譚志雄 任穎 韓經緯 陳思盈

摘要 系統(tǒng)梳理固體廢物管理政策的變遷邏輯，研究固體廢物管理政策的聚焦內容和發(fā)展趨向，有助于明晰固體廢物管理政策完善路徑。研究立足于已頒布的固體廢物管理政策，運用統(tǒng)計方法分析固體廢物管理政策的文本結構和內容，找出中國固體廢物管理政策變遷的內在邏輯;緊密結合當前“無廢城市”建設的政策需求，提出政策優(yōu)化完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)：固體廢物管理政策文本類型多元、效力級別多樣，政策框架體系逐步優(yōu)化完善;固體廢物管理政策熱點具有鮮明的時代發(fā)展烙印和動態(tài)演變特征，政策涉及的領域越來越廣，政策內容更具針對性和全面性，政策執(zhí)行更具指向性和可操作性;無害化、減量化、資源化，污染防治、監(jiān)督管理、二次污染、回收利用、循環(huán)經濟等是政策關注焦點;政府從宏觀層面強化頂層設計，以政策引導規(guī)范為主，注重政策協(xié)同、技術支撐、治理水平提升等助推無害化、減量化、資源化目標實現(xiàn);固體廢物管理政策實施的工具手段多元化、要素支撐多樣化，固體廢物管理的技術支撐關注度逐步提升、管理模式與治理路徑已進入適應性轉型。立足現(xiàn)實需要，固體廢物管理的市場化政策與激勵機制不足，適用性技術關注度不高，綜合管理水平和治理能力亟待提升。結合國外“無廢城市”建設的理論研究、實踐行動和政策舉措，從固體廢物生命周期管理政策、技術范式政策、主體協(xié)同政策、引導激勵政策及法律法規(guī)政策等方面提出中國“無廢城市”建設的政策完善路徑方向。

關鍵詞 固體廢物管理;政策變遷;政策完善;無廢城市

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2021）02-0100-11 DOI：10.12062/cpre.20200918

在快速推進新型城鎮(zhèn)化的同時，中國固體廢物問題日益嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，全國每年新增固體廢物100多億t，歷史堆存總量高達600～700億t[1]，這不僅使城市陷入“垃圾圍城”困境之中，還嚴重威脅人民身體健康、經濟社會可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設。近年來，圍繞固體廢物問題，既要打贏固體廢物污染防治攻堅戰(zhàn)，又要解決“鄰避效應”帶來的風險失控。黨的十九大報告提出，加強固體廢棄物和垃圾處置。2019年1月“無廢城市”建設試點正式推行。如何科學有效管理固體廢物成為國家綠色發(fā)展和美麗中國建設的重中之重。固體廢物的有效管理離不開政策的引導支持。政策文本作為政策信息的載體，是把控、調整優(yōu)化政策的依據(jù)[2]。自1995年頒布首部《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》到2020年修訂通過以來，中國陸續(xù)出臺了固體廢物管理的相關法律法規(guī)、規(guī)章、條例、決定、通知、意見等，涉及工業(yè)固體廢物、垃圾回收處理、危廢處理等領域，逐步形成了較為完善的固體廢物管理政策體系。系統(tǒng)梳理固體廢物管理政策的變遷路徑，研究固體廢物管理政策的聚焦內容和發(fā)展趨向，有助于提升固體廢物管理水平?；诖耍疚膰L試回應中國固體廢物管理政策變遷的內在邏輯與演進規(guī)律，探討“無廢城市”視閾下固體廢物管理政策的完善路徑。

1 文獻綜述

涉及環(huán)境領域的政策文本研究主要通過共詞分析、內容分析、社會網絡分析等方法，圍繞低碳、環(huán)境治理、綠色發(fā)展等政策熱點進行探索。王成城等[3]通過密度分析、中心度分析、成分分析、多維尺度分析等繪制低碳研究領域知識圖譜，探討了低碳領域研究現(xiàn)狀及其發(fā)展脈絡。斯麗娟和王佳璐[4]運用政策文本量化方法對1982—2018年發(fā)布的20個中央一號文件中農村發(fā)展政策進行分析，得出農村綠色發(fā)展政策的演進規(guī)律特征，并用耦合協(xié)調實證評價農村綠色發(fā)展政策的實踐績效。冉連[5]運用內容分析法、批評話語分析法對1978—2016年綠色治理政策文本進行分析，梳理出中國綠色治理政策的發(fā)展階段、時代特征與變遷邏輯。魚曉惠等[6]為完善和優(yōu)化秦巴山地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策，實證分析了該地2004—2015年71項綠色循環(huán)發(fā)展政策文本。姚海琳和張翠虹[7]梳理出172份中央頒布的政策文本，運用社會網絡分析和共詞分析法從四個維度刻畫資源循環(huán)利用產業(yè)政策的演進規(guī)律、特征及影響因素。鄒錦吉[8]運用政策文本分析法構建綠色金融政策指數(shù)，分析了工業(yè)污染強度和綠色金融政策之間的關系。操小娟和李佳維[9]通過對1978—2018年976份中央部門聯(lián)合發(fā)布的環(huán)保領域的政策文本進行探究，并以國務院機構改革作為劃分界點進行政策量化分析，認為環(huán)境治理需要多部門協(xié)同治理。陳秋紅和黃鑫[10]通過對農村環(huán)境管理政策文本進行梳理，明確了中央政府和地方政府在農村環(huán)境管理中的職責定位，認為政府在農村環(huán)境治理中的角色應該“掌舵”而不是“劃槳”。許陽[11]以1982—2015年中國國家層面出臺的海洋環(huán)境治理政策文件為樣本，運用內容分析法和詞頻分析法總結出海洋環(huán)境治理政策變遷特點。鄭石明等[12]采用共詞與聚類分析方法對國家及各部委1973—2016年頒布的3 737份政策文本進行量化分析，得出中國環(huán)境政策的變遷軌跡，并對未來環(huán)境政策的出臺提出指引性建議。由此可見，當前對環(huán)境領域的政策文本進行定量研究較多，涉及固體廢物管理政策文本的研究甚少，尤其缺乏對固體廢物管理政策變遷邏輯與內在規(guī)律的研究。

政策文本分析是理解把握固體廢物管理政策理念、概念框架、政策導向及政策執(zhí)行的基本研究方法。從理論層面講，通過對固體廢物管理政策文本進行系統(tǒng)研究，有利于在把握政策現(xiàn)狀及趨勢的基礎上明晰政策的理論基石，并前瞻性強化固體廢物管理政策的前沿理論研究。從實踐層面講，著眼于固體廢物管理的現(xiàn)實需要，采用將政策文本和實施主體相結合的分析視角，厘清中國固體廢物管理政策文本內容和政策需求偏差，為政策完善提供基本依據(jù)。立足當前需要，“無廢城市”建設試點是基于城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革的重要抓手。從大量的固體廢物管理政策文本中挖掘出固體廢物管理政策規(guī)律特征，解析固體廢物管理政策走向，有利于制定“無廢城市”建設的精準政策制度?；诖耍_展的主要工作如下：一是從時間序列視角切入，運用關鍵詞網絡分析固體廢物管理政策的階段性特征，明晰固體廢物管理政策變遷規(guī)律;二是采用共詞網絡分析、層次聚類分析及多維尺度分析對固體廢物管理政策的文本內容進行實證分析，探尋固體廢物管理政策變遷邏輯、政策熱點演化規(guī)律及現(xiàn)實需求;三是緊密結合國外固體廢物管理理論研究和政策舉措，以當前開展的“無廢城市”為例，探討固體廢物管理政策完善的路徑和基本方向。

2 政策文本選取

研究選取北大法律信息網站收集的1995—2019年141份中國固體廢物政策文本作為研究對象。遵循內容高度相關性、時間有效性及權威公開性原則，剔除與文獻研究主題高度不相關、重復失效的政策文本，最終遴選出86份政策文本，包括全國人大、國務院及各部委頒布的固體廢物領域的法律法規(guī)，國務院規(guī)范性文件、行政法律法規(guī)和部門規(guī)范性文件等。

（1）政策文本類型。86份固體廢物政策文本涵蓋通知、意見、公告、函、辦法、報告、通報等多種政策文本形式。標題為“通知”的政策文本數(shù)量最多，占55%。通知是對政策進行規(guī)劃指引的政策文本形式，涉及固體廢物處理規(guī)劃、綜合利用規(guī)劃等，表明國家高度重視固體廢物處置利用。與之相比，辦法、指南等具有實踐操作性的政策文本較少，表明固體廢物問題解決的法律約束和落地舉措較少，約占4%。尤為突出的是，措施類政策文本數(shù)量遠遠少于引領性政策文本數(shù)量。

（2）政策文本發(fā)布主體。固體廢物管理政策發(fā)布主體多元，涉及全國人大及其常委會、國務院及其各部委等，一般采取單獨發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布形式。全國人大及其常委會、國務院及其各部委單獨發(fā)布固體廢物管理政策文本數(shù)約占總量的72%，表明過去固體廢物管理政策側重于某一具體領域，各管理部門從自身職能出發(fā)，制定解決該領域固體廢物問題的政策。近年來固體廢物管理政策文本大多聯(lián)合發(fā)布，約占文本總量的28%，由此反映固體廢物管理需要多部門協(xié)同解決。聯(lián)合發(fā)布政策文本較多的是國家發(fā)展改革委員會及住房和城鄉(xiāng)建設部，主要針對生活垃圾分類處理制定的政策文本。國務院單獨出臺的政策文本大多通過轉發(fā)各部委出臺的固體廢物相關政策或從全局高度進行政策引導，為固體廢物管理提供建設性意見，以保障國家對固體廢物管理的大政方針不變。

（3）政策文本效力級別。固體廢物管理政策文本的效力級別呈現(xiàn)兩大特點：一是效力級別的多樣化，涉及具有約束性的法律、國務院規(guī)范性文件以及國務院各部委的部門規(guī)章，多種效力級別的政策文本有利于保障固體廢物管理的科學性和政策的延續(xù)性。二是部門出臺的規(guī)范性政策文本較多。部門規(guī)范性和工作文件、部門規(guī)章占總數(shù)的84%，表明在出臺政策文本時，各部門根據(jù)固體廢物處理職責定位不同制定相應的引導性政策，缺乏強約束力，而具有法律效力的政策文本尤為缺乏。

3 固體廢物管理政策變遷階段特征

3.1 固體廢物管理政策文本高頻關鍵詞及語義網絡

圍繞86份固體廢物管理政策文本內容進行關鍵詞提取，對其中意思相近或內容重疊交叉的關鍵詞進行歸類。如，監(jiān)督考核、檢查考核歸類于考核機制，綠色工業(yè)、綠色農業(yè)歸類于綠色發(fā)展，崗位培訓、技能培訓歸類于人才技能培訓。對關鍵詞在政策文本中出現(xiàn)的頻次進行統(tǒng)計，遴選出頻數(shù)大于5的關鍵詞作為高頻關鍵詞，并制成高頻關鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計表（表1）。其中無害化、減量化、資源化、污染防治、監(jiān)督管理在政策文本中出現(xiàn)的頻次最多，屬于固體廢物管理政策文本的側重點。

高頻關鍵詞僅能大致反映固體廢物管理政策文本的聚焦點，未能揭示高頻關鍵詞之間的內在關聯(lián)性，需要構建共詞網絡圖反映高頻關鍵詞之間的相互聯(lián)系和整體特征。在同一篇政策文本中同時出現(xiàn)的高頻詞兩兩之間存在語義上相關性的可能。因此，將49個高頻關鍵詞構建49×49的高頻關鍵詞共詞矩陣，使用社會網絡分析軟件UCINET導入49×49的高頻關鍵詞共詞矩陣，得出能夠用于描述共現(xiàn)關系的共詞網絡圖（圖1）。共詞網絡圖中的一個節(jié)點代表一個高頻關鍵詞，各節(jié)點之間的直線表征兩個高頻關鍵詞共現(xiàn)在同一篇文本中的頻數(shù)。

由圖1可知，無害化、減量化、資源化及協(xié)同處置、可持續(xù)發(fā)展處于共詞網絡圖的核心位置，說明中國當前固體廢物量大、利用不充分，仍需推進固體廢物源頭減量和資源化利用。固體廢物涉及領域較廣，很長一段時期內存在“九龍治水”、職責分工不明晰等問題，協(xié)同管理尤為必要。在可持續(xù)發(fā)展理念引領下，減少固體廢物填埋量，推進固體廢物的減量化和資源化利用，是實現(xiàn)資源永續(xù)利用的必由之路。信息公開、宣傳教育、公眾參與及生活垃圾緊隨其后，表明引導加強環(huán)境信息公開及生活垃圾分類宣傳教育，提升公眾參與率是固體廢物管理政策的重要方向之一。同時，污染防治、污染收費、法律法規(guī)也是固體廢物管理政策的重點關注領域。嚴格規(guī)范的污染防治制度、污染收費制度等為固體廢物排污征費提供依據(jù)。除此之外，循環(huán)經濟、生態(tài)文明建設、清潔生產、回收利用、監(jiān)督管理、科技創(chuàng)新等在固體廢物管理政策中也有較高的提及率。而環(huán)境敏感區(qū)、環(huán)境污染事件、標準規(guī)范、高附加值、產業(yè)鏈、專項規(guī)劃、突發(fā)環(huán)境事件等處于共詞網絡圖的邊緣，政策關注度較低。

3.2 固體廢物管理政策變遷階段及規(guī)律特征

1995年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》頒布以來，中國相繼出臺了系列固體廢物管理的政策，促進了資源綜合利用、低碳循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設等實踐工作的開展。固體廢物管理政策歷經多年逐步豐富完善，不斷為固體廢物管理政策體系構建“造血”和注入強勁動力。準確研判固體廢物管理政策內容隨時間推移的演變，有利于整體把握和感知政策熱點趨向。研究將政策文本的修訂完善與各時間節(jié)點發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，根據(jù)固體廢物政策變遷規(guī)律大致劃分為四個階段。整體看來，固體廢物政策文本數(shù)量隨時間增長迅速，政策涉及領域越來越廣，政策內容更具針對性和全面性，政策執(zhí)行更具指向性和操作性。

階段一：政策初始萌芽階段（1995—2002年）。1995年開始實施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》開啟了固體廢物管理法律法規(guī)和政策體系建立的序幕。中國為加強固體廢物管理，頒布了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》等政策規(guī)劃文本，提出“生態(tài)環(huán)境保護與污染防治并重”等原則。屬于該階段的固體廢物管理政策文本10份，聚焦熱點主要包括污染防治、可持續(xù)發(fā)展、無害化、減量化、資源化和二次污染等。通過共詞網絡圖（圖2）分析得出以下特征：一是在初始萌芽階段的高頻關鍵詞較少，且節(jié)點分布離散，節(jié)點之間連線不夠密集，表明該階段是固體廢物管理政策的起步階段，中國固體廢物管理政策出現(xiàn)系統(tǒng)性缺失，大多停留在對環(huán)境與發(fā)展關系認識的政策內容。二是固體廢物管理的主要行政手段是監(jiān)督管理和污染收費，體現(xiàn)出“先污染、后治理”的末端治理路徑。三是該階段出現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展、宣傳教育等關鍵詞，表明開始注重培養(yǎng)公眾環(huán)保意識，進行環(huán)境保護宣傳教育，發(fā)揮公眾在固體廢物管理中的重要作用。

階段二：政策穩(wěn)步貫徹階段（2003—2012年）。該階段是現(xiàn)實問題暴露、政策穩(wěn)步執(zhí)行、政策效果初步顯現(xiàn)的時期。伴隨經濟社會發(fā)展，固體廢物的總量增加，種類復雜多樣，解決難度加大，中國出臺了《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》《關于當前經濟形勢下進一步加強環(huán)境保護工作的通知》等政策以緩解環(huán)境保護和經濟發(fā)展的矛盾。該時期的主要聚焦點是強化法治、依靠科技，積極發(fā)展環(huán)保產業(yè)和循環(huán)經濟，并運用市場“無形的手”推進污染治理和污染減排工作。屬于該階段的固體廢物管理政策文本31份，政策議題除了可持續(xù)發(fā)展理念、防治二次污染等，還新增政策協(xié)同、政策支持和組織領導等新議題。通過共詞網絡圖（圖3）得出以下特征：一是新型城鎮(zhèn)化的快速推進影響到部分環(huán)境敏感區(qū)，威脅公民的公共環(huán)境安全而引發(fā)抗爭事件;公民開始要求政府公布環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，加快推進環(huán)境信息公開;政府在堅持環(huán)境管理方式變革的前提下，積極探索更透明、更多元的管理模式。二是新增固體廢物管理領域的應急預案和突發(fā)環(huán)境事件熱點是最大亮點。從“應急預案”和“突發(fā)環(huán)境”事件在31份政策文件分別出現(xiàn)5次和3次，表明政府已開始意識到固體廢物污染的突發(fā)性和嚴重性，對突發(fā)環(huán)境事件具有高度警覺性和敏銳性，為有效控制突發(fā)環(huán)境事件、搭建固體廢物應急管理框架提供借鑒啟示。

階段三：政策調整完善階段（2013—2016年）。隨著黨的十八大“五位一體”總體布局落地實施、《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》出臺、五大發(fā)展理念的正式提出，為固體廢物管理提供強有力的政策指引和理論支撐。屬于該階段的固體廢物管理政策文本23份，通過共詞網絡圖（圖4）得出以下特征：一是重視固體廢物管理軟實力和硬實力相結合的方式。軟實力是政府重視人才技能培訓，為固體廢物管理儲備專業(yè)技能人才。隨著科技的快速發(fā)展，加大固體廢物管理的科技創(chuàng)新、回收利用和資源化利用是提升固體廢物管理硬實力的主要手段。從長遠來看，推動技術創(chuàng)新、產業(yè)結構調整與轉型升級是實現(xiàn)固體廢物管理的重要途徑。二是固體廢物管理注重跨部門協(xié)同。從政策協(xié)同、協(xié)同治理、PPP模式可以看出，固體廢物管理的跨部門和跨地域的特點愈發(fā)明顯，要求環(huán)境治理部門加大自上而下的縱向聯(lián)系、同其他部門的橫向聯(lián)系及私營部門的外部聯(lián)系，以協(xié)同思維破解固體廢物管理中的碎片化難題。

階段四：政策優(yōu)化提升階段（2017—2019年）。黨中央、國務院高度重視固體廢物管理工作，打響了污染防治攻堅戰(zhàn)，完成了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂工作，在重點地區(qū)譬如長江經濟帶開展固體廢物大排查，嚴格固體廢物全過程管理，由此對固體廢物管理政策完善提出了更高要求。2018年“生態(tài)文明”被寫入國家根本大法——《憲法》，對生態(tài)環(huán)境的重視程度提升到前所未有的高度。屬于該階段的固體廢物管理政策文本22份，通過共詞網絡圖（圖5）發(fā)現(xiàn)以下特征：一是該時期“生態(tài)文明建設”和“綠色發(fā)展”是固體廢物管理的指導理念，從生產者責任延伸制度、公眾參與等關鍵詞可以看出固體廢物管理思路的轉變，也反映出環(huán)境問題在引起社會共鳴的同時，環(huán)保觀念深入人心，社會公眾成為固體廢物管理的重要參與者。二是標準規(guī)范、考核機制、法律法規(guī)成為新的關注點。一方面，為提升固體廢物管理水平、有效控制固體廢物環(huán)境風險，促使相關利益主體嚴守標準規(guī)范，積極探索構建不留 “空白”、不留“死角”的考核機制。

另一方面，隨著固體廢物管理政策作用的凸顯，固體廢物污染問題得到有效改善，但尚未建立固體廢物管理的長效機制。從長遠來看，根據(jù)固體廢物管理問題的新情況制定針對性的法律法規(guī)，能夠為根本性解決固體廢物污染提供強有力的工具手段。

4 固體廢物管理的政策變遷邏輯與現(xiàn)實需求

4.1 固體廢物管理政策邏輯與基本趨向

為掌握固體廢物管理政策邏輯，對共詞矩陣進行聚類分析，把共詞出現(xiàn)的頻率作為研究對象，利用聚類分析方法將分析對象之間錯綜復雜的共詞網狀關系簡化為數(shù)目相對較少的若干類群之間的關系 [13]。引入Ochiai系數(shù)，通過該系數(shù)將共詞矩陣處理成相似矩陣;在SPSS軟件中導入相似矩陣對其進行層次聚類，得到層次聚類譜系圖（圖6）。根據(jù)層次聚類譜系圖，結合固體廢物管理政策變遷四大階段特征，總結出固體廢物管理的政策邏輯與基本趨向。

（1）固體廢物管理政策實施的工具手段多元化。固體廢物管理政策落地需要相應的實施舉措和工具手段，涉及組織領導、臺賬制度、考核機制、專項規(guī)劃、政策支持、環(huán)境污染事件、環(huán)境敏感區(qū)、合理布局、環(huán)境風險評估等13個關鍵詞。固體廢物管理是黨和政府關注的重點領域，要求各省市或城市建立部門清單制度，形成分工明確、職責清晰、協(xié)同有效的固體廢物綜合管理體系。固體廢物管理政策中涉及的考核機制和標準規(guī)范可為政府實現(xiàn)固體廢物規(guī)范管理提供評估約束，實現(xiàn)從源頭減少固體廢物產生，進而達到減量化和資源化的目的。從宏觀政策協(xié)同來看，固體廢物管理政策通過與其他政策協(xié)同支持固體廢物的減量化，如支持財政資金適度往固體廢物源頭減量和安全填埋等方向傾斜，催生出綠色金融助力固體廢物資源化的新興產業(yè)模式。借助“互聯(lián)網+環(huán)境信息系統(tǒng)”提供的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行環(huán)境風險評估，由此對環(huán)境敏感區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染事件開展提前預警，避免造成較大損失。綜上所述，傳統(tǒng)的固體廢物管理方式已難以滿足環(huán)境治理的現(xiàn)實需求和公眾對美好環(huán)境的需要，促進環(huán)境管理部門職能轉變是固體廢物管理政策重點關注的內容。

（2）固體廢物管理政策實施的要素支撐持續(xù)強化。

固體廢物管理過程中需要強大的物力支撐、人力支撐以及技術支持等，涉及信息公開、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、應急預案、突發(fā)環(huán)境事件應對、二次污染、協(xié)同處置、人才技能培訓、污染收費制度、回收利用、監(jiān)督管理、清潔生產等18個關鍵詞。固體廢物處理過程復雜，對于很難降解的固體廢物如果不能加以安全填埋，將對環(huán)境造成極大破壞，由此要求政府協(xié)調各種資源加大環(huán)境監(jiān)測力度，并實行環(huán)境信息公開，便于公眾對環(huán)境狀況實時掌握;聘請突發(fā)危機應對專家針對突發(fā)環(huán)境事件制定應急預案;集中大批前沿專家發(fā)展清潔生產技術，推動科技成果向現(xiàn)實生產力轉化，提高資源綜合利用技術的成熟化、標準化、成套化;集聚科研院所、高等院校的相關技術人才開展廢棄物回收利用技術研發(fā)，提高資源利用效率;涉及有關技術性和專業(yè)性強的行業(yè)領域，聘請相關領域的專家和學者對從業(yè)人員開展職業(yè)技能培訓。固體廢物管理政策著重在技術支持、人力物力支持、環(huán)境監(jiān)測和技能培訓等方面形成合力，持續(xù)提升固體廢物管理水平。

（3）固體廢物管理模式與治理路徑已進入適應性轉型。固體廢物管理方式由單一的政府主導管理轉變?yōu)檎?、企業(yè)及公眾三者協(xié)同管理，涉及生態(tài)文明建設、法律法規(guī)、PPP模式、宣傳教育、公眾參與、科技創(chuàng)新、循環(huán)經濟、綠色發(fā)展、產業(yè)轉型升級、生產者責任延伸制度等18個關鍵詞。固體廢物管理政策不再突出強調政府在固體廢物管理中的單一作用，而是強化政府、企業(yè)及公眾三者協(xié)同管理。立足新發(fā)展理念，政府引導推動形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式，政府各部門完善相關的法律法規(guī)并推進生產者責任延伸制度實施，企業(yè)之間建立共生代謝制度，完善公眾參與制度。政府在提升中國法治化水平的新時代背景下，加快完善危險廢物的標準規(guī)范，嚴厲打擊固體廢物的非法轉移和傾倒;企業(yè)在實現(xiàn)資源循環(huán)利用和建立代謝機制的前提下提高產品的附加值;加大科技創(chuàng)新力度，最大程度節(jié)約能源資源，實現(xiàn)廢棄物產生量最小和污染物達標排放;公眾應當主動融入固體廢物管理過程中，在政府的宣傳引導下，增強自身的垃圾分類回收意識，并充分發(fā)揮公眾作為監(jiān)督者角色的作用。政策文本中提及的公眾參與、宣傳教育及PPP模式等要求構建政府引導、企業(yè)協(xié)同和公眾參與的固體廢物協(xié)同管理網，實現(xiàn)工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險廢物的源頭減量。

4.2 固體廢物管理政策的現(xiàn)實需求

為科學探尋固體廢物管理政策現(xiàn)實需求，采用多維尺度分析高頻詞在政策熱點領域中的位置及各熱點領域間的相互關系，明晰固體廢物管理的政策缺失及完善方向。多維尺度分析方法需要相異矩陣，把相異矩陣導入SPSS軟件進行多維尺度分析，得出固體廢物管理政策高頻關鍵詞的戰(zhàn)略坐標圖（X軸代表向心度，Y軸代表密度）（圖7），在空間層面描述政策熱點內部邏輯關系和領域間相互影響[14]。

（1）固體廢物管理以政策引導規(guī)范為主，市場化手段相對不足。第一類政策熱點領域是政策主導固體廢物管理政策舉措制定，大多居于第一象限，部分居于第二象限。說明當前固體廢物管理仍然注重政府的引導作用，固體廢物管理的頂層設計涉及的政策熱點居于核心地位，與固體廢物管理的技術支撐、參與主體多元化等熱點聯(lián)系緊密，并會對其他政策熱點產生影響。該象限內部，借助政府的權威性和主導性，為固體廢物管理提供制度化和強制性保障，運用考核機制助推固體廢物管理工作的順利進行，發(fā)布專項規(guī)劃支持循環(huán)經濟發(fā)展，出臺財政政策支持固體廢物加工利用的核心技術研發(fā)等使得政策關注熱點內部結構趨于穩(wěn)定，并自成體系。相比較而言，中國固體廢物管理的市場化機制不完善。以垃圾處理為例，大多數(shù)垃圾分類項目尚未建立市場化運營方式，商業(yè)模式仍在持續(xù)探索中。垃圾回收、處理過程中的市場工具和手段運用不足，激勵機制缺乏。由于價值低的垃圾無法得到妥善處理、價值高的垃圾難以進入正規(guī)回收運營渠道，政府購買服務實質上形成了向居民“購買”垃圾的現(xiàn)象，該種運營模式不利于垃圾分類市場的有序發(fā)展，更無法實現(xiàn)資源合理利用。

（2）固體廢物管理的技術支撐關注度逐步提升，但適用性技術關注度不高。第二類政策熱點領域與固體廢物管理的技術支撐有關，主體部分位于第四象限、少部分位于第三象限，固體廢物管理的技術支撐處于非核心地帶，說明生態(tài)文明新時代對技術研發(fā)關注度和重視程度雖高，但對應用性技術和適用性技術關注度不高，導致固體廢物資源低效率利用，甚至在加工過程中有可能造成二次污染。近年來，中國固體廢物領域技術創(chuàng)新活躍、發(fā)展迅速，這和近年來環(huán)境政策的密集出臺關系緊密。但相對于固體廢物回收處置的現(xiàn)實需求，固體廢物的多方協(xié)同技術研發(fā)機制尚未形成，科技研發(fā)成果轉換進程緩慢，高質量的適用性技術成果不足，技術創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新人才尤為缺乏，使固體廢物利用技術創(chuàng)新難以實現(xiàn)持續(xù)性?？傮w看來，對技術支撐的關注度逐步提升使得政策體系相對成型穩(wěn)定，但整體關注度仍需持續(xù)提升。

（3）固體廢物管理模式和治理水平雖有完善提升，但迫切需要轉型。第三類政策熱點領域是固體廢物管理模式與治理水平提升，大部分居于第三象限、少部分居于第四象限。表明由于企業(yè)、公眾的主體性意識不強、專業(yè)技術掌握不夠，實現(xiàn)三方協(xié)同推動固體廢物管理的政策結構較為松散，缺乏穩(wěn)定性也尚未形成政策體系。當前公眾對美好環(huán)境的期盼與日俱增，環(huán)境領域的公眾參與率持續(xù)提升，但對固體廢物尤其是垃圾、危險廢物認識尚不到位，頻繁出現(xiàn)的鄰避運動已成為阻礙固體廢物處置設施建設的關鍵問題。整體看來，固體廢物管理模式成熟度較低、治理水平不高，但從長期來看，具備較強的提升潛力，是未來固體廢物管理政策制定完善的重要方向。

5 固體廢物管理政策完善路徑——以“無廢城市”為例

研究運用聚類分析探討固體廢物管理政策的基本邏輯與變化趨向，使用多維尺度解析固體廢物管理政策的缺失方向，以期為減少固體廢物源頭產生、提升固體廢物管理水平、破解固體廢物污染難題為目標的“無廢城市”建設提供借鑒意義。國外早在2000年左右就提出 “無廢城市”理念，現(xiàn)已逐步成為許多國家或城市的發(fā)展目標。日本組建了“無廢研究院”，歐洲國家成立了“無廢歐洲網絡”，國際社會成立了“無廢國際聯(lián)盟”等組織，2018 年全球23個城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”宣言等。從“無廢城市”研究來看，大多圍繞“無廢城市”的實踐行動開展理論總結與提升。Murphy等 [15] 認為解決固體廢物日趨復雜的方式是加強聯(lián)邦政府對廢物流核算的改善。Curran等 [16]以歐盟項目“ZeroWIN”為例，認為通過技術革新實現(xiàn)“無廢”愿景。Snyman等[17]通過評估分析得出固體廢物在被處置前能夠重復循環(huán)利用并對環(huán)境無害的方法，以此作為實現(xiàn)“無廢”目標的技術選擇。Fujita等[18]運用生態(tài)效益模型解析東京政府環(huán)保規(guī)劃，認為經濟發(fā)展和環(huán)境質量實現(xiàn)共生關系必須靠強有力的政治領導和政府行動。Phillips等[19]

分析了英格蘭政府為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合生態(tài)鎮(zhèn)和地方當局提出了旨在建立無廢場所的ZWP計劃，并制定ZWP認證標準，該標準可為新的無廢倡議提供參考。Cole等[20]認為在充分考慮地方政策和國家立法并廣泛吸收公眾意見的情況下，將環(huán)境、社會需求的核心方面納入ZWS草案。Zaman等[21]研究得出56個重要指標作為評估無廢管理系統(tǒng)績效的核心指標。Panate等[22]認為可動員社會資本發(fā)展軟基礎設施以進行農村固體廢物社區(qū)管理。由此可見，國外“無廢城市”研究大多圍繞規(guī)劃引領、技術選擇、公眾參與等方面展開，重點探討“無廢城市”建設的行動路徑和政策舉措。結合國外固體廢物管理經驗、“無廢城市”建設的理論研究及典型城市的行動實踐，對中國“無廢城市”建設政策完善路徑方向提出初步思考。

第一，生命周期管理政策?！盁o廢城市”建設的關鍵在于實現(xiàn)固體廢物的全產品生命周期管理。加拿大溫哥華市經濟快速發(fā)展伴隨的是生活廢棄物、商業(yè)廢棄物和建筑廢棄物的大量產生，曾經將占總量62%的廢棄物進行循環(huán)利用和堆肥處理，但收效甚微。為實現(xiàn)2040年的“無廢目標”，達到有效控制廢棄物增量和回收廢棄物要求，溫哥華市采用一種監(jiān)管覆蓋廢棄物范圍達50%的產品生產管理制方法。生產企業(yè)從產品選材、設計到產品生命周期結束的每個環(huán)節(jié)都制定回收處理計劃?；跍馗缛A“無廢城市”建設經驗，生命周期管理政策制定及完善方向包括：圍繞建立固體廢物產品全生命周期管理體系，基于云端數(shù)據(jù)開展工業(yè)固體廢物、危險廢物等生命周期溯源、跟蹤管理等政策設計;按照產品設計、產品生產、產品使用、產品回收及產品處置五大階段，分別制定固體廢物的全過程管理政策，鼓勵從源頭減少固體廢物產生，盡快實現(xiàn)無害化處理方式，避免二次污染。

第二，技術范式政策。圍繞固體廢物資源化、減量化、無害化目標，提供相應的技術范式政策設計。卡潘諾里是垃圾處理政策實施效果最好的意大利城市，82%的高廢物回收率讓使其成為歐洲零廢物的領頭羊，這要歸功于卡潘諾里實施的有效舉措。首個無廢棄研究中心于2010年在卡潘諾里建成并發(fā)揮作用，其主攻方向是尋求可替代、可循環(huán)、可降解的產品，并且為木工、家居裝飾等提供技術升級改造培訓。2011年創(chuàng)建廢棄物再利用中心，把自己不用但本身還有使用價值的物品通過出售、物物交換的方式促進廢棄物循環(huán)使用，降低廢棄物處理的經濟成本，提高環(huán)境收益。借鑒意大利卡潘諾里“零廢棄”做法，技術范式政策制定及完善方向包括：強化技術創(chuàng)新政策引領，整合科研力量，建立“無廢城市”建設研發(fā)中心，重點完善“無廢城市”建設的技術路徑;圍繞固體廢物回收、分類、加工利用等關鍵環(huán)節(jié)的精細化、智能化管理，強化“無廢城市”建設的適宜性技術政策引導激勵;促進物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等工具手段在固體廢物管理領域應用的引導激勵政策。

第三，主體協(xié)同政策。立足厘清“無廢城市”建設參與主體的利益關系，探索建立主體協(xié)同政策。20世紀70年代日本公眾同政府、企業(yè)為發(fā)展循環(huán)經濟、實現(xiàn)碳約束而聯(lián)合起來共同發(fā)聲。集“官、產、學、民”為一體的北九州生態(tài)工業(yè)園區(qū)，搭建以地方為主中央為輔，研究所、企業(yè)共同參與的廢棄物網絡化管理體制。政府和企業(yè)共同向市民公開環(huán)境信息和數(shù)據(jù);制定風險管理辦法，加深互相理解信任，在降低風險的同時滿足市民的知情權、表達權。這種以公民為中心的廢棄物善治模式推進了日本“無廢城市“的建設進程，并在一定程度上助力了“北九州模板”的打造。結合日本北九州產官學民一體化合作機制的優(yōu)勢，主體協(xié)同政策制定及完善方向包括：明晰政府、企業(yè)、公眾及社會組織在“無廢城市”建設中的作用與基本職能，發(fā)揮主體協(xié)同效應;借助政策激勵充分調動政府、企業(yè)及公眾的積極性，打造政府主導、企業(yè)協(xié)同、公眾參與的“無廢城市”治理新模式;建立社會組織參與“無廢城市”建設的政策引導激勵，強化PPP模式推廣應用的政策支持，科學提升“無廢城市”治理水平，促進城市治理現(xiàn)代化;結合生活垃圾網絡與再生資源網絡兩網融合的政策指向，優(yōu)化完善“無廢城市”與兩網融合的耦合協(xié)同政策。

第四，引導激勵政策。圍繞“無廢城市”建設政策需求，充分運用市場化工具手段，建立持續(xù)性的激勵政策體系。美國舊金山的廢棄物主要由建筑廢棄物和生活廢棄物組成，其中由家庭和商業(yè)企業(yè)產生的生活廢棄物主要通過循環(huán)利用、堆肥和填埋三種方法進行處理。舊金山無廢計劃提出后，政府不單獨劃撥用于廢棄物處理的資金款項，而是通過每月收取每戶家庭40美元的垃圾費和商業(yè)企業(yè)繳納的基本垃圾費用于生活垃圾的回收處理、環(huán)保宣傳及公共環(huán)保活動。政府每月向家庭和商業(yè)企業(yè)寄發(fā)垃圾費用單，對垃圾分類做的好的家庭和企業(yè)適當降低垃圾費作為嘉獎，反之輕則加以警告重則收取罰款。該激勵政策在減輕政府財政負擔的同時還能激發(fā)企業(yè)和民眾的環(huán)保熱情，促使舊金山市朝著“無廢”目標又邁進了一步。借鑒舊金山市激勵措施，引導激勵政策制定及完善方向包括：圍繞提高優(yōu)化資金使用效率，強化“無廢城市”建設的財政資金歸集及引導政策，充分發(fā)揮其對社會資本的杠桿作用;加快建立“無廢城市”建設關鍵領域和相關環(huán)節(jié)政府購買服務制度，推動實行第三方評估政策制度;優(yōu)化完善特許經營制度、生產者責任延伸制度、企業(yè)間共生代謝制度、押金制度等政策制度，運用市場手段整體提升固體廢物管理水平。

第五，法律法規(guī)政策。當前中國主要依靠《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》開展相關執(zhí)法監(jiān)督工作，需要對固體廢物配套法律法規(guī)政策進行修訂完善，為“無廢城市”建設提供制度保障。德國聯(lián)邦是世界上環(huán)境保護體系最為完備的國家，高達8 000多部環(huán)保法規(guī)政策為“無廢城市”的發(fā)展提供法律支撐。20世紀90年代中期，德國頒布實施《物質封閉循環(huán)與廢棄物管理法》，要求循環(huán)利用的材料必須進行分類回收。1998年出臺的《電池條例》、2005年頒布的《電子電器設備法案》及2009年修訂完善出臺的《電池法案》，是德國政府為適應不同時代電子垃圾的特性而制定、修訂和完善的法律法規(guī)。為彌補商品包裝廢棄物回收利用的空白，德國政府出臺《包裝法》要求家庭將包裝分類回收，而生產者將輕質包裝收回。這種“回收收回”的雙向收集模式很好地實現(xiàn)了商品包裝的資源化利用。借鑒德國實現(xiàn)“無廢城市”的經驗，法律法規(guī)政策制定及完善方向為：修訂完善和新增“無廢城市”建設相關法律法規(guī)和政策標準，填補非法轉移、傾倒固體廢物而不進行資源化利用等違法行為的漏洞;修訂固體廢物技術規(guī)范、鑒別標準及重點污染行業(yè)控制標準以建立固體廢物分級分類管理體系，破解固體廢物管理不暢、利用處置不當?shù)入y題;完善固體廢物資源化利用的法律法規(guī)，涉及固體廢物前端、中端和末端處理環(huán)節(jié)相關方的法律責任。

在中國生態(tài)文明和綠色發(fā)展進程加快的背景下，科學把握國外“無廢城市”建設的實踐經驗，有機結合中國固體廢物管理政策聚焦領域和趨向，對構建系統(tǒng)有效的固體廢物管理政策框架和現(xiàn)代化城市治理體系意義重大?；诖?，通過強化固體廢物管理的頂層設計，把固體廢物管理的政策理念、決策方式、執(zhí)行策略和政策效果等統(tǒng)籌納入固體廢物管理綜合決策體制中，通過科學有效的理論考量和行動路徑的反復確認，持續(xù)提升固體廢物管理政策的整體效能。固體廢物政策體系完善需要長期的過程，“無廢城市”建設還有很長的路要走。在黨中央、國務院的高度重視下，努力探索“無廢城市”建設的示范模式和推廣路徑，構建科學有效的長效機制，“無廢城市”一定能早日建成，新時代生態(tài)文明建設目標必將很快實現(xiàn)。

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（責任編輯：劉照勝）