吳麗敏

信息化的推進在廣度和深度上改變著我們的生活，在個人信息采集方面，信息化對個人信息的采集和利用是一把雙刃劍，一方面，個人信息的采集、應用更加廣泛；另一方面，電信詐騙、套路貸等侵犯個人信息權的案件頻發(fā)，促使公民的個人信息權意識覺醒，也使個人信息保護的任務更加艱巨。信息技術的發(fā)展倒逼著各個領域的工作更加重視對個人信息的保護。不動產(chǎn)登記檔案作為一種信息資源，是專門檔案的一類，也屬于民生檔案范疇。不動產(chǎn)登記檔案中包含著姓名、身份證號碼、聯(lián)系電話等諸多公民個人信息，不動產(chǎn)登記檔案管理部門在提供利用服務工作中，也應更加重視保障公民的個人信息權。

一、不動產(chǎn)登記檔案利用服務中的個人信息權界定

1.不動產(chǎn)登記檔案利用服務中的個人信息權內涵。目前，我國還沒有定義不動產(chǎn)登記檔案的法律條文，但根據(jù)我國《檔案法》對檔案的定義和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》對不動產(chǎn)登記資料的定義和歸檔要求，筆者認為不動產(chǎn)登記檔案是不動產(chǎn)登記機構在不動產(chǎn)登記過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的歷史記錄[1]，其所有權屬于國家，包括登記原始資料和登記結果。

結合不動產(chǎn)登記檔案的概念和我國《個人信息保護法學者建議稿》對個人信息權的界義，筆者認為，在不動產(chǎn)登記檔案利用服務中，公民個人信息權包括個人信息查詢權、更正權、保密權、救濟權等權利[2]。公民有權在規(guī)定的查詢范圍內向不動產(chǎn)登記機構申請查詢不動產(chǎn)登記檔案中的個人信息；當發(fā)現(xiàn)檔案中的個人信息登記有誤時，有權請求不動產(chǎn)登記機構進行更正補充；有權請求不動產(chǎn)登記機構保護其檔案中的個人隱私信息，不隨意泄露；當檔案中的個人信息遭到侵害時，公民有權尋求各種救濟[3]。

2.個人信息權與隱私權的區(qū)別?！睹穹ǖ洹返谒钠诹乱?guī)定：隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息。同時規(guī)定：個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息[4]?！睹穹ǖ洹冯m然沒有直接定義個人信息權，但從其對隱私和個人信息的規(guī)定中可以看出，在內容方面，個人信息權是對隱私權的補充和發(fā)展，是公民的人格權之一。

二、當前不動產(chǎn)登記檔案利用服務中存在的侵犯個人信息權行為分析

1.從不動產(chǎn)登記檔案查詢主體角度分析個人信息權侵權行為。不動產(chǎn)登記檔案查詢分為內部查檔和外部查檔，內部查檔的查詢主體是不動產(chǎn)登記機構，外部查檔即對外提供利用服務，其查詢主體包含不動產(chǎn)權利人、利害關系人和有關國家機關。不動產(chǎn)登記檔案信息的查詢主體具有特定性。

（1）對“利害關系人”的誤解侵犯不動產(chǎn)權利人的個人信息權。不動產(chǎn)登記檔案查詢中的利害關系特指與不動產(chǎn)物權有利害關系，2018年國土資源部（現(xiàn)自然資源部）頒布實施的《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）列出了不動產(chǎn)利害關系的三種情形，包括因不動產(chǎn)買賣、抵押等登記行為構成的利害關系和因不動產(chǎn)糾紛向仲裁機構和法院申請調解、訴訟而形成的利害關系[5]?？墒?，在實際利用服務工作中，常發(fā)現(xiàn)與不動產(chǎn)權利人沒有以上利害關系的自然人，比如父母、兄弟姐妹等親戚要求查詢不動產(chǎn)登記簿上記載的權利人的不動產(chǎn)登記檔案，自認為存在血緣關系就是利害關系人，就是查詢主體。對于此種訴求，應告知不符合查詢主體條件，若確實存在民事糾紛，應通過訴訟、仲裁構成利害關系后才能以查詢主體身份申請?zhí)峁┎粍赢a(chǎn)登記檔案查詢利用服務，否則會侵犯不動產(chǎn)權利人的個人信息保密權。

（2）查詢主體對查詢結果管理不善侵犯權利人的個人信息權。首先，有關國家機關工作人員、不動產(chǎn)登記機構工作人員在履職過程中查詢知悉的不動產(chǎn)登記資料、登記信息，若不予以保密，會侵犯不動產(chǎn)權利人的個人信息保密權。例如，有的工作人員受金錢利益驅動，故意泄露、向他人非法提供或者兜售不動產(chǎn)登記檔案信息；有的工作人員保密意識淡薄，隨意通過個人郵箱、個人微信傳遞查詢結果。其次，不動產(chǎn)利害關系人作為檔案查詢主體之一，在享有個人信息查詢權的同時，若對獲取的不動產(chǎn)登記檔案、信息不加以妥善保管，濫用查詢結果或者故意公開不動產(chǎn)登記資料、登記信息，也會侵犯不動產(chǎn)權利人的個人信息保密權。例如，有的利害關系人代理律師故意將查詢到的房屋坐落、權利人姓名等公布在互聯(lián)網(wǎng)上，出現(xiàn)“房嬸”“房叔”等新聞事件，其行為已經(jīng)侵犯了權利人的個人信息權。

2.從不動產(chǎn)登記檔案查詢客體角度分析個人信息權侵權行為。不動產(chǎn)登記檔案的查詢客體即查詢檔案的范圍和內容，不動產(chǎn)登記檔案中包含著權利人姓名、地址、身份證號碼、婚姻狀況、聯(lián)系電話等公民個人信息。

（1）查詢客體范圍不限定模式會侵犯公民個人信息保密權。筆者在工作中偶爾聽到有些華人華僑描述其在他國定居的地方，任何人可申請查詢任何不動產(chǎn)登記資料和登記信息，即不限定查詢客體范圍模式，凡事有利有弊，這種模式將導致查詢權被濫用，導致不必要的個人信息泄露，侵犯不動產(chǎn)權利人的個人信息保密權。筆者在工作中遇到國內不少公民以政府信息公開為由要求查詢與其沒有利害關系的檔案客體，也有學者認為不動產(chǎn)登記信息屬于政府信息，應予以公開。對于此種觀點，2019年修訂的《政府信息公開條例》給出了回應：申請不動產(chǎn)登記資料等信息，依照特別規(guī)定辦理[6]。而《辦法》也規(guī)定：以申請政府信息公開的方式申請查詢不動產(chǎn)登記資料的，告知按照本辦法的規(guī)定申請查詢。該辦法第三章、第四章還對不動產(chǎn)權利人和利害關系人的查詢客體范圍進行分類限定，權利人、利害關系人、律師可申請查詢不動產(chǎn)登記檔案范圍不同。登記簿上記載的權利人可申請查詢的檔案內容最全，律師可持人民法院的調查令申請查詢不動產(chǎn)登記資料；利害關系人可查詢的檔案范圍比權利人小。對查詢客體范圍進行限定，正是出于對不動產(chǎn)權利人人信息權進行保護的需要。

（2）沒有明確規(guī)范有關國家機關查詢不動產(chǎn)登記檔案信息的范圍，會侵犯公民個人信息保密權。目前，《辦法》并沒有明確規(guī)定國家機關查詢不動產(chǎn)登記檔案信息的范圍和查詢程序，我國也沒有出臺類似《行政機關所持有的個人信息保護法》的法律對其進行規(guī)范。而國家組織人事部門、紀委監(jiān)察部門、公檢法部門、保障房公租房審查部門等國家機關經(jīng)常申請查詢不動產(chǎn)登記檔案信息，也有不動產(chǎn)登記機構為提高辦事效率，提供專線直連法院、公積金管理部門、銀行等單位共享不動產(chǎn)登記信息。但是有關國家機關出于什么查詢目的和用途、需要什么手續(xù)才可以查詢復制不動產(chǎn)登記檔案原始資料、什么情況下能“以人查房”等這些實際工作中的問題，缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范，僅以各個服務機構自行規(guī)定工作辦法為依據(jù)，存在國家機關非法收集、過度收集公民個人信息的風險，存在侵犯公民個人信息保密權的風險。

3.從不動產(chǎn)登記檔案查詢程序角度分析個人信息權侵權行為。不動產(chǎn)登記檔案的查詢程序，即查詢方式和查詢步驟。雖然我國尚未出臺《不動產(chǎn)檔案管理辦法》和《不動產(chǎn)登記法》，但參考《辦法》對不動產(chǎn)登記資料到哪里查、怎么查的規(guī)定，查詢不動產(chǎn)登記檔案信息，應當在不動產(chǎn)登記機構辦公場所或其提供的網(wǎng)絡平臺、自助查詢機進行申請，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。申請人需要提交利害關系材料、申請書、授權委托書、訴訟立案材料、不動產(chǎn)權利身份證明材料等，不同的查詢主體需要提交的材料不同，可以從政務共享平臺讀取的身份證、營業(yè)執(zhí)照等電子證照，不必要向申請人再次收取。

（1）不動產(chǎn)登記機構工作人員違反查詢程序規(guī)定侵犯權利人個人信息保密權。不動產(chǎn)登記檔案雖有特定的查詢程序，但不排除個別不動產(chǎn)登記機構工作人員法律意識淡薄，受人請托或者收受賄賂，不收申請材料或者明知申請條件不符合規(guī)定，暗箱操作，不按規(guī)定程序查詢，利用職務之便，濫用查詢權限為他人提供不動產(chǎn)登記檔案或者登記信息，導致公民個人信息泄露，侵犯公民個人信息權。

（2）查詢利用服務方式落后妨礙公民個人信息查詢權。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和公民檔案意識的覺醒，不動產(chǎn)登記檔案作為民生檔案的一種，與老百姓生活息息相關，檔案查詢利用服務工作也容易受信貸、拆遷、保障房、契稅等民生政策的影響。近年來，不動產(chǎn)登記檔案信息查詢利用目的多樣化，查詢利用量不斷增長，不動產(chǎn)登記機構需要提高不動產(chǎn)登記檔案信息化水平，創(chuàng)新檔案服務手段、服務方式，方便群眾和企業(yè)查詢檔案信息，從而保障公民的個人信息查詢權。然而當前有些縣級的不動產(chǎn)登記機構不動產(chǎn)登記檔案信息服務方式比較落后，尚未設置自助查詢機，更別提實現(xiàn)網(wǎng)絡查詢、共享查詢等查詢方式。

4.從不動產(chǎn)登記信息共享角度分析個人信息權侵權行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，為深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)政務信息共享，三部委聯(lián)合發(fā)文要求不動產(chǎn)登記與稅務、統(tǒng)計、民政等部門加強有關信息互通共享。然而，有關文件對于共享的信息范圍、內容分類限制、共享權限設置等問題并未明確規(guī)定。不動產(chǎn)登記檔案信息共享批量化、快速傳播的特點增加了公民個人信息遭受濫用和侵權的風險。

三、不動產(chǎn)登記檔案利用服務中個人信息權保護路徑

1.完善公民個人信息保護法律法規(guī)體系。目前，我國對于個人信息的保護規(guī)定散見于憲法、刑法、民法、行政法等法律、司法解釋和部門規(guī)章中的直接或間接條文，還沒有頒布個人信息保護的專門法律。我國個人信息保護的條文零散，有的內容甚至有沖突矛盾的情況。相比世界上經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)在個人信息保護領域的理念原則、立法實踐，我國公民個人信息保護法律法規(guī)體系明顯落后，關于個人信息保護的條款缺乏具體的保護規(guī)則和操作辦法。2020年6月1日，十三屆全國人大常委會第五十八次委員長會議將《個人信息保護法》列入2020年度立法工作計劃，相信這部個人信息保護的專門法律能對各信息處理主體對個人信息的采集、挖掘、處理和利用以及侵權行為、侵權責任、處罰條例、救濟途徑等問題提出更加系統(tǒng)更加明確的規(guī)定，完善我國公民個人信息保護法律體系，更好地實現(xiàn)不動產(chǎn)登記檔案利用服務對公民個人信息的查詢權、更正權、保密權、救濟權。

2.完善個人信息侵權行政監(jiān)督和救濟機制。

（1）建立個人信息保護行政監(jiān)督管理制度。個人信息保護監(jiān)督管理制度能將不動產(chǎn)登記檔案利用服務中侵犯個人信息權利的行為扼殺在萌芽狀態(tài)，使個人信息權獲得事前救濟。首先，不動產(chǎn)登記機構應制定內部個人信息保護監(jiān)察制度，由監(jiān)察室或者監(jiān)察小組定期檢查公民個人信息保護工作，督促整改辦公室、人事處、信息處和其他業(yè)務處室存在的關于員工信息保密教育及信息保密技術方面問題和風險。其次，國家可以設置獨立的個人信息權保護機構，接受關于個人信息權保護的投訴、申訴，監(jiān)督個案投訴處理情況，獨立行使監(jiān)督調查權、行政裁決權、行政處罰權，為公民個人信息權利主體提供一站式的維權服務。

（2）完善個人信息權行政救濟途徑和賠償機制。我國現(xiàn)行法律中，行政救濟主要包括行政賠償、行政復議、行政訴訟，要將侵犯公民人格權、個人信息權的情形納入行政賠償范圍，擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍。當公民在申請不動產(chǎn)登記、不動產(chǎn)登記檔案利用的過程中，發(fā)現(xiàn)個人信息保密權、更正權、查詢權受到侵犯的時候，不僅可以通過向不動產(chǎn)登記機構等政府部門投訴，還可以通過法律途徑得到反饋和賠償。

3.完善不動產(chǎn)登記檔案查詢制度，保障公民個人信息權。

（1）出臺《不動產(chǎn)登記檔案管理辦法》，規(guī)范不動產(chǎn)登記檔案查詢制度。當前我國不動產(chǎn)登記機構提供檔案查詢利用服務的主要依據(jù)有：《檔案法》（2020年修訂）、《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》、《保密法》、《憲法》、《民法典》、《政府信息公開條例》等，現(xiàn)行不動產(chǎn)登記檔案利用服務工作主要參考《辦法》。但因不動產(chǎn)登記資料與不動產(chǎn)登記檔案是兩個不相同的概念，應出臺《不動產(chǎn)登記檔案管理辦法》來完善不動產(chǎn)登記檔案查詢制度，保障公民的個人信息查詢權、保密權、更正權，特別是規(guī)范國家機關對不動產(chǎn)登記檔案和登記信息的查詢利用范圍和查詢手續(xù)。

（2）創(chuàng)新利用服務方式保障公民個人信息權。檔案信息化建設是大勢所趨，也是未來檔案工作的重點和難點?？梢栽诒ＷC個人信息保密的前提下，創(chuàng)新不動產(chǎn)登記檔案利用服務方式。比如，在社區(qū)、行政服務中心多點設置自助查詢機，推進“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記信息查詢”，共享政務電子證照，政務云平臺不動產(chǎn)登記信息共享等方式，實現(xiàn)群眾查詢利用不動產(chǎn)登記檔案“最多跑一趟”甚至“一趟不用跑”，優(yōu)化營商環(huán)境，保障公民的個人信息查詢權。右圖反映了X市2015年設置不動產(chǎn)登記信息自助查詢機以來，至2018年自助查詢機出具的查詢證明數(shù)量逐年增長，原因之一是該市不斷升級優(yōu)化、增加自助機的查詢功能，原因之二是該市不動產(chǎn)登記機構逐漸增加自助查詢機在全市的分布點。另外，2019年該市推出APP“刷臉查房”服務，出具帶有電子印章的電子證明并且可以查驗證明真?zhèn)危?019年通過APP生成的電子證明約7.5萬份，充分滿足群眾和企業(yè)的查詢利用需求。

4.加強不動產(chǎn)登記檔案信息安全工作，保障公民個人信息安全。不動產(chǎn)登記機構要貫徹落實總體國家安全觀，確保檔案信息安全。

（1）完善信息安全制度，構建不動產(chǎn)登記檔案安全體系。①不動產(chǎn)登記機構要制定相應的保密制度和懲罰制度，梳理不動產(chǎn)登記檔案利用服務工作安全清單和廉政風險防控點，強化對工作人員信息安全保密教育和警示教育，簽訂保密承諾書，提高工作人員對公民個人信息權的保護意識，預防對公民個人信息權的行政侵權行為。②不動產(chǎn)登記機構要成立不動產(chǎn)登記檔案信息安全工作小組，監(jiān)督指導本單位的檔案信息安全工作，開展不動產(chǎn)登記檔案信息安全風險評估和等級管理。在使用政務云平臺時準確劃分檔案數(shù)據(jù)上載范圍界限，避免不必要的個人信息泄露，防范不動產(chǎn)登記信息共享中的個人信息安全風險。

（2）利用信息安全技術保障不動產(chǎn)登記檔案信息安全。①不動產(chǎn)登記機構要采用備份技術、加密技術、防火墻、身份認證、訪問控制、權限控制等技術措施保障不動產(chǎn)登記系統(tǒng)和不動產(chǎn)登記檔案信息管理系統(tǒng)的物理安全、系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡安全，防止信息丟失、泄露和篡改，要建立信息安全應急管理機制，當發(fā)生個人信息丟失、泄露和篡改時，及時采取補救措施。②采用技術手段，隱藏遮蓋不動產(chǎn)登記檔案中非必要提供的個人信息。比如，當查詢主體因核查結構、面積等房屋物理信息需調取該不動產(chǎn)的第一道面積計算表時，因復丈表上通常還記錄著第一道產(chǎn)權人姓名等個人信息，可以在影印時遮蓋此類個人信息。對于電腦作業(yè)形成的不動產(chǎn)登記簿等檔案，在對外提供利用時可借助電腦進行隱匿的操作。