項(xiàng) 波

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；江西理工大學(xué) 法學(xué)院，江西 贛州 341000)

提要： 構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，離不開國(guó)家宏觀調(diào)控的助推，反映在法律層面則集中體現(xiàn)為依法調(diào)控的堅(jiān)守和適用，也就是宏觀調(diào)控的法治化運(yùn)行。然而新發(fā)展格局的構(gòu)建中，宏觀調(diào)控的法治化面臨著主體層面調(diào)控權(quán)限配置錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)、決策層面相機(jī)抉擇與依法調(diào)控間矛盾擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施層面行為任意及責(zé)任不明的風(fēng)險(xiǎn)等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。對(duì)此，宏觀調(diào)控法形塑政府與市場(chǎng)“雙強(qiáng)”格局的法治邏輯，追求授權(quán)、控權(quán)與權(quán)利保護(hù)間的均衡，促進(jìn)法與保障法互動(dòng)的功能定位，在共同奠定其回應(yīng)新發(fā)展格局的基礎(chǔ)時(shí)，也勾勒出了宏觀調(diào)控法治化的理想圖景。在此基礎(chǔ)上，新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控的法治化建設(shè)，可在基本原則上堅(jiān)持法治化下的相機(jī)抉擇，以良法促善治；在核心范疇上確保主體、實(shí)施過(guò)程及責(zé)任的法治化運(yùn)行；在具體路徑上遵循法制優(yōu)先，完善具體法律制度等方面助力新發(fā)展格局的早日形成。

自2018年始，基于單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義，波及全球多個(gè)國(guó)家的貿(mào)易戰(zhàn)再次由美國(guó)引發(fā)。正當(dāng)美國(guó)主導(dǎo)下的大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)給全球經(jīng)濟(jì)蒙上一層陰影時(shí)，新型冠狀病毒肺炎疫情在世界各地的持續(xù)蔓延，沖擊了全球大部分產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈的循環(huán)，助推了世界經(jīng)濟(jì)的低迷和全球市場(chǎng)的萎縮[1]。在出口依賴型模式下，當(dāng)外部循環(huán)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，必然會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成巨大的壓力。此情形下，我國(guó)順應(yīng)時(shí)勢(shì)地提出充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。隨著這一新發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵和外延的逐漸明確，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局(簡(jiǎn)稱雙循環(huán)新發(fā)展格局)不斷得以深化，成為未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。

雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，實(shí)際上是通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整或者生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的改進(jìn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展尋找一個(gè)突破口的過(guò)程。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整(如持續(xù)推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革)，或者經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的改進(jìn)，都不可避免地需要政府借助于規(guī)劃、財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等宏觀調(diào)控政策及相應(yīng)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。概言之，雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，不僅僅需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也需要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。在法學(xué)視域下，盡管法治在任何一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理中不具有天然的邏輯優(yōu)先性，宏觀調(diào)控法治化也并不必然能夠保證一國(guó)宏觀調(diào)控切實(shí)有效，但一國(guó)經(jīng)濟(jì)治理不能缺乏有效的法治保障。宏觀調(diào)控領(lǐng)域，不管是出于公權(quán)力制衡與政府行為法治化的現(xiàn)實(shí)需求，還是宏觀調(diào)控自身所隱含的風(fēng)險(xiǎn)防范要求①，宏觀調(diào)控都應(yīng)當(dāng)法治化。新發(fā)展格局的形成不可避免地需要政府發(fā)揮其有形之手進(jìn)行宏觀調(diào)控，那么通過(guò)法治來(lái)確認(rèn)宏觀調(diào)控權(quán)力的合理配置、保障宏觀調(diào)控行為的“高效、科學(xué)、規(guī)范”、明確宏觀調(diào)控中政府失靈以及調(diào)控失敗的責(zé)任、保障受控主體的權(quán)利便成為一個(gè)不得不直面的問(wèn)題。

學(xué)術(shù)界對(duì)宏觀調(diào)控法治化的研究已有時(shí)日，宏觀調(diào)控法的基本范疇、基本理念和基本原則正在得以確立，但理論層面的構(gòu)建并沒(méi)有完成，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)功能明顯不足。特別是在開放經(jīng)濟(jì)條件下，隨著對(duì)外開放的不斷深入，“宏觀調(diào)控法治化在被打上世界經(jīng)濟(jì)的烙印后，似乎已經(jīng)超越了一國(guó)的范圍而蒙上了世界經(jīng)濟(jì)的一片煙塵”[2]。雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，便需要政府同時(shí)面對(duì)復(fù)雜而充滿不確定的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這也決定了新發(fā)展格局背景下宏觀調(diào)控的法治化，在繞不開尚未有效解決的傳統(tǒng)問(wèn)題時(shí)，也將不得不面臨一些新挑戰(zhàn)。特別是新發(fā)展格局的構(gòu)建中，宏觀調(diào)控在主體向度面臨著調(diào)控主體權(quán)限配置錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)、在決策向度面臨著相機(jī)抉擇與依法調(diào)控間矛盾擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)、在實(shí)施向度面臨著行為任意及責(zé)任不明的風(fēng)險(xiǎn)等一系列新的困境，需要理論和實(shí)踐的回應(yīng)。故而，在總結(jié)、吸納既有研究成果的基礎(chǔ)上，面對(duì)新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，探究宏觀調(diào)控法治化的新向度，或不失為一種有益的嘗試。

一、現(xiàn)實(shí)困境：新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控法治化的挑戰(zhàn)

作為主要規(guī)制宏觀調(diào)控權(quán)和宏觀調(diào)控行為之法的宏觀調(diào)控法[3]，其法治化的核心依然是對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)的合理配置問(wèn)題，具體而言，對(duì)宏觀調(diào)控實(shí)施程序的規(guī)范，對(duì)宏觀調(diào)控行為、結(jié)果的評(píng)價(jià)與司法審查，對(duì)受控主體相關(guān)權(quán)利的保護(hù)等，構(gòu)成了宏觀調(diào)控法治化的核心內(nèi)容。構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的過(guò)程中，在內(nèi)外部因素，特別是外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇變化的情形下，政府的宏觀調(diào)控更具有因時(shí)因勢(shì)的多變與不確定性。盡管宏觀調(diào)控的目標(biāo)不等于宏觀調(diào)控法的目標(biāo)，但宏觀調(diào)控目標(biāo)和手段的變化勢(shì)必對(duì)宏觀調(diào)控的法治化構(gòu)建增加新的難度，新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控法治化主要面臨著主體、決策及實(shí)施等多個(gè)向度的挑戰(zhàn)。

(一)宏觀調(diào)控主體權(quán)限配置錯(cuò)位對(duì)法治的挑戰(zhàn)

從主體視角看宏觀調(diào)控法治化的問(wèn)題，實(shí)際上就是宏觀調(diào)控權(quán)的配置問(wèn)題。既有研究已然較為充分地論證了宏觀調(diào)控權(quán)配置的基本原則及具體思路。從法治原則上講，宏觀調(diào)控決策集權(quán)原則、執(zhí)行分權(quán)原則、權(quán)限法定原則等已然成為一個(gè)基本共識(shí)；在法治規(guī)則上，注重中央與地方間不同訴求的平衡，重點(diǎn)完善約束中央調(diào)控權(quán)力的制度建設(shè)，并構(gòu)建及完善調(diào)控退出制度的認(rèn)識(shí)也無(wú)疑具有其正確性[4]。換言之，在宏觀調(diào)控權(quán)的配置問(wèn)題上，由于宏觀調(diào)控是對(duì)關(guān)乎全局性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行的規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制，涉及利益主體非常廣泛，宏觀調(diào)控行為往往關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，甚至在開放經(jīng)濟(jì)格局下有可能會(huì)影響到國(guó)際范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而宏觀調(diào)控決策的主體只能集中在中央政府層面，甚至較為重大的決策應(yīng)當(dāng)交由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。宏觀調(diào)控法在宏觀調(diào)控權(quán)的配置，特別是決策權(quán)的配置上，應(yīng)該以集權(quán)原則為指導(dǎo)，規(guī)定享有決策權(quán)的主體；與此同時(shí)，還需要通過(guò)法治方式來(lái)優(yōu)化宏觀調(diào)控的決策主體，進(jìn)而確保決策的正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控行為的高效、科學(xué)與規(guī)范。

回歸現(xiàn)實(shí)，與理論研究的認(rèn)知相去甚遠(yuǎn)的是，自從2020年5月中央層面提出構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局這一戰(zhàn)略構(gòu)想以來(lái)，有研究已經(jīng)指出：“我們已經(jīng)很痛苦地發(fā)現(xiàn)，在有些地方已經(jīng)開始了它自己的‘雙循環(huán)’，省里面也要自循環(huán)，縣里面也要自循環(huán)……”[5]。雙循環(huán)新發(fā)展格局中的內(nèi)循環(huán)指的是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)?？v然省域、縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)微循環(huán)的穩(wěn)定、健康和通暢對(duì)整個(gè)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，對(duì)國(guó)家層面宏觀調(diào)控措施固然起著至關(guān)重要的作用，但在省級(jí)、縣級(jí)系統(tǒng)內(nèi)搞“自循環(huán)”，無(wú)疑都屬阻滯甚至掐斷國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系“微循環(huán)”的自戕行為，不僅會(huì)加劇要素市場(chǎng)化的難度，也無(wú)助于全國(guó)統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。從中長(zhǎng)期來(lái)看，宏觀調(diào)控地方化，可能強(qiáng)化區(qū)域之間的博弈，影響經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)人口的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，并對(duì)相關(guān)改革產(chǎn)生妨礙，可能導(dǎo)致更大的公共風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)市場(chǎng)的疑慮[6]?；鶎诱疇?zhēng)當(dāng)宏觀調(diào)控(決策)主體的行為，正是宏觀調(diào)控法治不足的產(chǎn)物，反映了該領(lǐng)域法治的薄弱，特別是宏觀調(diào)控決策權(quán)配置需要進(jìn)一步予以明確，及早納入法治化的軌道。

(二)相機(jī)抉擇與依法調(diào)控間矛盾擴(kuò)張對(duì)法治的挑戰(zhàn)

從理想化層面看，對(duì)調(diào)控主體而言宏觀調(diào)控法本質(zhì)上是控權(quán)法、程序法，主要致力于通過(guò)對(duì)調(diào)控主體、權(quán)限、程序、手段(工具)、調(diào)控方法、法律責(zé)任等的法治化，進(jìn)而避免國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)中的主觀恣意、政府失靈、調(diào)控失敗以及對(duì)受控主體合法權(quán)益的侵害等。宏觀調(diào)控決策行為關(guān)乎一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方向和性質(zhì)，往往暗含著慎之又慎的嚴(yán)肅氛圍，因此必須通過(guò)法治的方式予以限制。但我們知道，市場(chǎng)的形勢(shì)的是不斷變化著的，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)也在不斷變化，這又使得一國(guó)的宏觀調(diào)控具有因時(shí)、因勢(shì)而動(dòng)的適時(shí)性與靈活多變性，需要調(diào)控主體具有一定程度的彈性，能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際審時(shí)度勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)、做到相機(jī)抉擇。這就決定了宏觀調(diào)控在決策向度會(huì)出現(xiàn)法治化的需求和相機(jī)抉擇的需求相沖突的地方。既要公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政、又必須確保能夠靈活機(jī)動(dòng)，是宏觀調(diào)控法治化面臨的一個(gè)傳統(tǒng)難題。而這一難題在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中被進(jìn)一步放大化，使得二者的矛盾得以擴(kuò)張。

新發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)，在宏觀調(diào)控層面，政府不僅要面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的各種不確定性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，還須接受逆全球化、新型冠狀病毒肺炎疫情等共同作用下，來(lái)自全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。特別是需要面對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈以及創(chuàng)新鏈循環(huán)的困境。當(dāng)然，政府宏觀調(diào)控應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，如何更好發(fā)揮政府作用并為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境也是必須直面的問(wèn)題[7]。誠(chéng)然，宏觀調(diào)控法不是也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)一國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，只能通過(guò)事先對(duì)調(diào)控主體、權(quán)限、程序、責(zé)任等的明確，從而對(duì)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)施加一定的限制。如在中美貿(mào)易戰(zhàn)背景之下，涉及稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、財(cái)政補(bǔ)貼、關(guān)稅調(diào)整等政策的適時(shí)調(diào)整，法律不可能事先做出規(guī)定。而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期均衡的任務(wù)更需要在財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行相機(jī)抉擇，這也在一定程度上加大了宏觀調(diào)控法治化的難度。如何處理宏觀調(diào)控法治化的必然性與相機(jī)抉擇的現(xiàn)實(shí)需求之間的關(guān)系，是雙循環(huán)新發(fā)展格局中政府不得不直面的問(wèn)題[1]。

(三)行為任意及責(zé)任不明對(duì)法治的挑戰(zhàn)

作為宏觀調(diào)控決策端延伸端的實(shí)施過(guò)程，是宏觀調(diào)控決策得以起到實(shí)際作用、實(shí)實(shí)在在影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的核心步驟。任何決策，不管科學(xué)與否，在得不到有效實(shí)施的前提下，均無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。相較于決策的集權(quán)原則，宏觀調(diào)控的實(shí)施則只能是分權(quán)原則下由各主體具體貫徹、落實(shí)決策的一個(gè)分別行動(dòng)的過(guò)程。既然是分別實(shí)施，那么各實(shí)施主體必然享有一定的自由裁量權(quán)和自主行動(dòng)的空間，而這在一定程度上催生了實(shí)施過(guò)程中權(quán)力濫用、權(quán)力不行使、政府俘獲等現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而無(wú)法保障宏觀調(diào)控實(shí)施的高效、科學(xué)、規(guī)范。新發(fā)展格局的形成中，宏觀調(diào)控法治化在實(shí)施階段面臨的挑戰(zhàn)主要是實(shí)施過(guò)程的主觀恣意、違法行為、怠于實(shí)施以及實(shí)施失敗的責(zé)任機(jī)制缺失。其對(duì)宏觀調(diào)控的法治化卻至關(guān)重要。

其一，實(shí)施過(guò)程中行為任意對(duì)法治化的挑戰(zhàn)。宏觀調(diào)控法所規(guī)制的對(duì)象，是能夠引起宏觀調(diào)控關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅的法律事實(shí)，而這其中最為主要的法律事實(shí)便是政府的宏觀調(diào)控行為。也正是因?yàn)檎暮暧^調(diào)控行為關(guān)系著宏觀調(diào)控決策的有效落實(shí)，所以實(shí)施過(guò)程中的主觀恣意、越權(quán)實(shí)施、權(quán)力濫用、權(quán)力不行使等均應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)制。在執(zhí)行分權(quán)原則下，宏觀調(diào)控的實(shí)施主體包括了中央政府及其職能部門，以及地方政府(主要是省級(jí)政府)，在一種多元主體參與實(shí)施的狀態(tài)下，各主體對(duì)政策的理解和掌握不盡相同，加之各主體依法行政意識(shí)也存在差距，執(zhí)行過(guò)程中行為任意、怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行等現(xiàn)象自然也容易發(fā)生。新發(fā)展格局形成中的宏觀調(diào)控，在中央作出總體性決策后，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展各有優(yōu)勢(shì)、各有特色，需要緊密結(jié)合本地實(shí)際，制定出既有鮮明區(qū)域特色、又有利于全國(guó)范圍內(nèi)雙循環(huán)新格局構(gòu)建的政策并加以落實(shí)[8]。但從實(shí)際執(zhí)行狀況看，部分地方政府將宏觀調(diào)控政策和社會(huì)支持政策混為一談，將部分本屬于宏觀調(diào)控的執(zhí)行當(dāng)作社會(huì)支持政策，進(jìn)而實(shí)際上制定和實(shí)施了本區(qū)域自己的宏觀調(diào)控，也有國(guó)家部門和地方政府在宏觀調(diào)控實(shí)施中出于本位思想、局部利益考量或者為避免責(zé)任而出現(xiàn)拒絕實(shí)施、怠于實(shí)施等行為，而這些，都是宏觀調(diào)控法理應(yīng)規(guī)制的行為。

其二，應(yīng)然的依法追責(zé)與實(shí)然的責(zé)任不明之間的矛盾。應(yīng)然看，作為調(diào)整宏觀調(diào)控機(jī)關(guān)(組織)與被調(diào)控主體之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系之法，只應(yīng)存在肯定性與否定性的宏觀調(diào)控法律后果[3]。政府宏觀調(diào)控的行為，不管是決策行為還是實(shí)施行為，均存在失范的可能性，對(duì)于諸如越權(quán)行為、權(quán)力濫用行為、不予實(shí)施行為、實(shí)施中侵害受控主體權(quán)利等行為，理應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。只有做到權(quán)責(zé)明確，才能最大可能降低宏觀調(diào)控領(lǐng)域人治的風(fēng)險(xiǎn)。但頗為遺憾的是，時(shí)至今日，宏觀調(diào)控的法律后果，特別是責(zé)任問(wèn)題，依然是整個(gè)宏觀調(diào)控法理論研究和實(shí)踐最為薄弱的部分。不難理解的是，“任何擁有權(quán)力的人，都存在最大限度地利用權(quán)力且不受拘束的心理傾向，這也是近現(xiàn)代‘權(quán)力制衡’理論和控權(quán)理論的人性基礎(chǔ)”[2]。當(dāng)下因?yàn)槿狈暧^調(diào)控基本法，使得宏觀調(diào)控的責(zé)任探討只能停留在理論層面。而從宏觀調(diào)控相關(guān)法看，也只是散見于諸如財(cái)政法、稅收法等宏觀調(diào)控相關(guān)法律之中，即便相關(guān)法中的規(guī)定，也不甚明確。更為重要的是，關(guān)于宏觀調(diào)控可訴性的問(wèn)題，至今沒(méi)有形成統(tǒng)一的意見，而可訴性與否直接關(guān)系著公權(quán)力能否得到限制以及被侵害權(quán)利的救濟(jì)是否可能。

二、功能定位：新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控法的應(yīng)然狀態(tài)

在討論新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控法的應(yīng)然狀態(tài)時(shí)，有幾個(gè)看似陳舊但卻至關(guān)重要的基本認(rèn)識(shí)必須予以重申：第一，宏觀調(diào)控法既不是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的法，也不是具有政策性的經(jīng)濟(jì)政策法；第二，宏觀調(diào)控的目標(biāo)并不等于宏觀調(diào)控法的目標(biāo)[9]；第三，通常，宏觀調(diào)控法指以尚在學(xué)理討論中的宏觀調(diào)控基本法為統(tǒng)帥，以財(cái)稅法、產(chǎn)業(yè)政策法、金融法等宏觀調(diào)控相關(guān)法(也有學(xué)者稱之為宏觀調(diào)控“外圍法”)為主要組成部分的宏觀調(diào)控法律體系。在此基礎(chǔ)上，宏觀調(diào)控法的功能定位可從應(yīng)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系變化、宏觀調(diào)控基本法、宏觀調(diào)控相關(guān)法三個(gè)視角出發(fā)，分別進(jìn)行探討。整體而言，宏觀調(diào)控法應(yīng)著眼于回應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局下“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場(chǎng)”并存的樣態(tài)，同時(shí)宏觀調(diào)控基本法的功能定位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持控權(quán)法，授權(quán)法，以及權(quán)利保護(hù)法之間的平衡，宏觀調(diào)控相關(guān)法的功能定位宜確立為促進(jìn)法與保障法。

(一)政府與市場(chǎng)關(guān)系層面“雙強(qiáng)”并存的法治邏輯

政府與市場(chǎng)關(guān)系的正確處理，是經(jīng)濟(jì)法理論研究和實(shí)踐中無(wú)法避開的問(wèn)題，而作為經(jīng)濟(jì)法核心的宏觀調(diào)控法，自不待言。不過(guò)需要明確的是，在宏觀調(diào)控法中探討政府與市場(chǎng)關(guān)系，并不是要通過(guò)宏觀調(diào)控法去界定、規(guī)定或者建構(gòu)一種理想的政府與市場(chǎng)關(guān)系，宏觀調(diào)控法的任務(wù)不是也不能塑造政府與市場(chǎng)的關(guān)系，我們也清楚地知道“無(wú)法用法條來(lái)界定政府和市場(chǎng)各自的具體邊界，政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化，不在于用立法或法條在二者之間豎立一道絕對(duì)的‘墻’”[10]。之所以在此處提及，是因?yàn)楹暧^調(diào)控法具有典型的回應(yīng)型法品格，決定了其必須對(duì)當(dāng)下國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中既已形成的政府與市場(chǎng)的關(guān)系在法律層面作出回應(yīng)。也就是說(shuō)，理想化的政府與市場(chǎng)關(guān)系不是宏觀調(diào)控法所能決定的，但宏觀調(diào)控法需要在順應(yīng)二者關(guān)系強(qiáng)弱變化的過(guò)程中，對(duì)政府(調(diào)控主體)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主體、程序和結(jié)果施加一定的限制，對(duì)(受控主體)市場(chǎng)的權(quán)利進(jìn)行必要的保護(hù)，進(jìn)而在憲法和民主法治框架之下塑造政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治邏輯。

如果說(shuō)雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心在于暢通其流，那么暢通其流的關(guān)鍵便在于構(gòu)建新型的政府—市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化[11]。既有研究已然發(fā)現(xiàn)，有為政府+有效市場(chǎng)模式是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有力解釋[12]。而有為政府和有效市場(chǎng)模式的并存，其實(shí)質(zhì)就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，超越傳統(tǒng)政府與市場(chǎng)關(guān)系處理中力量的絕對(duì)強(qiáng)弱，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府”模式和“強(qiáng)市場(chǎng)”模式的共生。新發(fā)展格局的形成亦不例外，需要在充分尊重市場(chǎng)資源配置決定性作用的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮政府的作用。換言之，新發(fā)展格局的有效形成不是傳統(tǒng)的以市場(chǎng)為主模式或者以政府為主模式，而是需要市場(chǎng)與政府共同主導(dǎo)，形成一種“強(qiáng)市場(chǎng)”和“強(qiáng)政府”并行不悖的“雙強(qiáng)”模式。而這種“以政府與市場(chǎng)‘雙強(qiáng)’為目標(biāo)取向的宏觀調(diào)控可以說(shuō)是中國(guó)特色國(guó)家治理的一個(gè)創(chuàng)舉，其既非社會(huì)主義傳統(tǒng)的政府至上論，也非資本主義傳統(tǒng)的市場(chǎng)至上論，而是一種兼收并蓄式的中國(guó)智慧”[13]。

作為具有高度回應(yīng)性的宏觀調(diào)控法，在新發(fā)展格局的形成中，須對(duì)政府與市場(chǎng)“雙強(qiáng)”模式做出回應(yīng)。一方面需要形塑“強(qiáng)政府”的法治邏輯。因?yàn)楹暧^調(diào)控的過(guò)程始終是政府處于主導(dǎo)地位的狀態(tài)，所以需要通過(guò)法律對(duì)宏觀調(diào)控施加一定的限制，而這實(shí)質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力介入市場(chǎng)的一種有效控制，宏觀調(diào)控中“強(qiáng)政府”的法治構(gòu)建，主要還是以控權(quán)為主。另一方面需要形塑“強(qiáng)市場(chǎng)”的法治邏輯。市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，決定了相較于政府，市場(chǎng)具有相對(duì)優(yōu)先性，政府的調(diào)控應(yīng)該尊重市場(chǎng)規(guī)律及其內(nèi)在機(jī)理。因此，宏觀調(diào)控中強(qiáng)市場(chǎng)的法治構(gòu)建，可從限制政府權(quán)力和保護(hù)市場(chǎng)自主性兩個(gè)層面展開，通過(guò)對(duì)政府介入市場(chǎng)權(quán)力的依法限制，有助于市場(chǎng)自主性的充分發(fā)揮；通過(guò)對(duì)市場(chǎng)相關(guān)主體權(quán)利的充分保護(hù)，有助于市場(chǎng)主體積極性的提升。因此，新發(fā)展格局中的宏觀調(diào)控法，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理領(lǐng)域，依舊需要回應(yīng)二者關(guān)系的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上塑造“雙強(qiáng)”并存的宏觀調(diào)控法治邏輯。

(二)宏觀調(diào)控基本法層面控權(quán)、授權(quán)與權(quán)利保護(hù)的均衡

理想化視之，經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控措施應(yīng)當(dāng)僅有一個(gè)任務(wù)，即支持和補(bǔ)償市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程[14]，也就是說(shuō)政府的干預(yù)理應(yīng)都是為了修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)的弊病。而宏觀調(diào)控作為一種典型的政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，因其自身所隱含的風(fēng)險(xiǎn)，難免會(huì)出現(xiàn)調(diào)控失靈等情形，外加限制公權(quán)力天然擴(kuò)張性的現(xiàn)實(shí)要求，政府行為必須法治化。經(jīng)濟(jì)法糾正和防范政府失靈主要從確保干預(yù)領(lǐng)域的識(shí)別機(jī)制、干預(yù)工具的選擇機(jī)制、干預(yù)程序的控制機(jī)制、干預(yù)工具的退出機(jī)制、干預(yù)結(jié)果的評(píng)價(jià)機(jī)制以及不當(dāng)干預(yù)的責(zé)任機(jī)制幾個(gè)層面展開[15]。具體到宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，因?yàn)楹暧^調(diào)控基本法是經(jīng)濟(jì)法局部體系化或者綜合立法的高級(jí)表現(xiàn)形式，其內(nèi)容主要是對(duì)宏觀調(diào)控目標(biāo)、基本原則、基本任務(wù)、宏觀調(diào)控主體、權(quán)力配置、運(yùn)行程序及實(shí)施評(píng)價(jià)、責(zé)任機(jī)制、受控主體及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，所以宏觀調(diào)控基本法從功能定位上看應(yīng)該是控權(quán)法、授權(quán)法與權(quán)利保護(hù)法。

從權(quán)力控制的視角看，宏觀調(diào)控法不是政府干預(yù)市場(chǎng)權(quán)力的工具，而是制約政府干預(yù)市場(chǎng)權(quán)力的武器，是主要規(guī)范宏觀調(diào)控行為的法。整體而言，“宏觀調(diào)控法以防止宏觀調(diào)控中的主觀恣意、政府失靈和調(diào)控失敗為宗旨，以保障宏觀調(diào)控關(guān)系的規(guī)范、科學(xué)和高效運(yùn)行為目標(biāo)”[2]。從權(quán)力授予的視角看，宏觀調(diào)控法具有授權(quán)法的性質(zhì)。職權(quán)法定可以說(shuō)是法治國(guó)家公權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行的基本特征，宏觀調(diào)控的權(quán)力授予，依然需要在憲法框架下，遵循法無(wú)授權(quán)即禁止的原則。我國(guó)《憲法》第15條規(guī)定的“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，從總體上對(duì)宏觀調(diào)控進(jìn)行了賦權(quán)，而宏觀調(diào)控的具體賦權(quán)則需要宏觀調(diào)控基本法，從權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行、宏觀調(diào)控實(shí)施過(guò)程、結(jié)果評(píng)價(jià)、調(diào)控失敗的責(zé)任等方面做出規(guī)定。從合法權(quán)利保護(hù)的視角看，宏觀調(diào)控法還應(yīng)該是權(quán)利保護(hù)法。盡管宏觀調(diào)控法主要是以規(guī)范和限制國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)為主，但不可否認(rèn)的是，既然有調(diào)控主體，就必然會(huì)有受控主體，而作為受控主體一方，本就處于一種相對(duì)弱勢(shì)地位，其權(quán)利自然也需要得到相應(yīng)的保護(hù)。

應(yīng)然層面，新發(fā)展格局的構(gòu)建中，宏觀調(diào)控基本法的核心功能應(yīng)該是在控權(quán)、授權(quán)和權(quán)利保護(hù)之間尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡機(jī)制。而實(shí)際上產(chǎn)生于授權(quán)、完善于控權(quán)的宏觀調(diào)控法，存在著授權(quán)有余、控權(quán)不足的困境[16]。控權(quán)、授權(quán)與權(quán)利保護(hù)之間的平衡，不僅關(guān)系著宏觀調(diào)控基本法自身內(nèi)部體系的構(gòu)建，而且關(guān)系著宏觀調(diào)控決策及實(shí)施的實(shí)際效果。經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的急速變化，賦予國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)新的內(nèi)涵和外延，而隨著宏觀調(diào)控目標(biāo)的轉(zhuǎn)化，宏觀調(diào)控法的功能也應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)化并規(guī)范和保障新的宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[17]。雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)上，注重需求側(cè)管理，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的動(dòng)態(tài)平衡。體現(xiàn)在宏觀調(diào)控領(lǐng)域就是精準(zhǔn)有效實(shí)施宏觀政策并完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，面對(duì)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，通過(guò)宏觀調(diào)控政策的合理設(shè)計(jì)和運(yùn)用，既燙平當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，又著眼于未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的變化，保持前瞻性，這就需要宏觀調(diào)控具有適時(shí)性、靈活性與多變性。作為一個(gè)共識(shí)，越是市場(chǎng)對(duì)公權(quán)力有需求時(shí)，法治便越需要對(duì)其施加一定的限制。此背景下，宏觀調(diào)控基本法的核心功能應(yīng)聚焦于權(quán)力的控制(限制)；同時(shí)，受控主體權(quán)利的保護(hù)也顯得更為重要，受控主體的積極性，是市場(chǎng)活力的主要來(lái)源，而合法權(quán)利的保障則是其積極參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外在激勵(lì)；當(dāng)然，并非授權(quán)不重要，而是因?yàn)楹暧^調(diào)控權(quán)的配置具有相對(duì)穩(wěn)定性，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)環(huán)境改變而改變，但對(duì)諸如地方政府爭(zhēng)當(dāng)宏觀調(diào)控主體的越權(quán)行為，依然需要予以限制。

(三)宏觀調(diào)控相關(guān)法層面促進(jìn)法與保障法的功能定位

理論層面，因?yàn)榉ū旧硎且环N社會(huì)規(guī)范，所以具有規(guī)范作用，而法的社會(huì)作用，主要是從法的本質(zhì)和目的出發(fā)來(lái)探究法的功能[18]。但不管從法的規(guī)范作用看還是社會(huì)作用看，新發(fā)展格局的形成中，宏觀調(diào)控相關(guān)法均具有促進(jìn)功能和保障功能。如規(guī)范作用中的指引作用，可防止調(diào)控主體做出違反法律指明的行為或者鼓勵(lì)調(diào)控主體從事法律所容許的行為；預(yù)測(cè)作用則可以促使受控主體預(yù)先估計(jì)調(diào)控主體將如何行為，進(jìn)而根據(jù)法律的規(guī)定來(lái)確定自己的行為方式、界限等；強(qiáng)制作用則通過(guò)對(duì)違法行為的制裁來(lái)實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威性和保障調(diào)控主體和受控主體依法而為。同樣，法的社會(huì)作用中保障和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的功能，更能直觀反映出宏觀調(diào)控相關(guān)法對(duì)新發(fā)展格局形成的保障和促進(jìn)。

事實(shí)層面，法制化是法治化的必經(jīng)階段和基本前提，宏觀調(diào)控的法治化必然需要從法制化開始。而宏觀調(diào)控相關(guān)法，諸如價(jià)格法、稅法、預(yù)算法、銀行法等則是宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)法治化的主要制度支撐。前文已述，構(gòu)建新發(fā)展格局的重點(diǎn)在于對(duì)生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的改進(jìn)，或者對(duì)供給—需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整。盡管市場(chǎng)自身通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也可以實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，但這些問(wèn)題的最終解決卻也不可避免地需要政府借助于規(guī)劃、財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等宏觀調(diào)控手段和政策來(lái)釋放信號(hào)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)、引導(dǎo)和激勵(lì)。而財(cái)政法、價(jià)格法、稅法、預(yù)算法等宏觀調(diào)控相關(guān)法，恰恰是促進(jìn)和保障前述手段和政策得以落實(shí)的法律制度。據(jù)此，相較于宏觀調(diào)控基本法的控權(quán)法屬性，新發(fā)展格局的形成中，宏觀調(diào)控相關(guān)法的主要功能定位可確立為促進(jìn)法與保障法。

盡管宏觀調(diào)控相關(guān)法中很少帶有促進(jìn)法或保障法之類稱謂的法律文本，但這并不影響其在新發(fā)展格局的形成中扮演促進(jìn)和保障的角色。一則，新發(fā)展格局從提出到形成需要一個(gè)時(shí)間過(guò)程，而其形成必然需要相關(guān)法律制度的促進(jìn)與支持，在此過(guò)程中能夠起到有效促進(jìn)作用的法律，便具有促進(jìn)法的屬性；同樣，即便新發(fā)展格局已然形成，其持續(xù)推進(jìn)和不斷鞏固依然需要法律對(duì)之提供相應(yīng)的外部性保障，而能夠保障新發(fā)展格局構(gòu)建中形成的既有成果的法律制度，亦具有保障法的屬性。從實(shí)然作用看，宏觀調(diào)控相關(guān)法具有促進(jìn)法和保障法的功能，例如《預(yù)算法》在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)可助益于依法強(qiáng)化國(guó)家對(duì)公共資源的統(tǒng)籌和支配能力，《政府采購(gòu)法》中的支持科技創(chuàng)新、支持中小企業(yè)發(fā)展以及綠色采購(gòu)等采購(gòu)政策，可助益于加快形成完整的創(chuàng)新鏈，從而改變我國(guó)在全球創(chuàng)新鏈中的不利地位，《人民銀行法》可助益于國(guó)家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系。新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控相關(guān)法的功能定位應(yīng)該以促進(jìn)法和保障法為主。

三、制度回應(yīng)：新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控法治化的路徑

宏觀調(diào)控法因具有典型回應(yīng)型法的特質(zhì)而易受外部環(huán)境的影響；但同時(shí)，其應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題時(shí)也更為及時(shí)和高效。將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等變革所引發(fā)的外在張力視作認(rèn)知的來(lái)源和自我矯正的機(jī)會(huì)是回應(yīng)型法所具有的典型品格[19]。盡管宏觀調(diào)控法治化面臨著上述多向度的困境，但基于其在新發(fā)展格局中的功能定位并結(jié)合法治化的現(xiàn)實(shí)需求，依然可從不同視角提出法治化的具體路徑。

(一)以法治化之下的相機(jī)抉擇為基本原則

宏觀調(diào)控的法治化是通向法治的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程和必經(jīng)階段。從法治的核心范疇來(lái)說(shuō)，亞里士多德在其《政治學(xué)》中早已指出過(guò)兩重意義，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”[20]。更進(jìn)一步，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)良法的治理，也即是良法與善治之間的關(guān)系。其中“良法”是對(duì)法律制度本身而言的，而“善治”則是通過(guò)法律(或憑借法律)實(shí)現(xiàn)良好的治理。誠(chéng)如有學(xué)人所言：“良法主要涉及立法問(wèn)題，它是法律獲得普遍遵從、實(shí)現(xiàn)有效治理的前提，是整個(gè)法治的基礎(chǔ)；而善治則是法治追求的目標(biāo)，涉及執(zhí)法、司法和守法等諸多方面?！盵21]回到宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，宏觀調(diào)控的法治化實(shí)質(zhì)就是由良法和善治所構(gòu)成的一個(gè)動(dòng)態(tài)法治實(shí)現(xiàn)過(guò)程。其中，良法主要指向宏觀調(diào)控領(lǐng)域法律制度的有效供給，而善治則意味著依據(jù)法律所進(jìn)行的良好的治理。而宏觀調(diào)控的特殊性決定了“善治”的實(shí)現(xiàn)無(wú)法完全依靠具體法律制度而實(shí)現(xiàn)，還需要政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行“相機(jī)抉擇”，因此宏觀調(diào)控領(lǐng)域的“善治”更具有動(dòng)態(tài)性。所以，宏觀調(diào)控法治的實(shí)現(xiàn)，整體上應(yīng)該遵循法治化下的相機(jī)抉擇這一原則，即調(diào)控主體(政府)在法治框架內(nèi)發(fā)揮其能動(dòng)性，在堅(jiān)持法治原則和法治精神的基礎(chǔ)上，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，做到因時(shí)、因勢(shì)相機(jī)抉擇，選擇適宜的調(diào)控手段(工具)。

宏觀調(diào)控的法治進(jìn)程之所以遵循法治化下的相機(jī)抉擇這一原則，主要是因?yàn)椋阂环矫婧暧^調(diào)控法治化的實(shí)現(xiàn)首先需要“良法”作為基礎(chǔ)，只有創(chuàng)制出良好的法律，才可做到有法可依。宏觀調(diào)控領(lǐng)域的良法，是指能夠準(zhǔn)確反應(yīng)宏觀調(diào)控關(guān)系、體現(xiàn)宏觀調(diào)控規(guī)律、平衡宏觀調(diào)控中法權(quán)結(jié)構(gòu)、確保宏觀調(diào)控實(shí)施過(guò)程的“規(guī)范、科學(xué)、高效”、實(shí)施結(jié)果的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)及責(zé)任機(jī)制完善的法律。必須看到的是，法治化的實(shí)現(xiàn)須以法制化為前提，在法制化尚未完成之前，宏觀調(diào)控的法治化理所當(dāng)然應(yīng)該聚焦于具體法律制度的供給。另一方面，宏觀調(diào)控領(lǐng)域的相機(jī)抉擇是“善治”的現(xiàn)實(shí)需要，宏觀調(diào)控目標(biāo)體系、政策體系、決策協(xié)調(diào)體系和手段組合體系等都需要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化相機(jī)抉擇。宏觀調(diào)控法不會(huì)也不可能事先規(guī)定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，更不可能規(guī)定宏觀調(diào)控的手段，而調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控政策以及“各種調(diào)控手段互補(bǔ)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，協(xié)調(diào)配合從而發(fā)揮各種調(diào)控手段組合的整體優(yōu)勢(shì)”[22],當(dāng)然需要相機(jī)抉擇。綜合而言，法治化之下的相機(jī)抉擇，就是在對(duì)宏觀調(diào)控的主體、權(quán)限、程序、結(jié)果評(píng)價(jià)和責(zé)任等通過(guò)法律施加一定的限制后，賦予其一定的自主權(quán)，允許其具有一定的彈性，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性。在法治化和相機(jī)抉擇之間，信賴保護(hù)原則被視為“不僅可以約束調(diào)控主體的行為，保護(hù)受控主體的合法權(quán)益，而且有利于穩(wěn)定受控主體的預(yù)期，提高宏觀調(diào)控的績(jī)效”[23]。

(二)以主體、實(shí)施過(guò)程及責(zé)任的法治化為核心范疇

不管是從宏觀調(diào)控法研究的既有經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，還是從新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控法治化面臨的主要挑戰(zhàn)進(jìn)行考量，宏觀調(diào)控法治化的核心主要是主體權(quán)力(利)的配置、實(shí)施程序的控制、實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)以及責(zé)任的明晰。

第一，從主體權(quán)力(利)配置看，主要涉及調(diào)控主體和受控主體之間法權(quán)結(jié)構(gòu)的合理安排。因?yàn)椤昂暧^調(diào)控主體在我國(guó)是一個(gè)從中央到地方各類不同行政主體橫向交叉、縱向貫通的行政法律行為者網(wǎng)絡(luò)”[24]，從決策的形成到具體實(shí)施和監(jiān)督表現(xiàn)出一種立體的協(xié)調(diào)過(guò)程和組織形態(tài)，所以主體的權(quán)力配置主要集中在決策主體、實(shí)施主體、監(jiān)督主體三個(gè)方面。當(dāng)然，作為調(diào)整(經(jīng)濟(jì))社會(huì)關(guān)系之法，不僅有調(diào)控主體，還有在宏觀調(diào)控法治化研究中大多被忽視的受控主體，受控主體的權(quán)利保障亦是宏觀調(diào)控法不可忽視的問(wèn)題。關(guān)于權(quán)力在決策、實(shí)施及監(jiān)督主體間的具體配置，盡管在新發(fā)展格局中已然暴露出基層政府爭(zhēng)當(dāng)調(diào)控主體的風(fēng)險(xiǎn)，然而該領(lǐng)域既有的研究已然較為充分，決策集權(quán)、實(shí)施分權(quán)等無(wú)疑具有正確性，而監(jiān)督權(quán)配置給全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央各級(jí)行政機(jī)關(guān)及法檢系統(tǒng)亦具有其合理性。此處所要強(qiáng)調(diào)的是，除了權(quán)力的配置，宏觀調(diào)控法更需要關(guān)注受控主體權(quán)利的保護(hù)，盡管對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的限制間接上有助于防止其對(duì)權(quán)利的侵害，但“權(quán)力—權(quán)利”之間走向均衡是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，僅僅靠限制一方或者擴(kuò)張另一方可能均無(wú)法有效達(dá)至目標(biāo)。因此，宏觀調(diào)控法治化的過(guò)程中，不僅要從控權(quán)的視角出發(fā)進(jìn)行調(diào)控及監(jiān)督主體的權(quán)力配置，還需要從權(quán)利保護(hù)的視角出發(fā)進(jìn)行受控主體合法權(quán)利的賦予，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡。

第二，實(shí)施過(guò)程的法治化。在實(shí)施分權(quán)原則之下的宏觀調(diào)控實(shí)施，其實(shí)質(zhì)就是將宏觀調(diào)控決策“變現(xiàn)”的一個(gè)過(guò)程，而實(shí)施行為的高效、科學(xué)、規(guī)范則是宏觀調(diào)控實(shí)施過(guò)程法治化的主要因素。上文已述，因?yàn)楹暧^調(diào)控的實(shí)施是一個(gè)由各主體分別行動(dòng)過(guò)程，這就決定了各主體會(huì)因?yàn)橹R(shí)差異、能力高低、意識(shí)強(qiáng)弱、主觀偏好、政績(jī)目標(biāo)和局部利益等出現(xiàn)主觀恣意、違法行為或者怠于實(shí)施等情形。事實(shí)上，宏觀調(diào)控實(shí)施過(guò)程中最主要也最為關(guān)鍵的就是各主體如何在自己的職權(quán)范圍內(nèi)做好自己該做的事。這就涉及兩個(gè)層面：其一，如何確保各實(shí)施主體“做事”，其二，如何確保各實(shí)施主體“做好事”。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)層面目標(biāo)的方式有很多種，可以包括政治上的激勵(lì)與懲罰機(jī)制、輿論上的監(jiān)督機(jī)制、經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)與懲罰機(jī)制等，但從法律的角度看，作為宏觀調(diào)控法調(diào)整對(duì)象的宏觀調(diào)控實(shí)施行為，在法律層面對(duì)之予以限制的方式主要有兩個(gè)方面：一是通過(guò)法律對(duì)實(shí)施過(guò)程本身施加一定的限制，進(jìn)而借由程序的正義來(lái)促進(jìn)結(jié)果正義的實(shí)現(xiàn)；二是對(duì)實(shí)施過(guò)程中的違法行為、怠于實(shí)施、拒絕實(shí)施、變相實(shí)施及實(shí)施失敗的結(jié)果施加一定的法律責(zé)任機(jī)制，通過(guò)事先規(guī)定法律后果的方式，對(duì)宏觀調(diào)控實(shí)施的高效、科學(xué)和規(guī)范實(shí)施提供法治保障。

第三，實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)及責(zé)任的法治化。宏觀調(diào)控實(shí)施的結(jié)果評(píng)價(jià)，實(shí)際上是一種結(jié)果導(dǎo)向的法治化思路。其核心是在法律制度中建立一種對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公開，進(jìn)而助益于調(diào)控主體及時(shí)反思、吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和便于受控主體及社會(huì)大眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。結(jié)果導(dǎo)向在政府治理(績(jī)效)評(píng)估領(lǐng)域有著廣泛的應(yīng)用，其基本含義是關(guān)注使命和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，著眼于行政管理的終極產(chǎn)品和實(shí)際社會(huì)效果[25]。在宏觀調(diào)控的法治化中引入結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方式，并不代表著不重視對(duì)調(diào)控過(guò)程及其規(guī)則的法治化，而恰恰是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)研究中僅僅重視“規(guī)則導(dǎo)向”和“過(guò)程導(dǎo)向”的控制機(jī)制自身所具有的缺陷，從而對(duì)政府的宏觀調(diào)控行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。當(dāng)然，不管是過(guò)程導(dǎo)向，還是結(jié)果導(dǎo)向，缺乏法律責(zé)任的宏觀調(diào)控法，無(wú)法稱之為法律，而宏觀調(diào)控責(zé)任機(jī)制的建立更是其實(shí)現(xiàn)法治化的主要標(biāo)志。宏觀調(diào)控法律責(zé)任包括調(diào)控主體的責(zé)任和受控主體的責(zé)任，調(diào)控主體法律責(zé)任的范疇包括了責(zé)任起因、構(gòu)成、內(nèi)容及類別等，而其核心依然在于宏觀調(diào)控行為的可訴性，只有堅(jiān)持宏觀調(diào)控行為可訴性，責(zé)任落實(shí)才具有現(xiàn)實(shí)性；受控主體的法律責(zé)任主要是妨礙宏觀調(diào)控實(shí)施的責(zé)任，鑒于受控主體處于相對(duì)弱勢(shì)地位，因而其權(quán)利保護(hù)更為重要，但其法律責(zé)任亦不可忽視。

(三)以具體法律制度的變革為實(shí)施路徑

一般意義上，良法是善治的基礎(chǔ)和制度保障。宏觀調(diào)控領(lǐng)域善治的實(shí)現(xiàn)，盡管更多需要的是調(diào)控主體關(guān)于調(diào)控事實(shí)知識(shí)、價(jià)值知識(shí)和方法知識(shí)等基礎(chǔ)知識(shí)的掌握和運(yùn)用能力，但這并不代表法律制度并不重要。恰恰相反的是，良好的調(diào)控，應(yīng)該是通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)相應(yīng)政策的目標(biāo)，即依法調(diào)控。在宏觀調(diào)控基本法長(zhǎng)期處于缺位的狀態(tài)下，從構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)制度需求看，宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度的科學(xué)、高效供給，是促進(jìn)和保障新發(fā)展格局早日形成的有力支撐。因此，就宏觀調(diào)控法治化的具體路徑而言，可先從宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度的供給和完善開始，而后待時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定宏觀調(diào)控基本法。即，當(dāng)作為控權(quán)、授權(quán)和權(quán)利保護(hù)綜合體的宏觀調(diào)控基本法在不可能一蹴而就的情況下，為新發(fā)展格局的早日形成，作為促進(jìn)法和保障法基本定位的宏觀調(diào)控相關(guān)法可通過(guò)立、改、廢等途徑，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

新發(fā)展格局的形成，特別是國(guó)內(nèi)大循環(huán)的建立，不僅需要持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在擴(kuò)大內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)需求下，基于需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需求結(jié)構(gòu)調(diào)整也至關(guān)重要；同時(shí)，還需要發(fā)揮宏觀調(diào)控引導(dǎo)市場(chǎng)行為和社會(huì)心理預(yù)期等諸多作用，而這些都需要宏觀調(diào)控法律制度發(fā)揮其應(yīng)然的促進(jìn)和保障功能。減稅降費(fèi)、降低制度性交易成本、讓利中小企業(yè)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體加大對(duì)科技創(chuàng)新的投入等均離不開財(cái)政法和稅法作用的發(fā)揮，這就需要不斷完善財(cái)稅法律制度，具體包括稅法、政府采購(gòu)法、政府投資法(條例)等；產(chǎn)業(yè)政策法需要確定通過(guò)何種方式、對(duì)何種產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，也需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理配置、進(jìn)而引導(dǎo)生產(chǎn)要素的流向；價(jià)格法也需要發(fā)揮其優(yōu)化資源配置、促進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)合理化等功能；作為規(guī)范財(cái)政總收支的預(yù)算法，既要發(fā)揮其控權(quán)法的作用，也要推動(dòng)預(yù)算更加合理科學(xué)，做到全面規(guī)范、公開透明；金融法要確保調(diào)控的有法可依、保障金融創(chuàng)新在審慎監(jiān)管的框架內(nèi)進(jìn)行，如貨幣法律需要保證各類貨幣政策的合法性，為政府合理運(yùn)用各類貨幣工具提供制度支撐[26]。對(duì)此，宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度也需要與時(shí)俱進(jìn)，面對(duì)新發(fā)展格局的需要，根據(jù)其促進(jìn)法和保障法定位，通過(guò)對(duì)舊法律制度的變革和增加新法律制度的供給，助益于新發(fā)展格局的早日形成。

結(jié) 語(yǔ)

新發(fā)展格局作為我國(guó)走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的紓解舉措，需要宏觀調(diào)控發(fā)揮其應(yīng)然的作用。在宏觀調(diào)控的眾多向度中，本文選擇了法治化向度，在承襲既有研究成果的基礎(chǔ)上，探討了新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控法治化在主體、決策及實(shí)施層面分別面臨的新挑戰(zhàn)，論證了新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控法應(yīng)然的功能定位，并以此為據(jù)進(jìn)行了宏觀調(diào)控法治化的部分思考。從依法調(diào)控和相機(jī)抉擇間關(guān)系的處理，調(diào)控主體、實(shí)施過(guò)程及責(zé)任的法治化，以及具體法律制度的建設(shè)等方面，為新發(fā)展格局中宏觀調(diào)控的法治化建設(shè)提出了應(yīng)對(duì)策略。唯有從基本原則、核心范疇和具體層面對(duì)宏觀調(diào)控的路徑予以保障，其對(duì)雙循環(huán)新發(fā)展格局的支撐作用才能形成。

注 釋：

① 本質(zhì)上看，宏觀調(diào)控自身的風(fēng)險(xiǎn)，就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中因各種因素而導(dǎo)致的政府非理性，也就是政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。具體包括基于調(diào)控者主觀因素、宏觀經(jīng)濟(jì)決策的適時(shí)性與滯后性間的矛盾、權(quán)力的尋租或被俘獲、經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的決策效果的不確定性等各種原因而引發(fā)的政府失靈。