黃鑫

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

2019年新冠肺炎疫情(COVID-19)暴發(fā)以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)廣泛收集、整理和排查及調(diào)動(dòng)全民參與防疫成為打贏防控阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。詳盡和透明的疫情數(shù)據(jù)信息披露，在很大程度上緩解了公眾的無(wú)端恐慌，也避免了信息不對(duì)稱造成的過(guò)度社會(huì)失序從而產(chǎn)生激烈振蕩。伴隨著全社會(huì)對(duì)疫情信息的“透明化”呼聲，政府信息公開的逐漸透明化，公眾對(duì)因未知新發(fā)病毒的恐慌引發(fā)的非理性恐慌，甚至出現(xiàn)對(duì)部分民眾的污名化和無(wú)差別歧視等現(xiàn)象得以消弭[1]。然而，防疫中一些地方出現(xiàn)了侵犯公民隱私信息的典型案例，如湖南某區(qū)衛(wèi)生局副局長(zhǎng)泄露患者隱私信息案；云南某州人民醫(yī)院醫(yī)務(wù)人散布患者隱私信息案；浙江省某市社區(qū)工作人員散布湖北籍人員信息案；山西晉城史某泄漏32名密切接觸者的個(gè)人信息案[2]；等等。隱私信息被無(wú)序傳播和失范利用等現(xiàn)象屢見不鮮，折射出數(shù)據(jù)防疫下隱私信息保護(hù)的痛點(diǎn)，暴露出我國(guó)在隱私信息保護(hù)上立法及監(jiān)管的缺失。

眾所周知，基于社會(huì)整體利益、公共安全的考量，疫情防控中隱私信息公開呈現(xiàn)“全面性”“透明化”等特征，這亦需符合現(xiàn)代化治理體系和治理能力的法治內(nèi)核。面對(duì)新發(fā)傳染病疫情，政府在有效防控疫情的同時(shí)，須兼顧個(gè)體的自由、基本生存條件及經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常交往秩序的基本人權(quán)需要[3]。因此，重大疫情防控中政府隱私信息公開需要細(xì)化并設(shè)定特別的法益權(quán)衡規(guī)則予以考量和關(guān)照。目前大多數(shù)學(xué)者從宏觀上將信息公開與個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)系作出大致界定并提出有益探索，主要觀點(diǎn)有：權(quán)力(利益)平衡論[4]、國(guó)家向度論[5]、數(shù)據(jù)信息共享規(guī)制論[6]等。上述研究從不同的視角對(duì)防疫信息公開提出不同的解決方案，但從隱私信息內(nèi)在分類與權(quán)力客體的視角對(duì)防疫中隱私信息保護(hù)與法律制度關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)還存在不足，對(duì)于何類信息隱私可基于公共利益進(jìn)行公開及其限度如何，需要進(jìn)一步進(jìn)行精細(xì)化探索，筆者希望通過(guò)對(duì)我國(guó)重大公共衛(wèi)生、傳染病防治等立法規(guī)范和實(shí)踐上存在“規(guī)范-事實(shí)”之間的張力進(jìn)行分析，解構(gòu)隱私信息公開與保護(hù)的內(nèi)在法治邏輯，通過(guò)梳理立法規(guī)范中不同層次隱私信息保護(hù)的不足，并基于法治基本原則與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，探討防疫中信息公開與隱私信息保護(hù)的邊界，回應(yīng)疫情防控中政府信息公開與隱私信息保護(hù)治理現(xiàn)代化的立法需求。

1 防疫隱私信息保護(hù)與相關(guān)利益的法律定位

1.1 從隱私權(quán)到隱私信息權(quán)：權(quán)利保護(hù)空間的限縮與變遷

1.1.1 隱私與隱私權(quán)

學(xué)理上認(rèn)為，隱私包含獲得者或者披露人格信息和個(gè)人自決權(quán)等涵義，處于“一種中性狀態(tài)或者事物的狀況，也可以理解為一種期望的狀態(tài)或事物狀況，以及一種心理狀態(tài)，一種請(qǐng)求，一些法律權(quán)利，一種法律利益”[7]。隱私概念最初出現(xiàn)在民事法律關(guān)系之中，屬于私法中人格權(quán)保護(hù)的范疇[8]，后來(lái)逐漸通過(guò)公法中“人權(quán)”“人格尊嚴(yán)”等概念闡釋并延伸至“憲法上的隱私權(quán)”。通常，隱私權(quán)(Privacy)是指公民在不受無(wú)理干涉的情況下，不公開與個(gè)人私人生活有關(guān)的事實(shí)和秘密的合法權(quán)利[9]。它所保護(hù)的是個(gè)人存在和自主的、不觸及他人自由和隱秘的特定領(lǐng)域[10]。保護(hù)隱私權(quán)的目的在于個(gè)人有權(quán)自決其個(gè)人的行為和生活方式，維護(hù)社會(huì)和諧與個(gè)人自由發(fā)展的共在關(guān)系。

公法領(lǐng)域中信息收集和使用以維護(hù)公共秩序、公共利益為目的，具有強(qiáng)制性、全面性，但這并非需要完全突破“知情同意”原則而為之。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)規(guī)定了隱私信息公開須以“當(dāng)事人同意”為原則，將憲法中的消極隱私權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)事人積極控制的隱私權(quán)。從基本人權(quán)的角度來(lái)看，隱私權(quán)是公民自由生活的權(quán)利，是公民對(duì)他們個(gè)人信息的自我控制、不被非法使用，自主決定個(gè)人事務(wù)、自我控制個(gè)人空間不受侵?jǐn)_的權(quán)利。包括不受公權(quán)力干擾的消極權(quán)能和必須不得不交出和不能不交出個(gè)人隱私時(shí)的積極權(quán)能。從權(quán)利屬性上看，隱私權(quán)是個(gè)人的精神權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的集合，是一項(xiàng)獨(dú)立的人格利益，是個(gè)人自治意義上的自由權(quán)和自決權(quán)。

1.1.2 隱私信息與隱私信息權(quán)

關(guān)于隱私信息的內(nèi)涵，目前在理論研究和立法實(shí)踐中還不統(tǒng)一，表述上也存在很大差異。學(xué)理上存在信息識(shí)別論[11]和敏感信息論[12]兩種觀點(diǎn)?，F(xiàn)有司法判例中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)采取“識(shí)別型+敏感型”混合模式。為了進(jìn)一步作出區(qū)分，有學(xué)者將隱私信息劃分為四個(gè)不同層次：“一是公民身體信息。包括身體特征、組織器官、健康狀況、疾病與生理缺陷、特征等；二是公民社會(huì)交流信息。包括行蹤軌跡、居住地址、活動(dòng)場(chǎng)所、通訊地址、電話號(hào)碼、電子郵件等；三是公民生活信息。包括生活方式、生活習(xí)慣、健康信息、性格愛好、私人癖好等；四是社會(huì)屬性信息。包括社會(huì)關(guān)系、社會(huì)經(jīng)歷、婚姻狀況、家庭狀況、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)狀況等?！盵13]另有學(xué)者將隱私信息界定為“基礎(chǔ)信息+特定主體信息”，即一般包括自然人的身份、生理與健康、財(cái)產(chǎn)狀況和行蹤等；未成年人、公職人員等特定主體的隱私受到更嚴(yán)或更寬的保護(hù)[14]。從學(xué)者們的分類可以看出，隱私信息由不同的信息元素組成，基于應(yīng)用不同的場(chǎng)景，信息主體的識(shí)別性、敏感性也呈現(xiàn)不同強(qiáng)弱，在類型上可以劃分為信息識(shí)別單一型和“信息識(shí)別+敏感”復(fù)合型。

在“數(shù)字抗疫”時(shí)代，收集的信息主要包括：姓名、年齡、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼、家庭住址、行蹤軌跡、生理健康狀況、家庭成員信息等，屬于信息“識(shí)別+敏感”復(fù)合型，因此，對(duì)隱私信息保護(hù)應(yīng)做到進(jìn)行多層次解構(gòu)。第一層次，防疫信息公開須不涉及個(gè)人人格利益；第二層次，防疫信息公開須不涉及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益、安全利益等。隱私信息具體應(yīng)用場(chǎng)景中處于動(dòng)態(tài)變動(dòng)之中，具有敏感性、多層次性的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其在不同的傳播場(chǎng)景下存在差異化。

隱私利益保護(hù)伴隨現(xiàn)代權(quán)利理論的變遷而不斷發(fā)展，主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是基于憲法秘密通訊之自由及其他本于此規(guī)定，而由法律加以保護(hù)之隱私利益；二是指本于安適生活之需要，求為不受干涉之隱私利益；三是基于現(xiàn)代自動(dòng)化信息處理之發(fā)達(dá)與普遍，控制關(guān)于自己數(shù)據(jù)之隱私利益。隱私信息權(quán)通常與人格利益相關(guān)聯(lián)，也涉及財(cái)產(chǎn)利益與安全利益，故隱私信息保護(hù)具有法益保護(hù)的高層次?；诓煌膽?yīng)用場(chǎng)景，隱私信息不具備先驗(yàn)性，隱私信息權(quán)與人格利益關(guān)聯(lián)的強(qiáng)弱各異，對(duì)隱私信息保護(hù)法律設(shè)定應(yīng)基于場(chǎng)景的行為主義模式。

1.2 防疫隱私信息權(quán)與相關(guān)利益的確認(rèn)關(guān)系

按照《政府信息公開條例》第15條規(guī)定，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的情況，一般不允許公開?？梢?，對(duì)于一般信息公開采取嚴(yán)格保護(hù)主義，隱私信息公開具有謙抑性，這源于一般情形下隱私信息公開具有范圍狹窄、受益范圍有限等特點(diǎn)。但在疫情防控的特別時(shí)期，隱私信息保護(hù)的法律權(quán)益也需要配合疫情防控公共利益及其他人利益的需要受到相應(yīng)限度克減與突破[15]。傳染病疫情防治中信息公開就是為關(guān)照公眾知情權(quán)，也就是說(shuō)公眾知情權(quán)、信息傳遞權(quán)本質(zhì)上就是一種公共利益[16]、一項(xiàng)基本人權(quán)[17]。公布、傳播疫情信息旨在保障公民的知情權(quán)和公眾參與權(quán)。公眾知情權(quán)是否能優(yōu)先于患者隱私信息保護(hù)存在一定爭(zhēng)議。

隱私在現(xiàn)代社會(huì)一定程度上表現(xiàn)為數(shù)據(jù)隱私，數(shù)據(jù)信息通過(guò)信息傳遞致公共利益、公共安全及其他利益的實(shí)現(xiàn)。歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)在《新冠病毒爆發(fā)期間處理個(gè)人數(shù)據(jù)的正式聲明》開篇就開宗明義的指出：“數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則(例如GPPR)并不妨礙針對(duì)病毒大流行采取的措施，與傳染病作斗爭(zhēng)是所有國(guó)家共同的寶貴目標(biāo)，因此，應(yīng)以最佳方式予以支持。”[18]因此，全球防疫背景下，為有效控制新發(fā)傳染病蔓延、保障公共健康、公共安全及公共秩序毫無(wú)疑問(wèn)成為最優(yōu)選項(xiàng)。強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與享有信息紅利利用之間的有效平衡，個(gè)體數(shù)據(jù)須讓渡其中個(gè)人部分信息利益后再被納入隱私保護(hù)范圍，否則會(huì)導(dǎo)致重大公衛(wèi)生事件中政府信息紅利的喪失，不可避免的會(huì)滑向個(gè)人信息的獨(dú)攬與公共治理的無(wú)序致極端?；诜酪咧姓畔⒐_中隱私概念的范圍、屬性必須作出相應(yīng)調(diào)整。具體表達(dá)為三層涵義：一是數(shù)據(jù)隱私相較于一般意義上的個(gè)人隱私在內(nèi)涵上進(jìn)一步收縮，表現(xiàn)為個(gè)人可被探知、可被識(shí)別和記錄的所有信息。二是基于公共利益的實(shí)現(xiàn)，數(shù)據(jù)隱私采取相對(duì)保護(hù)原則，個(gè)人數(shù)據(jù)隱私須作出相應(yīng)退讓。三是數(shù)據(jù)信息下的隱私權(quán)既可以對(duì)抗國(guó)家無(wú)度收集和不當(dāng)使用，也可以對(duì)抗私主體對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的泄漏及控制[19]。

2 我國(guó)防疫法律制度中隱私信息保護(hù)的運(yùn)行實(shí)踐

2.1 法律規(guī)范體系性不暢

我國(guó)傳染病防治采取法定主義模式。立法、司法實(shí)踐中對(duì)“隱私”判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，相關(guān)立法對(duì)疫情防控中的隱私信息保護(hù)并無(wú)系統(tǒng)規(guī)定，個(gè)人信息與個(gè)人隱私信息兩者甚至在多種場(chǎng)合下呈現(xiàn)混同。目前，有關(guān)隱私信息保護(hù)規(guī)定散見于《護(hù)士管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)執(zhí)法醫(yī)師法》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《政府信息公開條例》)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急條例》)等等。

疫情防控信息公開基于社會(huì)整體利益考量而呈現(xiàn)“全面”性的特點(diǎn)，隱私信息被納入“全面”公開范圍，但“全面”公開亦需以法治基本原則為基準(zhǔn)。新冠疫情防控主要法律依據(jù)是《應(yīng)急條例》《傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)，其中《應(yīng)急條例》第21條、第25條、第36條、第40條規(guī)定公民在重大公共衛(wèi)生事件中的法定配合義務(wù)及政府行政主管部門“信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”。《傳染病防治法》第12條規(guī)定部分隱私權(quán)讓渡給疫情收集單位，相關(guān)單位對(duì)隱私信息有法定保護(hù)義務(wù)；第38條規(guī)定政府行政主管部門“公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第37-39條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)”及要求“有關(guān)單位和人員報(bào)送、報(bào)告突發(fā)事件信息，應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)、客觀、真實(shí)，不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)”?？梢钥闯觯糠煞ㄒ?guī)共同點(diǎn)均表現(xiàn)為對(duì)防疫信息收集與發(fā)布要全面，僅《傳染病防治法》明確規(guī)定了信息收集單位對(duì)隱私信息的法定保護(hù)義務(wù)，但也僅為抽象的確認(rèn)性條款。眾所周知，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制是以應(yīng)急法律法規(guī)為依據(jù)[20]，法律法規(guī)規(guī)范性不足必然導(dǎo)致應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行不暢。一方面，立法未明確防疫公共利益中相關(guān)隱私信息公開的權(quán)限、類型及范圍；另一方面，三部法律法規(guī)存在內(nèi)容規(guī)定上有諸多的不一致，未明確區(qū)分公共管理的信息與公開的隱私信息，未能有效的銜接憲法上隱私權(quán)及“緊急狀態(tài)”的規(guī)范內(nèi)涵。誠(chéng)然，防疫法律牽扯與外部的具體事件的動(dòng)態(tài)協(xié)同，但并非代表防疫信息公開法律制度的內(nèi)部規(guī)范體系可以不關(guān)照隱私信息保護(hù)的特殊性。

2.2 利益衡量程序、規(guī)則欠缺

保障公眾知情權(quán)與隱私信息保護(hù)均是正當(dāng)程序的內(nèi)在要求[21]。公共治理制度現(xiàn)代化設(shè)計(jì)的特點(diǎn)是在利益平衡中“盡量擴(kuò)大公民對(duì)行政的參與和監(jiān)督權(quán)利，限制官僚秘密活動(dòng)的范圍”[22]，從而達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和規(guī)范行政行為的期許功能。重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)應(yīng)遵循實(shí)質(zhì)利益衡量的規(guī)則，因傳染病防控而強(qiáng)制收集的個(gè)人信息，通常需要在一定范圍內(nèi)不經(jīng)信息主體同意而被及時(shí)披露個(gè)人信息，從而有利于針對(duì)性地采取預(yù)防和控制措施。重大公共衛(wèi)生事件中政府信息公開利益衡量程序以高效、透明等作為正當(dāng)化和合法化的基礎(chǔ)。在于行政機(jī)關(guān)尊重相對(duì)人的主體性，在程序公正原則引導(dǎo)下構(gòu)建各方的利益快速達(dá)成溝通的過(guò)程。這就要求防疫信息公開主體與個(gè)人信息使用遵循“一致性原則”。

我國(guó)重大公共衛(wèi)生事件中政府信息公開制度仍然是“行政主導(dǎo)型”的社會(huì)治理模式，即行政內(nèi)部的控制機(jī)制是推進(jìn)治理的主動(dòng)力，而行政控制的核心應(yīng)該是以裁量基準(zhǔn)為核心的行政規(guī)則，即“規(guī)則之治”[23]。從行政機(jī)關(guān)設(shè)定裁量基準(zhǔn)活動(dòng)的內(nèi)在邏輯看，裁量基準(zhǔn)是行政法律規(guī)范得以實(shí)施的具體體現(xiàn)，這就意味著裁量基準(zhǔn)是抽象的法律規(guī)范與具體的事實(shí)之間的必要媒介“橋梁”，舍此無(wú)從行使裁量權(quán)或構(gòu)成行政控制恣意。因此，行政法律規(guī)范若未提供要件(效果規(guī)定)，或者雖然提供了要件，但不足以獲得處理具體行政案件所需的完整判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有重新設(shè)定裁量基準(zhǔn)的義務(wù)。

疫情防控“法律戰(zhàn)”中所依據(jù)的《傳染病防治法》等三部法律法規(guī)存在重特別危機(jī)立法、輕統(tǒng)一的危機(jī)立法，重實(shí)體、輕程序，重分散、輕整合，重封閉、輕開放等缺陷[24]。其一，從整體上看，雖然三部法律均原則性、抽象化的規(guī)定行政主體應(yīng)對(duì)傳染病的措施及對(duì)公民的強(qiáng)制義務(wù)，僅有《傳染病防治法》第12條概要性設(shè)定了公民隱私權(quán)在重大公共衛(wèi)生事件條件下遭受侵犯的救濟(jì)方式，卻未單獨(dú)設(shè)定簡(jiǎn)要的裁量基準(zhǔn)，對(duì)將新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理的隱私信息公開的行政程序缺少必要的程序規(guī)范。其二，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，行政體制外的力量能夠更加有力地約束隱私信息公開的裁量性行政權(quán)，如防疫中專家聽證制度的建立，這有利于從醫(yī)學(xué)的角度指出何種隱私信息的公開是可以保障公共利益，防止隱私信息公開的過(guò)度。

3 防疫中隱私信息保護(hù)法律制度完善之道

3.1 完善防疫信息收集、公布主體分層制度

3.1.1 嚴(yán)格防疫信息收集主體

基于防疫信息收集的全面性，要對(duì)防疫法律法規(guī)中信息收集主體作出嚴(yán)格限定，只有嚴(yán)格限定信息收集主體才能保障隱私信息保護(hù)的提升。筆者建議：其一，在《傳染病防治法》等法律修訂中對(duì)信息收集主體作出進(jìn)一步列舉。以“疾病防控機(jī)構(gòu)+醫(yī)療機(jī)構(gòu)”為信息收集主體，同時(shí)授權(quán)縣以上地方人民政府或者防疫指揮機(jī)構(gòu)，根據(jù)傳染病防治的需要，委托特定單位進(jìn)行信息收集且明確承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，從而有效降低防控中的信息暴露風(fēng)險(xiǎn)，提高信息收集主體的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)作為末端治理的基層政府進(jìn)行彈性動(dòng)員和處置的能力。其二，在《傳染病防治法》等法律中明確收集隱私信息的分類，使收集的信息符合防疫目標(biāo)、醫(yī)學(xué)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如法國(guó)國(guó)家信息與自由委員會(huì)(CNIL)就規(guī)定，除特定公權(quán)力機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息外，其他主體(如雇主)在收集信息時(shí)不得系統(tǒng)地、普遍地或詢問(wèn)雇員及其親屬與新冠肺炎病毒感染相關(guān)信息。其三，在《傳染病防治法》等法律中明確規(guī)定信息收集主體的告知義務(wù)。以“知情同意”為原則，具體分層分類規(guī)定告知義務(wù)，從上位法到下位法逐一細(xì)化，對(duì)特殊例外情形，在法律上作出相應(yīng)制度設(shè)計(jì)。

3.1.2 嚴(yán)格防疫信息公布主體分層分類設(shè)置

政府信息公開法律制度的適用機(jī)關(guān)關(guān)系到國(guó)家的信息公開法律制度設(shè)計(jì)中對(duì)該國(guó)的哪些機(jī)關(guān)、組織或人具有拘束力[25]。即是防疫時(shí)空下為保障公共利益、公民知情權(quán)及參與權(quán)，對(duì)信息公開的發(fā)布主體作出嚴(yán)格的限制也是重要環(huán)節(jié)，無(wú)論是立法還是執(zhí)法中都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)待。一是，未來(lái)的立法或者修法應(yīng)當(dāng)關(guān)照省級(jí)及省級(jí)以下衛(wèi)生行政部門的發(fā)布權(quán)限，應(yīng)當(dāng)對(duì)所涉隱私信息作出窮盡列舉。二是對(duì)隱私信息的披露應(yīng)當(dāng)與傳染病防控目的的范圍相等價(jià)，所公開的隱私信息應(yīng)當(dāng)是不能識(shí)別信息主體，對(duì)于身份信息的公開應(yīng)是“姓名+所在區(qū)域”，對(duì)活動(dòng)軌跡的公開應(yīng)是“往返目的地信息+車次信息+住宿信息”；三是，應(yīng)當(dāng)明確賦予省級(jí)及省級(jí)以下市、縣行政衛(wèi)生部門的發(fā)布權(quán)限，降低公布主體的門檻，簡(jiǎn)化上報(bào)程序，將隱私信息公開對(duì)等保護(hù)的公共利益限縮在具體區(qū)域，形成與公共衛(wèi)生突然事件、傳染病防控匹配的“集中權(quán)威，就地高效”體系。例如，在武漢地區(qū)疫情非常嚴(yán)重的情況下，為了有效遏制新發(fā)傳染病毒“人傳人”繼續(xù)蔓延，隱私信息保護(hù)在一定程度(脫敏處理)下須讓位于公眾的知情權(quán)是非常必要的。但是針對(duì)其他疫情不是特別嚴(yán)重的地區(qū)，是否需要公眾知情權(quán)優(yōu)先于個(gè)人信息保護(hù)、公布更詳細(xì)的信息就不具備必要性。如果有些地區(qū)認(rèn)為，確實(shí)有必要公布患者信息，這樣更有利于疫情防控，更符合公共利益，也可以選擇公布，但對(duì)于信息公布的詳細(xì)程度，筆者認(rèn)為是要嚴(yán)格避免公布患者的姓名、住址等涉及個(gè)人隱私信息，即公布的信息不能讓公眾迅速定位到某個(gè)具體個(gè)人或知曉其隱私信息等。

3.2 建立防疫隱私信息公開簡(jiǎn)易裁量程序

程序的合法性、正當(dāng)性是衡量行政主體濫用公權(quán)力的重要標(biāo)準(zhǔn)，正當(dāng)程序的運(yùn)用不僅可以防止公共權(quán)力的濫用，遏制行政違法行為，而且可以保護(hù)公民的合法權(quán)利。在防疫語(yǔ)境下的政府信息公開除了堅(jiān)持合目的性原則、比例原則、安全原則之外，還要建立簡(jiǎn)易的判斷規(guī)則及程序，區(qū)分一般信息與隱私信息，避免公開信息進(jìn)行過(guò)當(dāng)連接。在新冠疫情防控中，公開確診患者的年齡性別、居住地址、甚至行動(dòng)軌跡是否構(gòu)成對(duì)個(gè)人信息權(quán)和隱私權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，需要結(jié)合具體應(yīng)用場(chǎng)景加以判定。所以，需要建立符合疫情傳播的篩選程序以保持對(duì)患者信息公開達(dá)到公共利益?zhèn)€人隱私保護(hù)的平衡。如武漢在防疫中進(jìn)行信息公布時(shí)包括居住地址、具體居住單元、行蹤軌跡等信息，行政機(jī)關(guān)做此裁量選擇的依據(jù)是深處疫區(qū)的人群傳染風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省市，處于疫區(qū)的公眾的生命健康權(quán)在此應(yīng)給予特別的權(quán)重。而在湖北之外，行政機(jī)關(guān)公布的信息一般僅限于已確診患者的居住小區(qū)和行蹤軌跡。筆者建議：第一，建立突發(fā)公共衛(wèi)生隱私信息公開的“靜態(tài)列舉+動(dòng)態(tài)認(rèn)定”制度，靜態(tài)列舉是基礎(chǔ)性立法，動(dòng)態(tài)認(rèn)定可基于具體事件中的應(yīng)用情景、目的等動(dòng)態(tài)因素作出適度調(diào)整。第二，在《傳染病防治法》《應(yīng)急條例》等法律修訂中引入“專家評(píng)估制度”，全面參考公共衛(wèi)生專家、醫(yī)學(xué)專家、社會(huì)學(xué)專家等意見。建立隱私信息公布的基本限度，所公布隱私信息不能使得他人在公布信息上進(jìn)行數(shù)據(jù)整合達(dá)到可識(shí)別化。第三，對(duì)個(gè)人的敏感信息的公開須建立“明示同意”原則的知情同意制度，利用個(gè)人信息可采取“默示同意”原則，并對(duì)個(gè)人“默示”信息建立嚴(yán)格的評(píng)估；對(duì)可公開的隱私信息，建議以“明示同意”為原則，在特殊條件無(wú)法征得信息主體意見的，可以公布，但防疫目的達(dá)到后，應(yīng)立即告知信息主體并降低因隱私信息公開造成的損失。

3.3 完善防疫隱私信息公開遮蔽制度

從制度層面考察更多信息披露的合法性、正當(dāng)性，減少信息披露過(guò)程中權(quán)力濫用的可能，提高透明度是良法善治的核心要義。防疫中，越是緊急狀態(tài)就越需要加強(qiáng)對(duì)隱私信息公開透明度的法治保障。例如，隨著各地對(duì)新發(fā)病例的相關(guān)情況不斷公開，通報(bào)內(nèi)容和詳細(xì)程度并不完全一致，有的只公布確診患者所涉及的區(qū)域范圍，有的則詳細(xì)公布確診患者或疑似人員的個(gè)人信息和具體活動(dòng)軌跡等等。從信息披露的內(nèi)容看，北京市發(fā)布信息主要是“小區(qū)域場(chǎng)所”且無(wú)關(guān)聯(lián)個(gè)人信息顯然符合保護(hù)公共利益的目的，體現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件中政府信息公開與個(gè)人隱私之間的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在防疫中充分考慮個(gè)人隱私保護(hù)并采用分割處理的方式，盡量遮蔽個(gè)人識(shí)別信息。通過(guò)遮蔽政府信息中的部分個(gè)人隱私信息，既可滿足公眾知情的需要，又將個(gè)人隱私保護(hù)最大化。避免僭越公共利益保護(hù)所應(yīng)涵射之制度范疇，導(dǎo)致行政裁量權(quán)過(guò)度“剪裁公民知情權(quán)”的情形頻繁發(fā)生。筆者建議，一是，在《傳染病防治法》等法律的修訂或立法中明確寫入隱私信息公開遮蔽制度，增強(qiáng)立法對(duì)公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)，劃定行政權(quán)力行使的“紅線”，可以通過(guò)提煉出防疫中好的范例(如北京等地區(qū))中的遮蔽模式，并通過(guò)清單列舉等形式立法規(guī)定明確化、細(xì)致化。二是，探索疫情防控實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)允許信息主體向行政機(jī)關(guān)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者“申請(qǐng)刪除”或行政機(jī)關(guān)自行刪除的制度，從而降低個(gè)人隱私信息的過(guò)度曝光使其逐漸被遺忘。

3.4 完善防疫隱私信息泄漏救濟(jì)制度

《傳染病防治法》第12條規(guī)定收集信息主體泄漏涉及個(gè)人隱私信息時(shí)，公民可以對(duì)相關(guān)主體提起行政訴訟。第68條第5款、第69條第7款規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)“故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料的”，會(huì)受到責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、警告等處罰，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，會(huì)受到降級(jí)、撤職、開除的處分，構(gòu)成犯罪的，還會(huì)被追究刑事責(zé)任。在重大公共衛(wèi)生事件中的任何環(huán)節(jié)都可能存在信息泄漏，立法應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定并從制度上加以完善。應(yīng)當(dāng)建立信息泄漏追責(zé)機(jī)制。立法明確賦予信息主體追責(zé)權(quán)，信息主體可以向最先收集該信息的單位追責(zé)，一般情形下信息收集單位不能免責(zé)，只有在最先收集信息的單位除非能夠合理說(shuō)明其已經(jīng)盡了信息安全保護(hù)義務(wù)，且能夠證明其屬于依法披露信息，否則，就必須承擔(dān)泄露責(zé)任。若最先收集信息的單位能夠說(shuō)明此兩項(xiàng)情況，那么，信息主體則可以向被披露的單位或個(gè)人繼續(xù)追責(zé)。

4 結(jié)論

目前，我國(guó)的疫情防控雖然已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性成效，但從法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角來(lái)看，個(gè)人隱私信息的公開還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。首先，防疫中政府信息隱私公開的目的必須是為了保障公眾的隱私權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，知曉疫情信息須符合防疫活動(dòng)的相關(guān)利益要求，則個(gè)人隱私權(quán)應(yīng)對(duì)信息公開的需要作出讓步，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡量保持行使權(quán)力的克制且對(duì)涉及個(gè)人隱私的信息作區(qū)分處理。其次，行政機(jī)關(guān)對(duì)于無(wú)法進(jìn)行遮蔽處理的隱私信息，通過(guò)立法設(shè)定具體裁量基準(zhǔn)的方式，選擇以恰當(dāng)?shù)姆绞焦_該隱私信息，以免個(gè)人隱私被過(guò)度公開的情形發(fā)生，達(dá)到對(duì)隱私信息主體隱私利益損害最小原則。最后，對(duì)于建立傳染病防治法律體系而言，可采用分散模式制定緊急法的方式達(dá)到防疫的治理效能，以避免《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《應(yīng)急條例》三部法律法規(guī)內(nèi)部之間規(guī)定不一致、不統(tǒng)一，權(quán)威性不足等短板。筆者建議基于此次疫情的成功經(jīng)驗(yàn)，抓緊制定《緊急狀態(tài)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》，完成憲法之立法任務(wù)，從法治的角度規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)“灰犀?！薄昂谔禊Z”的出現(xiàn)。當(dāng)然，重大公共衛(wèi)生事件中下公眾知情權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)之權(quán)益平衡，也非一概而論所能解決，未來(lái)立法還須作出進(jìn)一步探討和完善。