張萬(wàn)洪 ,劉灃瑩

(1．武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072； 2. 廈門大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門 361005 )

中國(guó)自古以來(lái)便是多民族國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系和諧作出了不懈努力。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，在革命、建設(shè)、改革的不同階段，為解決民族問(wèn)題提出了一系列民族綱領(lǐng)，民族平等則是其中不變的主旋律。黨的十八大以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加關(guān)注法治在當(dāng)今社會(huì)中的重要作用，號(hào)召全黨全國(guó)全力以赴建設(shè)法治中國(guó)。在依法治國(guó)的大背景下，梳理建黨以來(lái)民族平等政策的變化，探索其法治化演變，將民族事務(wù)治理工作納入法治建設(shè)框架，有利于全面提高依法治理民族事務(wù)的能力，更好維護(hù)和保障少數(shù)民族同胞的權(quán)利，進(jìn)一步推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的各項(xiàng)工作。在多民族國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展中，把握民族平等政策的演進(jìn)發(fā)展規(guī)律，對(duì)于解決在實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)多民族國(guó)家統(tǒng)一具有重要意義。

一、民族平等與民族平等政策的法治化

馬克思、恩格斯對(duì)于民族平等的主張非常明確。馬克思指出：“縱觀歷史，每一個(gè)民族都或多或少在某個(gè)或某些方面要優(yōu)越于其他民族?！彪m然世界各民族之間有先進(jìn)和強(qiáng)弱之分，或在民族規(guī)模、民族信仰、生活方式等方面存在差異，但是不同民族之間并不存在尊卑之分，任何民族不能要求享有凌駕于其他民族之上的特權(quán)，更不應(yīng)該肆意剝削和掠奪其他民族。

“每個(gè)民族都為其他民族完成了人類從中經(jīng)歷了自己發(fā)展的一個(gè)主要使命 (主要方面)?！盵1]每個(gè)民族都為世界文明的發(fā)展貢獻(xiàn)了自己力量，每個(gè)民族的存在都具有其合理性。所以，馬克思主義承認(rèn)和堅(jiān)持民族平等原則，并認(rèn)為民族平等不能只停留在理論上的平等。具體從一國(guó)內(nèi)部來(lái)看，各民族間均應(yīng)處于平等地位，享有相同的權(quán)利、履行相同的義務(wù)；從世界范圍來(lái)看，各民族間應(yīng)該平等相處，求同存異，反對(duì)文化偏見(jiàn)、種族歧視、宗教偏好等不利于民族團(tuán)結(jié)的觀點(diǎn)。

作為典型的多民族國(guó)家，為了更好地處理民族問(wèn)題，我國(guó)在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了馬克思主義民族理論的中國(guó)化[2]。隨著黨的民族理論的完善及民族實(shí)踐工作的深入，民族平等逐漸成為了我國(guó)民族工作的一項(xiàng)根本原則。

總體來(lái)看，民族平等關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域，但在不同領(lǐng)域中，民族平等都有著共同的涵義，那便是各民族地位平等、權(quán)利平等，民族尊嚴(yán)必須得到尊重，不能存在歧視或壓迫的現(xiàn)象?？陀^地說(shuō)，因?yàn)闅v史發(fā)展與區(qū)域發(fā)展因素，民族差異確實(shí)存在。各民族間、民族地區(qū)之間存在發(fā)展差異，甚至有的差異較大，所以國(guó)家應(yīng)該針對(duì)各民族各地區(qū)的實(shí)際，采取相應(yīng)措施以促進(jìn)其發(fā)展，必要時(shí)可以考慮給予其一定的特別保障，促進(jìn)各民族事實(shí)上的平等[3]。

民族政策是指國(guó)家和政黨對(duì)境內(nèi)各民族所采取的政策，最終目的是為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)發(fā)展。各民族權(quán)利平等、義務(wù)相同等內(nèi)容被囊括到我國(guó)民族平等政策當(dāng)中。而民族政策法治化一方面指的是“民族政策通過(guò)實(shí)踐上升為民族法律法規(guī)”[4]，另一方面指的是以法治思維解決民族問(wèn)題。

可以說(shuō)，民族政策是民族法治的基礎(chǔ)，它指明了民族法治的根基和方向；而為政策立法，逐步實(shí)現(xiàn)民族政策的法治化，則是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、提高民族治理能力的必經(jīng)之路。在一致性方面，協(xié)調(diào)民族關(guān)系、促進(jìn)民族平等是民族政策和民族法治的共同目標(biāo)，他們具有相同的價(jià)值取向[5]。在區(qū)別方面，民族政策的內(nèi)容更具廣泛性，其表現(xiàn)形式也更加多樣化，如命令、指令、意見(jiàn)、通知等等，而民族法治的內(nèi)容則更加集中，主要關(guān)于權(quán)力與職責(zé)的分配，同時(shí)因?yàn)榉梢?guī)范性的要求，民族法治的表現(xiàn)形式相對(duì)來(lái)說(shuō)更加單一。此外，為保障法律的穩(wěn)定性，民族法治體系比民族政策往往更具有長(zhǎng)期性的效力。

由此可見(jiàn)，民族政策與民族法治相輔相成，在當(dāng)前新環(huán)境、新背景、新發(fā)展形勢(shì)下，解決民族問(wèn)題、調(diào)整民族關(guān)系更需要綜合探究民族平等原則的法治化發(fā)展。

二、民族平等原則法治化的發(fā)展

(一)1921-1949：民族平等政策的基礎(chǔ)

自1840年以來(lái)，中國(guó)逐漸淪為半殖民地半封建社會(huì)，國(guó)內(nèi)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。在這種情景下，各少數(shù)民族不但承受著國(guó)內(nèi)反動(dòng)統(tǒng)治的壓迫，同時(shí)還遭受著帝國(guó)主義勢(shì)力的侵害，雙重的壓迫使得我國(guó)民族問(wèn)題變得愈發(fā)復(fù)雜。中國(guó)共產(chǎn)黨針對(duì)這一歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，自成立之初，便將馬克思主義民族理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，主張民族平等，并進(jìn)一步提出各民族應(yīng)在此基礎(chǔ)上聯(lián)合起來(lái)，共同反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚主義三座大山，最終取得中華民族的解放[6]。

新民主主義階段，黨在關(guān)于民族問(wèn)題的綱領(lǐng)、決議與實(shí)踐中集中體現(xiàn)著反對(duì)民族壓迫歧視、反對(duì)大漢族主義、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的精神，在理論與實(shí)踐兩方面逐漸確立和鞏固了民族平等原則，為今后民族平等原則通過(guò)法律程序上升為國(guó)家意志打下了基礎(chǔ)。

具體來(lái)講，第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨協(xié)助孫中山改組國(guó)民黨，在國(guó)民黨一大宣言中提到“中國(guó)境內(nèi)各民族一律平等”，而這也是中國(guó)共產(chǎn)黨在民族問(wèn)題上的政治主張[7]。由此可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨尊重國(guó)內(nèi)各民族的平等地位，并早在革命之初便意識(shí)到少數(shù)民族與中華民族命運(yùn)相連，實(shí)現(xiàn)中華民族解放之路離不開(kāi)各民族的支持與努力。隨著革命的推進(jìn)，北伐戰(zhàn)爭(zhēng)節(jié)節(jié)勝利，1926年，黨在湖南召開(kāi)了第一次農(nóng)民代表大會(huì)，并做出了《解放苗瑤決議案》，這份決議鮮明指出：“苗族、瑤族同漢族應(yīng)在政治上經(jīng)濟(jì)上一律平等，堅(jiān)決反對(duì)大漢族主義?！盵8]這份決議直接反映了黨在大革命時(shí)期對(duì)待少數(shù)民族同胞的態(tài)度，體現(xiàn)了對(duì)少數(shù)民族尊嚴(yán)與權(quán)益的尊重，是早期民族平等原則的具體表現(xiàn)。

繼第一次國(guó)共合作破裂之后，兩黨在處理國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題方面出現(xiàn)分歧。少數(shù)民族因人口、歷史、地理環(huán)境等因素整體發(fā)展滯后于漢族，面對(duì)這種情況，共產(chǎn)黨堅(jiān)持以“民族平等”的口號(hào)提出幫助、團(tuán)結(jié)少數(shù)民族同胞。1929年6月，在《對(duì)陜西問(wèn)題的決議》這份文件中，中共中央提出:“堅(jiān)決反對(duì)國(guó)民黨軍閥屠殺壓迫回族蒙族的反動(dòng)行為，反對(duì)民族間一切歧異(視)不平等的待遇?！盵9]可以看出中共中央批判、反對(duì)國(guó)民黨對(duì)少數(shù)民族的壓迫行為，反專制、反歧視的精神在這里得到了較為集中的體現(xiàn)。同時(shí)，在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨不僅在理論方面提倡民族平等，更在實(shí)踐中尊重、團(tuán)結(jié)少數(shù)民族群眾。如“沒(méi)收山主的土地、森林，分配給瑤民”[10]；1935年中央紅軍路過(guò)大涼山時(shí)，針對(duì)彝族群眾的實(shí)際情況，鼓勵(lì)“建立彝人政府，再不受人欺辱”；紅軍在進(jìn)入回族聚居地時(shí)切實(shí)尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣。

抗戰(zhàn)時(shí)期，黨的民族綱領(lǐng)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變是在六屆六中全會(huì)上，毛澤東提出：“允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等民族在共同對(duì)日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)?！边@里雖未明確提出“民族區(qū)域自治”的概念，但是“自己管理自己事務(wù)之權(quán)”實(shí)際上契合了“民族區(qū)域自治”的本質(zhì)涵義。隨后在1941年5月，陜甘寧邊區(qū)頒布的《施政綱領(lǐng)》中規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，建立蒙、回民族的自治區(qū)?！秉h不僅在理論上支持民族自治，還建立了一系列的少數(shù)民族自治區(qū)域，這為后來(lái)的民族區(qū)域自治制度提供了重要借鑒與經(jīng)驗(yàn)。可以說(shuō)，這是黨在新的歷史背景下解決民族問(wèn)題的重要?jiǎng)?chuàng)造，是民族平等政策的新體現(xiàn)。

此外，在1946年4月中國(guó)共產(chǎn)黨首次進(jìn)行了關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作嘗試。陜甘寧邊區(qū)通過(guò)的《憲法原則》明確指出，邊區(qū)少數(shù)民族得組織民族自治政權(quán)，且可以在不抵觸、不違反省憲的原則下訂立自治法規(guī)。這是黨第一次提出關(guān)于民族區(qū)域自治的地方性法規(guī)，為今后各民族區(qū)域自治工作的展開(kāi)提供了重要的法律依據(jù)，民族平等原則逐漸由政策性號(hào)召與規(guī)定邁向了法治化道路。

總的來(lái)看，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人圍繞“推翻三座大山”的目標(biāo)，創(chuàng)造性地將馬克思主義民族理論與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，逐步確立、發(fā)展、鞏固民族平等原則、提出一系列重要主張，進(jìn)行了一系列團(tuán)結(jié)少數(shù)民族的實(shí)踐活動(dòng)，從而聯(lián)合、領(lǐng)導(dǎo)各族人民參加到反帝反封建的斗爭(zhēng)當(dāng)中，為實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放的歷史任務(wù)做出重要貢獻(xiàn)?？梢哉f(shuō)，新民主主義革命時(shí)期，黨的民族平等原則為新中國(guó)進(jìn)一步協(xié)調(diào)民族關(guān)系，走具有中國(guó)特色的解決民族問(wèn)題道路打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是民族政策法律化的重要探索。

(二)1949-1978：民族平等政策的開(kāi)端

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立至1949年，黨在不同領(lǐng)域制定出臺(tái)了民族政策，提出與總結(jié)了相關(guān)理論，不斷實(shí)踐著民族平等，甚至進(jìn)行過(guò)民族立法嘗試，在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面為中華人民共和國(guó)的民族政策法治化作了充分準(zhǔn)備[4]。在1949年全國(guó)第一屆政治協(xié)商會(huì)議上，民族工作的一個(gè)重大發(fā)展是將民族平等原則和精神融入到了根本大法之中。

具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨一直以來(lái)秉持的反歧視、反壓迫的民族平等精神，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多角度，全方面明確了少數(shù)民族的權(quán)利和義務(wù)，從而為我國(guó)民族法律法規(guī)的制定與執(zhí)行提供了憲法和法律依據(jù)。自此我國(guó)民族政策有法可依，更好地保障了少數(shù)民族同胞的生活，維護(hù)了民族間的平等與團(tuán)結(jié)。

隨后，在《共同綱領(lǐng)》精神的保障下，我國(guó)又出臺(tái)了更細(xì)致、更具體的法律法規(guī)，使得我國(guó)民族工作朝著制度化、規(guī)范化、法治化方向不斷發(fā)展。如1950年，中央發(fā)布《關(guān)于慎重處理少數(shù)民族問(wèn)題的指示》，禁止在少數(shù)民族地區(qū)強(qiáng)制執(zhí)行在漢人地區(qū)實(shí)行的政策；1953年，《全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》保障少數(shù)民族擁有了較為廣泛的參政議政權(quán)。

在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上，1954 年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“各民族一律平等”[11]。這就用國(guó)家根本大法的形式表明我國(guó)境內(nèi)各民族的平等權(quán)利受到憲法的保護(hù)，是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的根本法律保障。此外，民族區(qū)域自治被寫入憲法，這是將馬克思主義民族平等原則同我國(guó)實(shí)踐結(jié)合的成果。實(shí)行民族區(qū)域自治，是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族當(dāng)家作主的重要方式，利于更好地維護(hù)民族地區(qū)利益，是解決民族問(wèn)題的“一個(gè)根本性的政策”[12]。

可以說(shuō)，1954年憲法不僅從法律上規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本框架，也在實(shí)踐中維護(hù)著民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族平等。自其頒布后，新疆、廣西、寧夏、西藏自治區(qū)相繼成立，自治州、自治縣(旗)、民族鄉(xiāng)的規(guī)模逐步擴(kuò)大。

這一時(shí)期，實(shí)踐中的民族法治建設(shè)呈現(xiàn)出了以下特點(diǎn)：首先，民族平等原則的具體實(shí)現(xiàn)形式更加豐富，統(tǒng)一全國(guó)的中國(guó)共產(chǎn)黨在更廣大的區(qū)域、更廣泛的領(lǐng)域?qū)嵺`著民族平等原則。民族區(qū)域自治內(nèi)涵的明晰便是其中的重要表現(xiàn)。其二，這一階段是民族法治體系建設(shè)的起步階段，中央機(jī)關(guān)大多以政策性文件處理民族問(wèn)題，自治地方的單行立法偏少。其三，民族工作與社會(huì)主義建設(shè)齊頭并進(jìn)，黨和國(guó)家關(guān)懷、保障少數(shù)民族同胞權(quán)益，從而提高了民族地區(qū)積極參與國(guó)家建設(shè)的熱情，助力社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

盡管民族平等原則曾一度遭受破壞，但總的來(lái)說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)在推行民族政策的過(guò)程中不斷探索其法治化路徑，從憲法上明確民族平等精神、確立民族區(qū)域自治制度的重要地位，使得民族平等政策開(kāi)始逐步納入法治體系，民族法治得到不斷深化、發(fā)展。

(三)1978至今：民族平等政策的完善

民族工作的法治建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)重建和發(fā)展完善時(shí)期是在改革開(kāi)放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨為健全社會(huì)主義法制、維護(hù)邊疆地區(qū)安定、消除歷史上遺留的少數(shù)民族不平等問(wèn)題，做出了一系列的努力。具體來(lái)講，這些努力主要體現(xiàn)在我國(guó)配套立法工作的發(fā)展、民族法治監(jiān)督的推進(jìn)、法治意識(shí)法治思維的提升等方面。

1.配套法律的建設(shè)。若想獲得良好的法治實(shí)踐效果，建立完備的法律規(guī)范體系是必要的。就民族區(qū)域自治來(lái)講，其在1954年被寫入我國(guó)第一部憲法，成為我國(guó)民族工作的重要機(jī)制。隨后，在接下來(lái)的幾部憲法中均有提及。在1984年則出臺(tái)了專門的《民族區(qū)域自治法》。時(shí)至2001年，《民族區(qū)域自治法》又得到重要修訂，以民族區(qū)域自治是“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”代替了“國(guó)家的一項(xiàng)重要政治制度”。

圍繞貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章不斷完善，為在立法層面體現(xiàn)和實(shí)踐民族平等原則做出了重要貢獻(xiàn)。如1986年《義務(wù)教育法》、1993年的《教師法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》等都提到了民族教育問(wèn)題；地方也出臺(tái)了專門法規(guī)，如1992年的《廣西壯族自治區(qū)教育條例》、1997年的《黑龍江省民族教育條例》；在部門規(guī)章這方面，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》《新疆原油天然氣資源稅改革若干問(wèn)題的規(guī)定》等20多部部門規(guī)章相繼出臺(tái)；在行政法規(guī)及地方性法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院及湖南、湖北、河北、廣東等省份也相繼出臺(tái)《城市民族工作條例》，以保護(hù)散居少數(shù)民族權(quán)益。1992初，黨中央召開(kāi)了民族工作會(huì)議，高度重視依法協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族問(wèn)題，使得一些部門法律法規(guī)中涉及民族關(guān)系的條款逐步細(xì)化完善。進(jìn)入21世紀(jì)后，為契合生態(tài)建設(shè)、文化傳承等時(shí)代主題，民族地區(qū)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等開(kāi)展自主性立法，如云南省修改了關(guān)于濕地與國(guó)家公園保護(hù)的相關(guān)條例，制定了《民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》等。這些措施一方面有利于促進(jìn)民族工作向法治化發(fā)展，另一方面也有助于維護(hù)民族地區(qū)的權(quán)利與利益，從而有利于民族平等團(tuán)結(jié)。

可以說(shuō)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和生活領(lǐng)域的基本民族法律的陸續(xù)出臺(tái)與實(shí)施，更加健全完善了民族法律體系，更好地保障了民族區(qū)域自治法的實(shí)施，從而切實(shí)貫徹落實(shí)了民族平等原則。

2.法治工作的監(jiān)督。新中國(guó)建立以來(lái)，在民族平等精神的指引下，一系列合乎國(guó)情、行之有效的民族法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，科學(xué)的立法為社會(huì)主義民族工作的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，有利于鞏固我國(guó)良好的民族關(guān)系。與此同時(shí)，為確保相關(guān)法律規(guī)定的落實(shí)，從而保障法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，我國(guó)民族法治監(jiān)督機(jī)制也在逐步發(fā)展、完善。

時(shí)至2006年，《民族區(qū)域自治法》頒布已有22年，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組奔赴十一省、區(qū)第一次對(duì)該法的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地檢查。其中，民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)和上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)自治地方的幫助與貢獻(xiàn)是最主要的檢查對(duì)象。2007年1月，國(guó)務(wù)院針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)的執(zhí)法檢查報(bào)告中的具體情況，相應(yīng)地出臺(tái)了很多政策措施，我國(guó)民族法治檢查工作逐步發(fā)展與推進(jìn)。2008年，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)為契合依法治國(guó)的時(shí)代背景而增設(shè)監(jiān)督檢查司，該司的主要職能是督促檢查民族法律法規(guī)和政策實(shí)施情況，并推動(dòng)民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)。截至2020年11月，國(guó)家民委組織了八期全國(guó)民委系統(tǒng)監(jiān)督檢查工作專題研討會(huì)，有效促進(jìn)了民族法治監(jiān)督檢查工作的規(guī)范化、制度化。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展關(guān)于民族區(qū)域自治法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，這是全國(guó)人大常委會(huì)繼2006年就民族區(qū)域自治法問(wèn)題進(jìn)行執(zhí)法檢查后的又一次行動(dòng)。檢查的重點(diǎn)結(jié)合新時(shí)代發(fā)展的主題，涉及生態(tài)保護(hù)、文化教育、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、民族區(qū)域自治法配套法律制定與實(shí)施情況等，檢查組分為五組，奔赴十個(gè)省份，召開(kāi)58次座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，并做出了建設(shè)性匯報(bào)。

正如習(xí)近平總書(shū)記在2014年中央民族工作會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)民族區(qū)域自治制度實(shí)施的責(zé)任。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)自治法的普及宣傳，特別要搞好對(duì)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查?！盵13]民族法律體系的建設(shè)與完善需要黨員干部的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任感，需要群眾的配合，也需要加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督檢查，健全法治監(jiān)督體系和保障體系[14]。要督促政府部門盡職盡責(zé)，幫助少數(shù)民族同胞維護(hù)自身權(quán)益。

這一時(shí)期，在民族法律體系不斷細(xì)化發(fā)展的同時(shí)，民族法治的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制也有了顯著進(jìn)步，形成了常態(tài)化、制度化的工作機(jī)制。從民族地區(qū)的角度來(lái)看，在契合時(shí)代發(fā)展、加快地方立法的同時(shí)，民族自治地方更加注重了立法的科學(xué)性與民主性，如引導(dǎo)公民有序參與、進(jìn)行專家咨詢等等，從而提高了民族法治的質(zhì)量與有效性。

3.法治根基的鞏固?！皯椃ㄊ且粡垖懼嗣駲?quán)利的紙”[15]。憲法作為根本大法，其規(guī)定對(duì)民族工作的發(fā)展趨向具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的作用。我國(guó)現(xiàn)行憲法為 1982 年制定的憲法，其中多個(gè)條款涉及民族問(wèn)題，明晰了民族工作應(yīng)考慮、遵循的基本原則與框架，體現(xiàn)了少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的重要地位；在1999年第九屆全國(guó)人大二次會(huì)議中，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被確定為我國(guó)基本的治國(guó)方略與治國(guó)目標(biāo)，在我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義，而民族法治工作也得到了良好的發(fā)展機(jī)遇。2018 年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議修改《憲法》，此次修憲重點(diǎn)提出了“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”這一偉大目標(biāo)?！爸腥A民族”入憲[16]，為鑄就中華民族共同體意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了法理依據(jù)。同時(shí)，中華民族的復(fù)興意味著是各民族的振興，這為我國(guó)民族工作的發(fā)展目標(biāo)提供了憲法根據(jù)。毫無(wú)疑問(wèn)，這次的《憲法》修改鞏固了多民族的統(tǒng)一，也夯實(shí)了我國(guó)民族法治工作的基礎(chǔ)。

此外，依法治國(guó)的背景也是我國(guó)民族法治根基得到鞏固的重要原因。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，依法治國(guó)的觀念更加受到重視，法治在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的位置更加重要。黨的十八大以來(lái)，“全面依法治國(guó)”成為提升國(guó)家治理水平與治理能力的重要戰(zhàn)略布局。更好地發(fā)揮法治的作用，實(shí)現(xiàn)政治清明、社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)有序，已經(jīng)成為了一種共識(shí)。在這樣的大背景下，習(xí)近平總書(shū)記在2014年中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決民族問(wèn)題的能力，更好發(fā)揮法治引領(lǐng)和規(guī)范作用”。社會(huì)主義法治建設(shè)站在了新的時(shí)代高度，黨和國(guó)家更加致力于運(yùn)用法治思維指導(dǎo)民族工作。

具體來(lái)看，2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》由國(guó)務(wù)院頒布，依法行政的觀念與措施走向?qū)嵺`；2011年首部民族法制專項(xiàng)規(guī)劃，即《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)，規(guī)定了“民族工作法治化”的重要任務(wù)；2015年《立法法》做出重要修訂，其第72條、第98條、第99條的規(guī)定有利于民族自治地方因地制宜進(jìn)行自主性立法，通過(guò)法治的方式提高治理能力，服務(wù)于地方發(fā)展，也有利于民族自治地方運(yùn)用法治方式處理民族問(wèn)題，并完善民族工作的監(jiān)督體制。這一時(shí)期，隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，新時(shí)代法治新理念、新戰(zhàn)略為處理民族問(wèn)題提供了新的實(shí)現(xiàn)路徑，創(chuàng)新了民族平等理論，引領(lǐng)我國(guó)民族工作走向科學(xué)化、法治化、民主化。

三、民族平等政策法治化的演進(jìn)特點(diǎn)

(一)原則性政策與體系化法律共同發(fā)力

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，在應(yīng)對(duì)民族事務(wù)方面一貫堅(jiān)持馬克思主義民族平等原則。在新民主主義革命初期，黨剛剛成立，對(duì)于國(guó)內(nèi)復(fù)雜的民族問(wèn)題尚處于摸索階段，因此，黨提出的關(guān)于民族問(wèn)題的方針政策大多是原則性的，突出體現(xiàn)了“反對(duì)大漢族主義”“反對(duì)民族壓迫、民族歧視”的民族平等精神。第一次國(guó)共合作破裂后，黨逐步走上了“農(nóng)村包圍城市”“武裝奪取政權(quán)”的道路，隨著革命的發(fā)展和對(duì)中國(guó)國(guó)情認(rèn)識(shí)的深化，黨越發(fā)意識(shí)到國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的解決對(duì)真正贏得中華民族解放的重要性，而遵循民族平等原則是團(tuán)結(jié)少數(shù)民族同胞、共同反對(duì)壓迫的必要前提。因此，黨的關(guān)于民族問(wèn)題的方針政策更加系統(tǒng)化、具體化，既有尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的調(diào)查研究，也有培養(yǎng)少數(shù)民族干部的組織方針?？傮w來(lái)看，在中華人民共和國(guó)成立以前，黨的民族政策多是指導(dǎo)性的方針，在二十多年的革命斗爭(zhēng)中，黨出臺(tái)了許多處理民族問(wèn)題的決議、綱領(lǐng)、政策，并結(jié)合不同時(shí)期國(guó)內(nèi)革命斗爭(zhēng)形勢(shì)，逐漸形成了有效的工作機(jī)制。黨在新民主主義革命時(shí)期的探索為中華人民共和國(guó)民族政策體系的形成奠定了良好的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)。

中華人民共和國(guó)成立后，黨的民族政策開(kāi)始分類別制定，逐步走向體系化。從中央到地方，各級(jí)部門出臺(tái)了內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、婚姻等眾多領(lǐng)域的民族政策，且相當(dāng)數(shù)量的文件都以國(guó)務(wù)院和教育部、國(guó)家民委等部門的紅頭文件印發(fā)，政策涵蓋的領(lǐng)域變得更加廣泛，具體內(nèi)容也更具有操作性，這些政策極大提高了少數(shù)民族的政治地位，促進(jìn)了少數(shù)民族和民族地區(qū)的快速發(fā)展。國(guó)家形勢(shì)有了重大變化，民族政策有了長(zhǎng)足進(jìn)步，而民族平等、民族團(tuán)結(jié)仍是貫穿黨和國(guó)家民族政策的生命線。從新民主主義革命時(shí)期“糾正存在著的大漢族主義”，到《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣、匾聯(lián)的指示》，到新時(shí)代習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話，都鮮明體現(xiàn)了黨堅(jiān)持民族平等、反對(duì)歧視與壓迫、共同發(fā)展的政治原則?？梢哉f(shuō)，縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)關(guān)于民族問(wèn)題的號(hào)召、政策、方針，民族平等原則均是被擺在首位。

此外，中國(guó)共產(chǎn)黨民族政策的發(fā)展還呈現(xiàn)著法律化的演變規(guī)律和特點(diǎn)，民族政策與法律法規(guī)逐步相互貫通。從具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)規(guī)定“各民族一律平等，實(shí)行團(tuán)結(jié)互助”，到五四憲法、八二憲法中的“各民族一律平等”，民族平等已不單單是執(zhí)政原則，而是具有了法律賦予的正當(dāng)性。這既使得民族平等原則獲得了最高法律的保障，也直接體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持民族平等原則不可動(dòng)搖的信念。在憲法權(quán)威的保障下，從中央到各級(jí)民族自治地方陸續(xù)出臺(tái)法律法規(guī)及配套文件，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)民族平等原則提供了更加具體的法律支撐。

縱觀我國(guó)民族工作的發(fā)展史，充分體現(xiàn)出理論探索與實(shí)踐機(jī)制的有效結(jié)合，政策運(yùn)行與法律保障的不斷融合。隨著時(shí)代的發(fā)展與民族工作經(jīng)驗(yàn)的積累，民族政策法治化更為精細(xì)和深入普及。以民族區(qū)域自治為例，1938年黨的六屆六中全會(huì)后民族區(qū)域自治的觀念逐步代替了民族自決，在抗戰(zhàn)時(shí)期指導(dǎo)蒙古族建立自治區(qū)，建立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的第一個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)。新中國(guó)成立后更是有《共同綱領(lǐng)》《憲法》《民族區(qū)域自治法》為其護(hù)航，改革開(kāi)放后其配套法律文件不斷豐富，法治監(jiān)督體系不斷完善?？梢哉f(shuō)，以民族平等為基本原則，以體系化法律及其實(shí)施機(jī)制進(jìn)行保障的民族工作體系逐漸確立。

(二)由法制化向法治化推進(jìn)

民族平等政策的法制化有兩方面的內(nèi)涵，其一指的是由政策向法律的轉(zhuǎn)化，其二則突出了民族平等政策的重要價(jià)值，需要用法律手段來(lái)保障其正當(dāng)性和有效性。自新中國(guó)成立以來(lái)，黨在民族平等政策法制化的道路上進(jìn)行了許多探索，逐步建立起以憲法為最高保障、以民族區(qū)域自治法為核心的法律法規(guī)體系[17]，這成為我國(guó)處理民族事務(wù)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、維護(hù)民族平等原則的有力后盾。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)國(guó)家治理能力要求的提高，民族政策法制化也在朝著法治化的方向演進(jìn)。所謂“法治化”一方面指的是從政策向立法的轉(zhuǎn)化，另一方面則是讓遵法守法、依法決策、依法行政的法治觀念在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門中深深扎根，從而督促各機(jī)關(guān)各部門制定具體的、科學(xué)民主、公平公正的規(guī)章制度并加以執(zhí)行，使得人們自愿接受法律制度的約束，進(jìn)而在實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值。

具體來(lái)看，首先，憲法、民族區(qū)域自治法及其他涉及民族事務(wù)的法律法規(guī)、條例以及實(shí)施辦法，為各有關(guān)部門依法落實(shí)民族政策、處理民族問(wèn)題提供了基礎(chǔ)支持。其次，黨和國(guó)家加強(qiáng)民族法治監(jiān)督體系的建設(shè)，依法督查相關(guān)法律法規(guī)及政策的執(zhí)行情況，依法查處相關(guān)違法案件，以促進(jìn)政策落實(shí)，保障少數(shù)民族同胞正當(dāng)權(quán)益。再次，黨和政府依法設(shè)立了相關(guān)民族機(jī)構(gòu)以專門應(yīng)對(duì)相應(yīng)民族問(wèn)題，如中央民族教育司的成立、地方政府部門中成立民族工作機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)處室科等，這有利于提高機(jī)關(guān)部門依法行政的科學(xué)性。最后，在法治宣傳方面，2011年至2018年期間，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于“六五”“七五”普法的決定，其將民族理論、相關(guān)政策、法律法規(guī)作為重要宣傳內(nèi)容，用以提高民族地區(qū)干部的法律意識(shí)與法律素養(yǎng)，增強(qiáng)其用法治思維與方式處理民族問(wèn)題的能力，從而形成遵法守法用法的良好風(fēng)氣，有利于培養(yǎng)良好的法治習(xí)慣。2011年8月，我國(guó)頒布了《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出將“依法行政和民族工作法治化”列為重要任務(wù)。它的出臺(tái)有利于推動(dòng)我國(guó)民族事務(wù)治理法治化建設(shè)，有利于培養(yǎng)相關(guān)部門用法治思維方式應(yīng)對(duì)民族問(wèn)題的能力，從而更好地保護(hù)少數(shù)民族和民族地區(qū)利益。

民族平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在于貫徹和落實(shí)，這決定了必須要將其落實(shí)到日常具體的立法、執(zhí)法和守法等活動(dòng)中[18]，學(xué)會(huì)以法治化思維探索中國(guó)特色社會(huì)主義民族法治道路。當(dāng)前，面對(duì)多民族國(guó)家的國(guó)情以及依法治國(guó)的需要，推動(dòng)民族法制向民族法治轉(zhuǎn)化是大勢(shì)所趨，這既與黨主張民族平等的精神吻合，也是提高民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

(三)民情與國(guó)情的共同作用

中國(guó)共產(chǎn)黨各個(gè)時(shí)期的民族平等政策與當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)緊密相關(guān)。新民主主義革命時(shí)期，黨針對(duì)反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的歷史任務(wù)，以馬克思主義民族思想為指導(dǎo)，調(diào)查研究我國(guó)民族問(wèn)題的現(xiàn)狀，逐步明確了民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治等一系列契合國(guó)情的民族工作方法，成功地團(tuán)結(jié)、動(dòng)員了少數(shù)民族同胞，使得中國(guó)各民族共同為實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立而努力奮斗，對(duì)新民主主義革命的勝利做出不可磨滅的貢獻(xiàn)。正如《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》中指出：“國(guó)家的統(tǒng)一，人民的團(tuán)結(jié)，國(guó)內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，這是我們的事業(yè)必定要?jiǎng)倮幕颈ＷC?！?/p>

中華人民共和國(guó)剛剛成立時(shí)，百?gòu)U待興，圍繞集中力量恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本工作方針，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況，主張尊重少數(shù)民族意愿，在民族工作上謹(jǐn)慎推進(jìn)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，黨和國(guó)家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，1987年，中共中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)〔1987〕13 號(hào)文件批轉(zhuǎn)了國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問(wèn)題的報(bào)告》，突出了新時(shí)期關(guān)于民族工作的指導(dǎo)精神及主要任務(wù)[19]。興邊富民、脫貧攻堅(jiān)等戰(zhàn)略在民族地區(qū)得到充分實(shí)施，體現(xiàn)了改革開(kāi)放的時(shí)代特征。21世紀(jì)以來(lái)，法治觀念、法治思維的重要性不斷提升，立足于全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，從中央到地方，有關(guān)部門通過(guò)完善、豐富相關(guān)法律條例，通過(guò)改進(jìn)立法程序，提高了民族平等政策的科學(xué)性、時(shí)代性與民主性，逐步實(shí)現(xiàn)了民族政策制度化、法律化的升華，并成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。

綜上所述，多民族國(guó)家是我國(guó)的基本國(guó)情，處理好民族問(wèn)題，構(gòu)建和諧民族關(guān)系至關(guān)重要。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)便始終如一地關(guān)注民族問(wèn)題[20]，關(guān)心少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，在百年民族政策的演進(jìn)中深深體現(xiàn)了黨的智慧與孜孜不倦的探索。從政策發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，黨的民族平等政策從原則性、宏觀性的號(hào)召與指導(dǎo)，向具體化、精細(xì)化的政策演進(jìn)，由法制化體系向全面法治化建設(shè)推進(jìn)，體現(xiàn)了原則堅(jiān)定性與法律保障性的基本特點(diǎn)?；赝袊?guó)共產(chǎn)黨民族政策發(fā)展的百年演變，是黨始終如一堅(jiān)定民族平等原則的百年，是黨從認(rèn)識(shí)多民族國(guó)情到制定民族政策再到推動(dòng)民族工作法治化的百年,是黨團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)少數(shù)民族同胞爭(zhēng)取解放、奔向全面小康的百年。我國(guó)民族平等政策的法治化演進(jìn)，體現(xiàn)了黨的關(guān)懷與智慧，彰顯了黨與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新的精神理念，鑄牢了中華民族共同體意識(shí)，鞏固了統(tǒng)一多民族國(guó)家。