（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

1 問題提出與相關(guān)研究回顧

土地托管在2016年中央“一號文件”中被正式提出，并于最近幾年得到迅速推廣。與傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)相比，它以新型經(jīng)營主體與供銷社等合作組織為小農(nóng)戶提供耕種服務(wù)的方式，既保護(hù)了小農(nóng)戶的承包權(quán)、收益權(quán)和惠農(nóng)政策享有權(quán)，又在規(guī)模化生產(chǎn)中，加快了新式農(nóng)業(yè)機(jī)械和技術(shù)以及綠色農(nóng)業(yè)的普及與農(nóng)產(chǎn)品市場的拓寬，因此得到了中央政府的肯定。2019年的“一號文件”就特別強(qiáng)調(diào)土地托管是鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展模式之一。

然而，我們注意到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)。一是，中央和地方加大了對土地托管的財(cái)政支持。2017年中央財(cái)政撥款3.18億資金扶持121個(gè)合作社開展土地托管服務(wù)，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部推動(dòng)設(shè)立以支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會化服務(wù)專項(xiàng)，至2019年累計(jì)安排資金110億元，這可能說明土地托管需要完善補(bǔ)貼機(jī)制。二是，小農(nóng)戶對土地權(quán)益認(rèn)知不清，受托方和托管方之間服務(wù)關(guān)系的建立，可能需要信任機(jī)制予以輔助。機(jī)制是誘發(fā)理性行為人向著預(yù)設(shè)結(jié)果行動(dòng)的一系列規(guī)則。在文本化的規(guī)則難以數(shù)量化的情況下，如何驗(yàn)證何種機(jī)制影響著土地托管效率呢？這是本文需要回答的問題。與影響因素的作用時(shí)期不同，完善的機(jī)制是長期有效的，識別土地托管的影響機(jī)制，能為政府大規(guī)模推行土地托管模式提供理論依據(jù)。

土地托管屬于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的一個(gè)內(nèi)容，以其為研究對象的文獻(xiàn)主要考察其形成原因。孫曉燕等（2012）認(rèn)為由于存在拋荒和粗放種糧等現(xiàn)象，而土地托管可以讓農(nóng)戶增加“種糧+務(wù)工”總收益，因此產(chǎn)生了市場需求[1]；胡凌嘯等（2019）以農(nóng)資商延長產(chǎn)業(yè)鏈為視角，認(rèn)為農(nóng)資商的轉(zhuǎn)型為土地托管帶來了初始資本和供給[2]；徐勤航等（2019）認(rèn)為土地托管也是制度創(chuàng)新，政府政策變化也是其形成的原因[3]。也有文獻(xiàn)認(rèn)為基層組織水平是提高托管完成小農(nóng)戶銜接的重要因素。于海龍和張振（2018）發(fā)現(xiàn)土地托管造成“非糧化”問題加劇，且土地托管受到基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重制約[4]，肖建英等（2018）發(fā)現(xiàn)托管信息問題使得小農(nóng)戶參與土地托管的意愿不高，這些問題都可以通過加強(qiáng)基層組織得到解決[5]；孫新華（2017）和管珊（2018）通過對比分析，提出“村社組織水平”會給土地托管帶來差異化結(jié)果，在村社的主導(dǎo)下，分散的小農(nóng)戶得到了組織，而村社組織活動(dòng)也應(yīng)得到績效的獎(jiǎng)勵(lì)[6-7]。此外，小農(nóng)與大市場的銜接，土地托管也能起到一定的作用，例如，孫小燕和劉雍（2019）發(fā)現(xiàn)土地托管可以促進(jìn)小農(nóng)綠色生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，利于產(chǎn)品進(jìn)入綠色農(nóng)產(chǎn)品市場[8]。然而韓慶齡（2019）考察土地托管時(shí)，發(fā)現(xiàn)服務(wù)的市場需求更可能局限于大戶和家庭農(nóng)場，不一定可以實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶的銜接[9]。

我們通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究主要集中于土地托管的作用，且認(rèn)為政府和基層應(yīng)當(dāng)在此過程中扮演重要角色。基于此，我們在2017-2019年走訪了安徽省蒙城縣、利辛縣、渦陽縣，宿州埇橋區(qū)以及河南省鄭州市等多地，對土地托管中的受托方（服務(wù)方）進(jìn)行實(shí)地訪談?wù){(diào)研，最終產(chǎn)生對本文問題有效的樣本220個(gè)，綜合分析土地托管效率的影響因素。

2 數(shù)據(jù)來源及變量選取

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于對安徽省蒙城縣、利辛縣、渦陽縣，宿州埇橋區(qū)和河南鄭州等地的實(shí)地調(diào)研；對于本文的問題而言，最終獲得了220份有效樣本。為了提高數(shù)據(jù)的可比較性，根據(jù)調(diào)查地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，文中的“土地”是指種植玉米和小麥的旱地，統(tǒng)計(jì)面積為土地托管組織的總受托面積。

2.2 變量選取

被解釋變量：土地托管效率的核心主要包括兩個(gè)方面，糧食產(chǎn)量最大化和農(nóng)田投入成本最小化。玉米和小麥?zhǔn)钦{(diào)查地的主要農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目，我們將小麥和玉米的每畝產(chǎn)值作為產(chǎn)出指標(biāo)。我們用小麥和玉米的種子成本、單位面積化肥、農(nóng)藥投入、田管投入，與機(jī)收、機(jī)耕、機(jī)種的單位成本這7項(xiàng)指標(biāo)作為投入指標(biāo)。由此建立了基于投入導(dǎo)向規(guī)?？勺兊腄EA-BCC模型，獲得了220個(gè)樣本的綜合效率，即本文所指的土地托管效率。

解釋變量：在評估土地托管效率后，從托管規(guī)模、收費(fèi)方式和服務(wù)類型等方面考察其對土地托管效率的驅(qū)動(dòng)程度。

對于相關(guān)變量定義如表1所示。

表1 相關(guān)變量與受托方效率

圖1為按照總受托面積規(guī)模劃分的平均效率區(qū)間分布圖，由其結(jié)果發(fā)現(xiàn)土地托管效率的適度規(guī)模特征較為明顯。500畝以下的規(guī)模效率均值最低，為0.691,土地托管平均綜合效率在2000畝到4000畝之間達(dá)到最高，為0.785，在4000畝規(guī)模以上出現(xiàn)降低趨勢。由此，本文從適度規(guī)模效應(yīng)出發(fā)，分析土地托管效率的影響機(jī)制。

圖1 土地托管平均效率分布情況圖

3 機(jī)制分析方案和結(jié)果解釋

3.1 適度規(guī)模效應(yīng)

首先，選擇托管規(guī)模（ln(scale)）作自變量，將通過DEA測算出的土地托管效率 （TE）作因變量，如果存在適度規(guī)模能夠提高受托方的效率，則下式成立：

其中β1＞0表示規(guī)模報(bào)酬遞增在一定范圍內(nèi)存在，而如果還有β2＜0，則說明隨著規(guī)模的提高，規(guī)模報(bào)酬遞增會被弱化，即效率和規(guī)模之間呈倒U型關(guān)系；在很多文獻(xiàn)中，這種倒U型關(guān)系被稱為適度規(guī)模效應(yīng)。這里，可以認(rèn)為適度規(guī)模提高了托管效率。

本部分的基礎(chǔ)回歸方程如下：

在（2）式中，土地托管的效率不僅受規(guī)模的影響，還要受到托管的收費(fèi)方式Chargei（先托管再收錢=0，先收錢再托管=1），服務(wù)類型Modei（“全托”型=1，“半托”型=0），以及受托方接觸農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的次數(shù)Techi等因素的影響。其中，收費(fèi)方式和服務(wù)類型可能影響受托方的激勵(lì)水平，進(jìn)而影響托管效率；受托方接受農(nóng)技服務(wù)的次數(shù)能反映其自身的技術(shù)能力，自然也可能影響托管效率。表2中的第一列匯報(bào)了（2）式的回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)：適度規(guī)模可以提高效率，即 β1＞0 和 β2＜0 顯著成立。此外，“全托”模式也能增加受托方的效率，說明對于受托方而言，“全托”模式比“半托”模式更能刺激效率提升。

3.2 機(jī)制分析及其設(shè)計(jì)

本文考察三種機(jī)制對于托管效率的影響：信任機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和融資機(jī)制。由于受托方的樣本問題，我們無法使用因果分析等傳統(tǒng)機(jī)制分析方法 （不構(gòu)成時(shí)間序列，樣本間相互匹配不成立），因此本文基于適度規(guī)模構(gòu)建機(jī)制分析。

首先，適度規(guī)模可以提升效率，因此我們將適度規(guī)模當(dāng)作機(jī)制預(yù)設(shè)的結(jié)果（行為人決策），托管效率（對行為人決策的評價(jià)）則是機(jī)制預(yù)設(shè)的目標(biāo)。其次，機(jī)制誘發(fā)行為人向著預(yù)設(shè)結(jié)果行動(dòng)，如果機(jī)制有效，那么行為人在機(jī)制下的行動(dòng)將完成機(jī)制預(yù)設(shè)的目標(biāo)，反之，機(jī)制失效。因此在某種機(jī)制下，受托方的規(guī)模決策能夠?qū)崿F(xiàn)適度規(guī)模對效率的提升，我們認(rèn)為機(jī)制完成了預(yù)設(shè)的目標(biāo)，或者說此機(jī)制誘發(fā)了土地托管的適度規(guī)模，并提升了效率，反之，不是。

機(jī)制變量一般是虛變量Bi=0或1。而受托方關(guān)于托管規(guī)模的決策還將受到受教育水平和工作經(jīng)驗(yàn)的影響，依據(jù) Duflo 等（2011）[10]，將機(jī)制的虛變量下的規(guī)模決策寫為：

其中edui是受托方的受教育程度，ln(exi)表示其工作經(jīng)驗(yàn)（exi=年齡-受教育年限）。Predict(ln(scalei)|Bi)是機(jī)制下ln(scalei)的預(yù)測值，即最小二乘法回歸（3）式后的對因變量的預(yù)測值。Duflo等（2011）[10]關(guān)于農(nóng)民決策水平的設(shè)定參照明瑟工資方程，認(rèn)為采用現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的個(gè)體，不僅因?yàn)槭芙逃捷^高，還會受到工作經(jīng)驗(yàn)的非線性影響。而機(jī)制虛變量與教育水平和工作經(jīng)驗(yàn)的交叉項(xiàng)，將體現(xiàn)機(jī)制作用與否對決策的影響。同理于（3）式，為了考察機(jī)制對適度規(guī)模效應(yīng)，我們還定義了Predict(ln(scalei)2|Bi)。將關(guān)于規(guī)模的預(yù)測值代入（2）式取代真實(shí)值得到

對（4）式進(jìn)行回歸。如果 γ1＞0 和 γ2＜0 顯著成立，則虛變量Bi代表的機(jī)制誘發(fā)的受托方規(guī)模仍然具備適度規(guī)模效應(yīng)，或者說該機(jī)制通過產(chǎn)生適度規(guī)模提高受托方效率；如果γ1＞0和γ2＜0不能顯著成立，則該機(jī)制沒有產(chǎn)生適度規(guī)模效應(yīng)。

3.3 實(shí)證結(jié)果和解釋

如前所述，本文考察三個(gè)機(jī)制：信任機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和融資機(jī)制。由于委托方是質(zhì)樸的小農(nóng)戶，所以我們選擇受托方身份IDi（村干部=1，非村干部=0）作為“信任機(jī)制”的機(jī)制虛變量，我國不斷加強(qiáng)基層堡壘的建設(shè)，村干部比其他主體更能得到小農(nóng)戶的信任。選擇受托方是否接受了公共的財(cái)政補(bǔ)貼PFi（受補(bǔ)貼=1；未受補(bǔ)貼=0）作為“補(bǔ)貼機(jī)制”的虛變量，一般而言，只要受托方能夠獲得補(bǔ)貼，就會去獲取。最后，選取受托方是否使用了融資渠道 CFi（借錢=1，未借錢=0）作為“融資機(jī)制”的虛變量，這是因?yàn)槿绻芡蟹叫枰谫Y，且當(dāng)?shù)剞r(nóng)村融資環(huán)境較好（包括民間借貸、親友借貸），受托方就會借錢。于此同時(shí)，在農(nóng)村借錢容易也表明當(dāng)?shù)氐钠骄?cái)富水平較高，所以CFi也是代表農(nóng)業(yè)資本的初始稟賦。

對（2）式和（4）式的回歸結(jié)果見表 2。

表2 基本回歸與機(jī)制分析的估計(jì)結(jié)果

從上表中我們可以得到以下結(jié)論：

（1）基本回歸模型反映了土地托管規(guī)模對托管效率的影響強(qiáng)度，其中β2＜0，說明影響托管效率的適度規(guī)模效應(yīng)顯著存在，即土地托管效率與托管規(guī)模之間存在先升后降的倒“U”型關(guān)系。這表明，任何能夠保持或強(qiáng)化受托方的適度規(guī)模效應(yīng)的機(jī)制，都可以對土地托管效率的提高產(chǎn)生推進(jìn)作用——讓土地托管的經(jīng)營更加合理，讓土地托管的供給側(cè)更加穩(wěn)定。

（2）信任機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制可以保持甚至強(qiáng)化適度規(guī)模效應(yīng)。由結(jié)果發(fā)現(xiàn)β2的絕對值更大，并且顯著性略有提高，可以認(rèn)為村干部身份和服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼對提高土地托管效率具有影響，即信任機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制能夠強(qiáng)化適度規(guī)模約束能力，在土地托管過程中，受托方如能給予委托方足夠的信任，或者受托方從政府獲得各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼，能讓土地托管的經(jīng)營更加合理。相反，將融資與否作為機(jī)制引入，不會對土地托管效率不帶來機(jī)制性推動(dòng)。原因可能如下：在“信任機(jī)制”下，農(nóng)民從情感和理性相對來說都難以評估其他主體的誠信，相對其他的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，熟人社會的行為邏輯會使得普通村民更信賴村干部。群眾的信任加上村干部獲得信息服務(wù)的渠道相對多樣化且更加直接便利，對土地托管和相關(guān)政策更加熟悉，因此，組織能力更強(qiáng)的他們更適合作為服務(wù)經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的前提是政府提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼等政策，而政府對于土地托管方的財(cái)政扶持對受托方的盈利水平帶來了質(zhì)的影響，特別是對于個(gè)別地區(qū)實(shí)行的“規(guī)模以上補(bǔ)貼，規(guī)模以下不補(bǔ)貼”的扶持辦法，改變了個(gè)體受托方過度競爭的態(tài)勢，促進(jìn)合作組織開展托管服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)了生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化和整體的效率水平。在“融資機(jī)制”下，受托方存在一定的信貸風(fēng)險(xiǎn)，因此融資約束沒有誘發(fā)適度規(guī)模效應(yīng)提高托管效率，并且是否依賴融資反映了受托方初始的財(cái)富水平，說明受托方的富裕水平不能提高土地托管的效率，因此土地托管也可以在貧困地區(qū)推廣，特別是作為扶貧項(xiàng)目開展，成為脫貧的長效機(jī)制之一。此外，我國融資機(jī)制并不完善，普通的農(nóng)民尋找融資渠道有較大的困難，公共補(bǔ)貼能較好的解決此問題。

（3）收費(fèi)方式和農(nóng)技服務(wù)接受水平不影響效率。一方面，受托方和委托方在土地托管中的誠信大多不是問題，這與我們在實(shí)地調(diào)查中的結(jié)果一致，大多數(shù)受托方和委托方彼此信任，說明土地托管交易發(fā)生的相對容易。在土地托管中小農(nóng)戶付費(fèi)較少，服務(wù)透明，并不存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。另一方面，農(nóng)技服務(wù)仍有缺陷，在訪談中，大多數(shù)受托人表示他們接受農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)較少或不愿接受這些服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)水平普遍較低。因此，加大投入改進(jìn)農(nóng)技服務(wù)也是未來提高托管效率的政策走向。

（4）全托模式服務(wù)類型對提高效率似乎更有效，但加入機(jī)制分析后不顯著。這說明，全托模式能夠提高效率的結(jié)論并不穩(wěn)健。全托服務(wù)模式是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的“一站式”模式，包括精耕細(xì)種，對于以規(guī)模化經(jīng)營為目的的土地托管而言，這可能會降低效率，融入機(jī)制分析后，不存在全托對效率的顯著提高，也說明文中的機(jī)制路徑設(shè)計(jì)可以得出更加符合現(xiàn)實(shí)的結(jié)果。

4 結(jié)論與建議

通過以上分析，本文的出的結(jié)論有：一是受托方的村干部身份對土地托管效率有積極促進(jìn)作用。二是各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼，可以誘發(fā)適度規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而提升托管效率。三是適度規(guī)模效應(yīng)并不會受到受托方本身財(cái)富水平的顯著影響。

因此本文提出以下建議：第一，進(jìn)一步宣傳土地托管模式，充分發(fā)揮村干部在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的經(jīng)濟(jì)功能。由于村干部身份是促進(jìn)土地托管效率的“機(jī)制”之一，而村干部身份的優(yōu)勢主要在于帶頭參與和較強(qiáng)的組織管理能力。因此，這反映了村干部在土地托管供給側(cè)的重要性，而加強(qiáng)土地托管模式的宣傳，也可以加深受托方管理經(jīng)驗(yàn)的交流。第二，采用靈活多變的財(cái)政扶持政策，開展PPP（公私合作）土地托管項(xiàng)目，保持對土地托管的激勵(lì)。如今，農(nóng)業(yè)“直補(bǔ)”在執(zhí)行難度上陡增，需要對土地托管采用靈活多變的財(cái)政扶持。最靈活的是PPP模式，例如，當(dāng)受托方需要執(zhí)行政府制定的綠色農(nóng)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，共同發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)就構(gòu)成了合作的基礎(chǔ)；在合作中，受托方和政府通過逐步的協(xié)商，使得受托方以租賃等方式獲取現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)具，而政府也有必要承擔(dān)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用，以及農(nóng)機(jī)具的部分折舊與維修成本。第三，以土地托管為支撐項(xiàng)目，讓農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動(dòng)脫貧致富。融資難是打造新型經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的阻礙，然而，根據(jù)本文的研究，融資問題不會影響土地托管的效率。這說明，財(cái)富稟賦對于土地托管推廣的負(fù)影響足夠小，所以土地托管也適合在較為貧困的地區(qū)施行，并成為脫貧的長效機(jī)制之一。