接受畜禽糞污處理產(chǎn)生的費(fèi)用增加的養(yǎng)殖成本，存在寧愿交罰款，也不愿意處理養(yǎng)殖糞污的現(xiàn)象。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和宣傳教育的普及，養(yǎng)殖戶逐漸認(rèn)識到糞污治理的重要性，畜禽糞污資源化利用技術(shù)的出現(xiàn)，使得畜禽糞污“變廢為寶”成為現(xiàn)實(shí)，養(yǎng)殖戶看到了畜禽糞污資源化利用帶來的利益，同時(shí)國家加大畜禽糞污處理技術(shù)和設(shè)備的補(bǔ)貼力度，并且將畜禽糞污資源化利用與節(jié)能減排、測土配方工程等一系列大政方針聯(lián)結(jié)在一起，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶進(jìn)行畜禽糞污資源化利用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)畜禽糞污的治理。社會公眾對糞污治理的關(guān)注度逐漸提高，畜禽糞污治理為養(yǎng)殖戶帶來的利益和好處使得養(yǎng)殖戶對其接受度也逐漸提高，為畜禽糞污治理政策向誘致性制度轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)，推動政策演化的主體的轉(zhuǎn)變也促使政策演化方式逐漸從強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變[9]。

3）政策逐漸從籠統(tǒng)性、原則性向針對性、可操作性轉(zhuǎn)變。在政策演化的過程中，必然出現(xiàn)政策的變遷和替代，若一項(xiàng)政策的推行不結(jié)合發(fā)展階段的特點(diǎn)進(jìn)行修正，勢必要落后于時(shí)代發(fā)展。在畜禽糞污治理政策的演化過程中可以發(fā)現(xiàn)，各項(xiàng)制度和條例不斷朝著明確化、細(xì)節(jié)化的方向轉(zhuǎn)變[36]，從單一推進(jìn)一項(xiàng)糞污治理技術(shù)，到根據(jù)不同地區(qū)的自然條件和發(fā)展特點(diǎn)推出不同的治理模式，因地制宜進(jìn)行糞污治理，有效避免設(shè)備不配套、技術(shù)不適合導(dǎo)致畜禽糞污治理模式無法發(fā)揮作用的情況，不同地區(qū)根據(jù)自然環(huán)境、氣候特點(diǎn)和養(yǎng)殖規(guī)模選擇更為適合的畜禽糞污治理模式，各省市地區(qū)選取養(yǎng)殖大縣進(jìn)行糞污資源化利用整縣推進(jìn)，在很大程度上推動了畜禽糞污治理進(jìn)程，出現(xiàn)政策逐漸從籠統(tǒng)性、原則性向針對性、可操作性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象。

3 畜禽糞污治理政策實(shí)施中存在的問題

3.1 源頭防治重視不足，政策系統(tǒng)性有待完善

目前我國畜禽糞污治理的重點(diǎn)扶持對象以規(guī)?；B(yǎng)殖場、畜禽養(yǎng)殖大縣和第三方處理機(jī)構(gòu)為主，有向第三方機(jī)構(gòu)傾斜的發(fā)展趨勢，且主要以政府補(bǔ)貼的形式進(jìn)行扶持。實(shí)際上不同畜禽的糞污產(chǎn)生量存在較大區(qū)別，不同畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化程度也不盡相同。尚未形成較大規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖主體其糞污治理意識普遍較低，出于對養(yǎng)殖成本的考慮，往往傾向于回避進(jìn)行畜禽糞污治理。由此可見，現(xiàn)有政策扶持對象具有片面性，且政策激勵(lì)手段較為單一。此外，我國畜禽糞污治理尚處于后期治理階段，雖然也有前期防治的相關(guān)政策出臺，但主要側(cè)重后期治理，對涉及前期防治和產(chǎn)中治理的全過程治理政策尚存不足。

3.2 涉及治理主體眾多，主體間制衡關(guān)系較為復(fù)雜

從廣義角度看，畜禽糞污治理主體除畜禽養(yǎng)殖主體和政府外，還包括因治理主體治理模式選擇而參與糞污治理的資源化消納方，具體包括從事畜禽糞污治理的第三方機(jī)構(gòu)、養(yǎng)殖場周邊的農(nóng)業(yè)種植戶和社會公眾等，不同的畜禽糞污治理模式體現(xiàn)出的治理主體制衡關(guān)系不同。以奶牛糞污治理為例，大規(guī)模的奶牛養(yǎng)殖場往往通過沼氣工程實(shí)現(xiàn)糞污治理，養(yǎng)殖主體同時(shí)承擔(dān)資源化消納方的角色，與政府監(jiān)管形成制衡關(guān)系，對于政府監(jiān)管而言相對容易；而中小規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場往往無法承擔(dān)糞污治理的成本，更傾向于與其他資源化消納方對接，如將糞污堆肥后進(jìn)行贈與或銷售。眾多治理主體及其之間復(fù)雜的制衡關(guān)系，在加大政府監(jiān)管難度的同時(shí)，嚴(yán)重影響了畜禽糞污治理的政策效率。

3.3 約束性政策執(zhí)行偏離，激勵(lì)性政策落實(shí)不到位

現(xiàn)行畜禽糞污治理政策主要以約束性政策和激勵(lì)性政策相結(jié)合的方式，推動畜禽糞污治理的實(shí)現(xiàn)，但是在政策執(zhí)行與落實(shí)過程中，還存在一些問題。在約束性政策方面，存在政策執(zhí)行過度和政策解讀不到位的問題。例如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》為實(shí)現(xiàn)畜禽糞污區(qū)域性治理，提出畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃分，實(shí)際上南北方養(yǎng)殖規(guī)模差異較大，各地區(qū)在執(zhí)行過程中對養(yǎng)殖規(guī)模的界定不盡相同，出現(xiàn)了禁限養(yǎng)“一刀切”的問題，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)將禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”的局面。對“達(dá)標(biāo)排放”政策解讀的不到位，同樣限制了畜禽糞污的治理[15]。在激勵(lì)性政策方面，存在激勵(lì)措施落實(shí)不到位的問題。例如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場沼氣發(fā)電上網(wǎng)能享受可再生能源上網(wǎng)補(bǔ)貼，在實(shí)際落實(shí)中，進(jìn)行沼氣發(fā)電的養(yǎng)殖場經(jīng)常被電力部門拒絕入網(wǎng)，理由多為發(fā)電量太小和不符合電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)等，養(yǎng)殖戶無法獲取沼氣發(fā)電的相關(guān)政策[36]。

3.4 有機(jī)肥市場需求疲軟，畜禽糞污治理市場體系尚未形成

有機(jī)肥與化肥存在明顯的替代效應(yīng)，但是我國畜禽糞污肥料化利用的市場化尚處于初步興起階段，尚未形成相應(yīng)的市場體系。在質(zhì)量方面，有機(jī)肥國家標(biāo)準(zhǔn)對其技術(shù)要求、試驗(yàn)方法、檢測規(guī)則、標(biāo)識、包裝、運(yùn)輸和貯存進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但在農(nóng)戶中的普及和接受程度尚待提升，且在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中，有關(guān)部門對有機(jī)肥市場監(jiān)管的力度和有效性尚待提高。在施用條件方面，有機(jī)肥的施用對測土配方施肥技術(shù)有一定要求，在施用過程中所需人力物力較化肥多，且見效較化肥緩慢，即便對施用有機(jī)肥的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益有所了解，較多種植戶施用有機(jī)肥的積極性也不高。在市場價(jià)格方面，以畜禽糞便為原料的有機(jī)肥生產(chǎn)往往執(zhí)行的是工業(yè)電價(jià)，尚未執(zhí)行農(nóng)業(yè)電價(jià)，加大了有機(jī)肥生產(chǎn)的成本，影響有機(jī)肥的市場價(jià)格。且缺少供需信息平臺，供需雙方交易呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交易的特征，無法實(shí)現(xiàn)市場化的資源有效配置。

4 畜禽糞污治理政策建議

畜禽糞污治理政策的實(shí)施效果取決于政府如何協(xié)調(diào)畜禽養(yǎng)殖主體和資源化利用主體之間的利益關(guān)系，三者之間形成合力，建立激勵(lì)相容的畜禽糞污治理機(jī)制。政府需要綜合運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段，從制度供給和制度需求兩個(gè)角度，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體對養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞污進(jìn)行治理，鼓勵(lì)種植主體等資源化利用主體參與畜禽糞污的資源化利用，形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。

4.1 完善政策系統(tǒng)性，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

畜禽糞污治理是一個(gè)長期的過程，不論源頭防治還是后期治理，都有賴于完善而系統(tǒng)的制度。源頭防控需要采取更完整的畜禽糞污源頭防控技術(shù)，在糞污產(chǎn)生之初做到規(guī)范收納和及時(shí)處理，而后期治理對技術(shù)的要求也不斷提高，處理技術(shù)的不斷進(jìn)步可以有效提高畜禽糞污資源化利用率。在制度供給方面，要明確畜禽糞污從來源到出路的治理必要條件，完善政策系統(tǒng)性，為畜禽糞污治理的進(jìn)一步推進(jìn)提供良好的法律環(huán)境和行政環(huán)境，通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促使更多畜禽養(yǎng)殖主體加入糞污治理的工作中，與社會公眾的引導(dǎo)形成合力，建立完善的糞污治理政策體系，為畜禽糞污治理提供根本保障，推動畜禽糞污治理向著更加全面、系統(tǒng)的方向發(fā)展。

4.2 明確利益制衡關(guān)系，加強(qiáng)高效制度供給

在畜禽糞污治理過程中，責(zé)任主體和相關(guān)利益主體之間的制衡關(guān)系很大程度上影響了政策效率，松散的制衡關(guān)系會導(dǎo)致相關(guān)利益主體為了降低畜禽糞污治理的成本，呈現(xiàn)簡化治理技術(shù)的特點(diǎn)，降低治理的有效性和徹底性。在制度供給方面，政府應(yīng)加強(qiáng)高效率的政策制度的供給，從責(zé)任主體與相關(guān)利益主體制衡關(guān)系的角度切入，推動糞污治理責(zé)任主體與相關(guān)利益主體之間形成緊密的制衡關(guān)系，擴(kuò)大激勵(lì)政策覆蓋范圍，形成更明確的激勵(lì)機(jī)制，降低糞污治理的交易費(fèi)用，降低政府監(jiān)管成本，提高社會公眾在畜禽糞污治理過程中的反饋?zhàn)饔谩?/p>

4.3 完善監(jiān)管柔性，加強(qiáng)政策落實(shí)

過度禁限養(yǎng)產(chǎn)生的諸如豬肉有效供給等問題已初步顯現(xiàn)，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整動物防疫條件審查有關(guān)規(guī)定的通知》，要求暫停飼養(yǎng)場等五類場所選址距離的規(guī)定，恢復(fù)與發(fā)展生豬生產(chǎn)。2016年環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》指出畜禽糞污肥料化還田，符合法律法規(guī)要求以及國家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不造成環(huán)境污染的，不屬于排放污染物。在制度需求方面，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有政策顯露出的問題，明確和細(xì)化可能產(chǎn)生歧義的條款，及時(shí)出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行界限。對養(yǎng)殖場實(shí)行分類管理，提高養(yǎng)殖主體畜禽糞污治理意識的同時(shí)，通過專項(xiàng)資金支持和政策扶持，引導(dǎo)和扶助養(yǎng)殖主體采納畜禽糞污治理行為。

4.4 推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合，促進(jìn)畜禽糞污治理市場體系形成

糞污消納是畜禽糞污治理的最終環(huán)節(jié)，不論何種治理模式，最終都要實(shí)現(xiàn)畜禽糞污還田利用，被土地消納。有機(jī)肥與化肥存在明顯的替代效應(yīng)，政策上解決有機(jī)肥的出路是畜禽糞污治理重要的一環(huán)。在制度需求方面，要充分利用新媒體宣傳畜禽糞污治理的緊迫性和必要性，不僅需要進(jìn)一步提高民眾對畜禽糞污治理政策的意識，更要從糞污治理的出口層面進(jìn)行宣傳教育，積極推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，完善國家關(guān)于有機(jī)肥的補(bǔ)助政策，探索直接補(bǔ)助施用有機(jī)肥農(nóng)戶的模式，鼓勵(lì)種植主體施用有機(jī)肥。此外，還應(yīng)強(qiáng)化高端有機(jī)或綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌的門檻設(shè)置，加強(qiáng)監(jiān)管力度，做到“優(yōu)質(zhì)可以優(yōu)價(jià)”，間接推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)模式的發(fā)展與有機(jī)肥的市場需求量；在有機(jī)肥生產(chǎn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)加大政策扶持力度，促進(jìn)社會資本積極參與以畜禽糞污為主的有機(jī)肥加工和利用，在解決糞污治理出口問題的同時(shí)推進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目、測土配方項(xiàng)目和耕地保護(hù)工程，將各項(xiàng)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策聯(lián)結(jié)起來，宣傳綠色農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念，延伸畜禽糞污治理產(chǎn)業(yè)鏈，形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。