監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序?qū)徱?/h1>
2021-04-14 03:52拜榮靜羅桂霞
寧夏黨校學(xué)報(bào) 2021年2期
拜榮靜 羅桂霞
摘要：監(jiān)察委調(diào)查權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)高效反腐，通過(guò)《監(jiān)察法》新賦監(jiān)察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要監(jiān)察權(quán)力。礙于監(jiān)察權(quán)職能全覆蓋的實(shí)際，理論上平行于行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)察權(quán)，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)際處于“高位”狀態(tài)。又因《監(jiān)察法》對(duì)處于監(jiān)察權(quán)核心地位的監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的權(quán)力載體——監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施規(guī)制不足、對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行正當(dāng)程序規(guī)范闕如等問(wèn)題，實(shí)際上造成監(jiān)察案件質(zhì)量存憂、監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行合法性堪憂、權(quán)力失范等不良法律后果。本文在對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)有關(guān)程序問(wèn)題進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析這些問(wèn)題成因及其可能產(chǎn)生的危害后果，提出對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序運(yùn)行進(jìn)行合理規(guī)制的對(duì)策建議，以期有益于監(jiān)察權(quán)的良性運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì);調(diào)查權(quán);立法規(guī)制;
一、引言
黨的十九屆五中全會(huì)既為未來(lái)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)設(shè)計(jì)了宏偉藍(lán)圖，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)這一宏偉藍(lán)圖提出了具體措施。未來(lái)在建成“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能新提升”遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程中，法治或?qū)⒊蔀閲?guó)家治理的基本方式。政府作用能否更好發(fā)揮、政府公信力能否獲得顯著提升，最終取決于公權(quán)力是否受到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。
權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約和監(jiān)督已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)與行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)并行的國(guó)家權(quán)力在法律層面被正式確立，是國(guó)家高效能反腐敗工作實(shí)現(xiàn)法制化的重大突破。這既為監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法、犯罪案件依法賦權(quán)，又為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供法治保障。但《監(jiān)察法》就賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力本身及其運(yùn)行的相關(guān)規(guī)則仍然存在疏漏。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為與刑事偵查權(quán)具有類似職能的公權(quán)力，對(duì)其爭(zhēng)議的問(wèn)題源自對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件調(diào)查權(quán)性質(zhì)理解產(chǎn)生不同。即調(diào)查權(quán)雖然屬于對(duì)涉嫌犯罪案件事實(shí)及證據(jù)的查明，但法律卻規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不受《刑事訴訟法》的規(guī)制。由于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使調(diào)查行為不受《刑事訴訟法》的約束和調(diào)整，故而導(dǎo)致調(diào)查權(quán)的性質(zhì)界定、調(diào)查權(quán)的行使規(guī)范以及調(diào)查過(guò)程中留置、技術(shù)調(diào)查等措施的適用均缺乏相應(yīng)程序規(guī)則。
對(duì)于上述爭(zhēng)議問(wèn)題的解決，有論點(diǎn)認(rèn)為，偵查的本質(zhì)就是調(diào)查，偵查和調(diào)查的本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。對(duì)犯罪案件的偵查是調(diào)查，對(duì)違法活動(dòng)乃至違紀(jì)活動(dòng)的調(diào)查也是調(diào)查。[1]該論點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查并不排斥偵查，而偵查亦是涵蓋于調(diào)查涵義范圍之內(nèi)，故調(diào)查的對(duì)象內(nèi)容部分與偵查對(duì)象內(nèi)容存在重合，而兩者重合部分所適用的要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致。這種重合在《監(jiān)察法》中有著明顯的體現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)違法犯罪行使調(diào)查權(quán)，采取的調(diào)查措施主要有談話函詢、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置、通緝、技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。這些監(jiān)察調(diào)查措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人和被害人、勘驗(yàn)檢查、搜查、查封、扣押、鑒定、技術(shù)偵查措施、通緝等刑事偵查措施不但表述類似，法律效果也基本一致。《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察調(diào)查證據(jù)的收集、固定、審查、運(yùn)用等要求和標(biāo)準(zhǔn)一律和刑事訴訟法的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。[2]同時(shí)，《監(jiān)察法》還明確監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)的目的是收集被調(diào)查人有無(wú)職務(wù)犯罪的線索以及犯罪情節(jié)輕重的證據(jù)，用以查明違法犯罪的事實(shí)。這與《刑事訴訟法》第115條對(duì)刑事偵查目的的規(guī)定基本一致。
但由于監(jiān)察調(diào)查行為針對(duì)的對(duì)象既包括違紀(jì)對(duì)象，還包括違法、犯罪對(duì)象，所以監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的內(nèi)容除了和刑事偵查權(quán)有相互重合的部分之外，還具有獨(dú)立于刑事偵查的違紀(jì)案件調(diào)查這一內(nèi)容，二者實(shí)則并不完全等同。顯然，法律明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不受《刑事訴訟法》的約束，說(shuō)明無(wú)論職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)，均區(qū)別于刑事犯罪的偵查權(quán)。與刑事偵查權(quán)相比，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在權(quán)力內(nèi)容重合部分，權(quán)力運(yùn)行的法律效果與刑事偵查權(quán)相同，而此范圍之內(nèi)，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對(duì)兩種權(quán)力運(yùn)行過(guò)程卻分別采取了不同的程序制約標(biāo)準(zhǔn)。因此，這種雙重程序規(guī)制立法，所滋生的權(quán)力與權(quán)力以及權(quán)力與權(quán)利之間的不對(duì)等、不平衡才是監(jiān)察調(diào)查權(quán)問(wèn)題的根本所在。且即便在上述范圍之外，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的約束和控制也極為寬松。和偵查權(quán)相比，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)適用程序不夠公開(kāi)透明、概念界定不清。監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)獲得的各類證據(jù)，在案件審查起訴階段和案件審判階段適用非法證據(jù)排除規(guī)則表述晦澀，特別是對(duì)“非法”判斷標(biāo)準(zhǔn)指代不明，有可能導(dǎo)致依據(jù)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)獲得的證據(jù)，在非法證據(jù)排除進(jìn)程中陷入法律適用的實(shí)踐困境。這也充分表明，法律對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使沒(méi)有如《刑事訴訟法》對(duì)待刑事偵查權(quán)一樣，設(shè)計(jì)出類似完整的控制程序;與刑事偵查措施的實(shí)施規(guī)范相比，《監(jiān)察法》中部分調(diào)查措施的適用規(guī)范過(guò)于原則，二者呈現(xiàn)出不同樣態(tài)：監(jiān)察法對(duì)調(diào)查措施運(yùn)行的程序控制標(biāo)準(zhǔn)十分寬泛，二者沒(méi)有形成同等對(duì)待，意即《監(jiān)察法》關(guān)于職務(wù)犯罪被調(diào)查人的權(quán)益保障規(guī)定，明顯不如《刑事訴訟法》對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)益保障的充分。
二、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序疏漏
《監(jiān)察法》是監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的實(shí)體法根據(jù)也是程序法依據(jù)。監(jiān)察權(quán)具有的“平衡國(guó)家權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)器”的天然性質(zhì)和“以權(quán)制權(quán)”特殊職能[3]能否最終健康呈現(xiàn)，取決于處于其核心地位的監(jiān)察調(diào)查權(quán)能否受到正當(dāng)程序規(guī)制。作為“形式的法律”的程序法，它如同桅桿頂尖，對(duì)船身最輕微的運(yùn)動(dòng)也會(huì)做出強(qiáng)烈的擺動(dòng)。[4]而正當(dāng)程序就像一個(gè)實(shí)行嚴(yán)格質(zhì)量控制的工廠，從其中產(chǎn)出的數(shù)量必然受到嚴(yán)重的削減。[5]亦然，《監(jiān)察法》的程序法性質(zhì)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)行“航向”及其職能實(shí)效也必然應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“舵手”的把控作用。但現(xiàn)有程序設(shè)計(jì)顯然過(guò)于原則，《監(jiān)察法》及其相關(guān)規(guī)范關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使載體的監(jiān)察委調(diào)查措施，對(duì)其適用目的、適用條件、適用對(duì)象等具體實(shí)施程序規(guī)則，均沒(méi)有做出明確和詳細(xì)的規(guī)定。
（一）關(guān)于“談話”調(diào)查措施
系統(tǒng)分析《監(jiān)察法》，“談話”內(nèi)容依法可以作為監(jiān)察委調(diào)查證據(jù)使用，并與其他相關(guān)證據(jù)共同用以確定被談話對(duì)象法律責(zé)任有無(wú)。因此，“談話”內(nèi)容有可能會(huì)對(duì)被談話對(duì)象產(chǎn)生不利法律后果。也即“談話”可能會(huì)影響到被談話對(duì)象切身權(quán)利義務(wù)及其法律責(zé)任實(shí)質(zhì)有無(wú)?！罢勗挕边€是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)收集調(diào)查證據(jù)的主要手段之一，但《監(jiān)察法》未對(duì)此作詳盡規(guī)定。《監(jiān)察法》規(guī)定了與“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”“談話”，但并未對(duì)這類對(duì)象進(jìn)行列舉或?qū)ζ錁?biāo)準(zhǔn)作出界分，對(duì)“談話”適用條件也沒(méi)有明確規(guī)定。在規(guī)定“委托有關(guān)機(jī)關(guān)”進(jìn)行談話中，“有關(guān)機(jī)關(guān)”的界定也不清晰?？晒┻x擇的談話方式亦未簡(jiǎn)單列舉。而類似于依法可被禁止性的“談話”方式、內(nèi)容，及其如何被視為違法性因素從非法證據(jù)排除的角度給予排除的規(guī)范更為闕如。
《監(jiān)察法》對(duì)“談話”措施中的權(quán)力限制和約束沒(méi)有提及。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人采取“談話”措施前、實(shí)施措施中，應(yīng)當(dāng)履行一定的前置性義務(wù)，并對(duì)某些權(quán)力運(yùn)用的尺度給予一定的限制和約束。這樣做一方面能夠使得被談話對(duì)象提前了解自己在監(jiān)察談話中的權(quán)利與責(zé)任，以便其在信息對(duì)稱的情況下權(quán)衡利弊，作出較為理性的選擇。另一方面也通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)義務(wù)的設(shè)置、被談話對(duì)象權(quán)利的規(guī)定，保證監(jiān)察調(diào)查權(quán)的合法運(yùn)行。這既是賦予被調(diào)查人一定的權(quán)利，用以和強(qiáng)大的監(jiān)察調(diào)查權(quán)抗衡，起到保障被調(diào)查人人權(quán)的法治作用，同時(shí)也是用以監(jiān)督和制約權(quán)力，起到約束和限制權(quán)力恣意的作用。但《監(jiān)察法》對(duì)這些關(guān)鍵性事項(xiàng)的規(guī)定語(yǔ)焉不詳：比如，《監(jiān)察法》未明確“談話”不得以誘導(dǎo)的方式進(jìn)行的限制;監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取談話措施前應(yīng)當(dāng)告知其法定的權(quán)利義務(wù)等。
（二）關(guān)于“訊問(wèn)”、“詢問(wèn)”措施
監(jiān)察調(diào)查訊問(wèn)措施相對(duì)于刑事偵查措施的“訊問(wèn)”措施，程序性規(guī)范明顯不足?！侗O(jiān)察法》對(duì)“訊問(wèn)”措施僅作了簡(jiǎn)單規(guī)定[6]，對(duì)“訊問(wèn)”中“涉嫌”的判斷依據(jù)、訊問(wèn)的條件、時(shí)間、地點(diǎn)、訊問(wèn)的流程、方式、訊問(wèn)中調(diào)查人員的人數(shù)要求，以及訊問(wèn)過(guò)程中的權(quán)利法律救濟(jì)如何展開(kāi)等細(xì)致內(nèi)容，《監(jiān)察法》均未作具體回應(yīng)。
《監(jiān)察法》明確了在調(diào)查過(guò)程中監(jiān)察機(jī)關(guān)可以詢問(wèn)證人等人員。系統(tǒng)理解《監(jiān)察法》不難看出，“詢問(wèn)”措施從性質(zhì)和適用目的看實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著監(jiān)察委調(diào)查案件事實(shí)的工作，適用“詢問(wèn)”措施的目的是為收集、獲取證據(jù)以便查明違紀(jì)、違法乃至犯罪的案件事實(shí)，以便確定案件當(dāng)事人法律責(zé)任的有無(wú)。這一關(guān)徹當(dāng)事人切身合法權(quán)益事項(xiàng)的重要措施，《監(jiān)察法》僅用一個(gè)法條一筆帶過(guò)，有關(guān)涉及“詢問(wèn)”適用的具體條件、程序規(guī)范、證人范圍的確定、詢問(wèn)證人采取的方式、詢問(wèn)地點(diǎn)的確定、每次詢問(wèn)的最長(zhǎng)時(shí)長(zhǎng)等程序性事項(xiàng)，也均未作出任何具體規(guī)范。
同時(shí)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施兩項(xiàng)調(diào)查措施應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、需要遵循的要求和條件、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及被詢問(wèn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等事項(xiàng)，《監(jiān)察法》也沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)范予以明確。這使監(jiān)察調(diào)查權(quán)呈現(xiàn)出明顯的權(quán)責(zé)不對(duì)等樣態(tài)。
（三）關(guān)于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施
1.技術(shù)調(diào)查權(quán)概念。技術(shù)調(diào)查權(quán)概念在監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)研究領(lǐng)域中處于“元概念”的角色[7]，技術(shù)調(diào)查措施是技術(shù)調(diào)查權(quán)法律概念在監(jiān)察法律體系當(dāng)中的規(guī)則載體。對(duì)技術(shù)調(diào)查權(quán)的法律概念在《監(jiān)察法》中作出明確界定，有助于對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的特性、類型等相關(guān)問(wèn)題作出準(zhǔn)確理解和把握，從而有助于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)的規(guī)范有序運(yùn)行。然而，整個(gè)監(jiān)察法規(guī)范體系內(nèi)，并未載有這一法律概念的界定，這使得監(jiān)察技術(shù)調(diào)查和刑事技術(shù)偵查兩種措施，在法律部門(mén)歸屬問(wèn)題、對(duì)象種類、程序規(guī)制及二者關(guān)系等相關(guān)事項(xiàng)上，易發(fā)生觀念上的混同和概念上的模糊。具體如，技術(shù)調(diào)查就是技術(shù)偵查，技術(shù)調(diào)查措施的種類和技術(shù)偵查措施的種類一致或類似。但很顯然，如果將技術(shù)調(diào)查等同為技術(shù)偵查，則兩者在權(quán)力性質(zhì)方面就會(huì)歸屬為同一性質(zhì)，這明顯與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于司法權(quán)、行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)性質(zhì)相矛盾。基于這種現(xiàn)狀，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)從法律層面就技術(shù)調(diào)查權(quán)的概念、技術(shù)調(diào)查措施的運(yùn)用范圍、技術(shù)調(diào)查措施的類型等相關(guān)內(nèi)容予以明確，以防范因適用上的疑惑而產(chǎn)生的法律適用難題。此外，《監(jiān)察法》要求運(yùn)用技術(shù)調(diào)查措施獲得的證據(jù)，應(yīng)以刑事審判中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以衡量和判斷，這更給技術(shù)調(diào)查措施的實(shí)踐運(yùn)用和理論上的評(píng)判造成困擾。
2.技術(shù)調(diào)查權(quán)程序。由于技術(shù)調(diào)查措施自身特性，采取技術(shù)調(diào)查措施對(duì)私權(quán)侵犯的可能性較大，因此監(jiān)察規(guī)范應(yīng)當(dāng)就其適用條件和程序等事項(xiàng)作出更為詳盡、嚴(yán)格的規(guī)范。同時(shí)，也為防范監(jiān)察機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)的權(quán)力過(guò)限行為，法律應(yīng)當(dāng)賦予被采取技術(shù)調(diào)查措施的對(duì)象以一定的權(quán)利救濟(jì)途徑。然而，有關(guān)技術(shù)調(diào)查權(quán)的程序性規(guī)范，《監(jiān)察法》僅作了宣示性規(guī)定。對(duì)其中“嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)、“批準(zhǔn)”的具體內(nèi)容，決定主體，程序、技術(shù)調(diào)查措施適用的主體、對(duì)象條件，技術(shù)調(diào)查措施被“批準(zhǔn)”后執(zhí)行機(jī)關(guān)如何確定，以及“手續(xù)”的具體指代等問(wèn)題所涉及的相關(guān)法律事項(xiàng)，在《監(jiān)察法》內(nèi)無(wú)明確具體規(guī)范。關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施的各內(nèi)容事項(xiàng)，《監(jiān)察法》也只規(guī)定“批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象”，而具體采取的種類、適用對(duì)象以及對(duì)象范圍的確定、適用技術(shù)調(diào)查措施必要條件的限定等事項(xiàng)在《監(jiān)察法》中均未涉及。現(xiàn)行監(jiān)察法律體系下，若決定機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定批準(zhǔn)適用了監(jiān)察規(guī)范未明確規(guī)定的技術(shù)調(diào)查措施，調(diào)查收集職務(wù)犯罪證據(jù)，對(duì)該證據(jù)，依照《監(jiān)察法》規(guī)定按照刑事審判關(guān)于刑事犯罪證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)予以判斷和衡量，很難不被非法證據(jù)排除規(guī)則排除在證據(jù)資格之外。一旦排除，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的合法性就會(huì)因此遭受質(zhì)疑，由此帶來(lái)的一系列的法律問(wèn)題，又將對(duì)監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)運(yùn)用的合法性造成法律上的困擾。
3.技術(shù)調(diào)查手續(xù)?！笆掷m(xù)”一詞本身即可指代某一類事項(xiàng)的具體程序。故“手續(xù)”一詞實(shí)為代詞，通常指代某一具體事項(xiàng)的辦理過(guò)程。該詞在能夠指代某一事項(xiàng)之時(shí)，通常是因其所指代的某一事項(xiàng)本身已經(jīng)被賦予和規(guī)范了某種具體程序，為了方便表述，便以“手續(xù)”一詞用以指代該事項(xiàng)的程序性事務(wù)。顯然，“手續(xù)”一詞的出現(xiàn)本身蘊(yùn)含著某種程序在內(nèi)，其運(yùn)用也以存在既定程序?yàn)榍疤?。如前文，綜合監(jiān)察法律規(guī)范，“手續(xù)”一詞在《監(jiān)察法》有關(guān)技術(shù)調(diào)查權(quán)規(guī)范中出現(xiàn)，并不具備存在既定程序的條件。因此，此處規(guī)范中的“手續(xù)”術(shù)語(yǔ)運(yùn)用極為不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)此立法表達(dá)，監(jiān)察法律規(guī)范有責(zé)任對(duì)疑義部分進(jìn)行補(bǔ)缺。
監(jiān)察委調(diào)查措施適用中存在上述問(wèn)題，均充分表明《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行過(guò)程缺乏正當(dāng)法律程序控制，尤其缺乏關(guān)于運(yùn)用監(jiān)察調(diào)查措施收集獲取證據(jù)的正當(dāng)程序，缺乏監(jiān)察委調(diào)查權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部審查機(jī)制及外部正當(dāng)程序控制，缺乏被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)路徑設(shè)計(jì)。這些規(guī)定的缺失，使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的法律效果及其正當(dāng)性遭受質(zhì)疑。
三、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序隱憂
監(jiān)察法律規(guī)范同其他部門(mén)法之間銜接闕如，引致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使相對(duì)封閉。監(jiān)察委采取調(diào)查措施行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)缺乏正當(dāng)程序控制，使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的合法性和正當(dāng)性不得保障，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行內(nèi)部審查機(jī)制及外部正當(dāng)程序控制的缺位，是監(jiān)察調(diào)查權(quán)監(jiān)督和制約不足的主要因素。相對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使主體權(quán)能設(shè)置，監(jiān)察法對(duì)被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利配置及權(quán)利救濟(jì)存在嚴(yán)重不均衡，使被調(diào)查對(duì)象權(quán)利保障供給相對(duì)不足。這是造成監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序問(wèn)題的根本緣由，也是給監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使帶來(lái)諸多隱憂的問(wèn)題所在。
（一）權(quán)力行使相對(duì)封閉，案件質(zhì)量存憂
監(jiān)察權(quán)覆蓋所有行使公權(quán)力公職人員的職能定位，使得實(shí)踐中監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于更高的政治地位。與此同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，也不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?；谶@些現(xiàn)實(shí)，即便《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，但這一監(jiān)督力量如何展開(kāi)監(jiān)督，《監(jiān)察法》欠缺進(jìn)一步安排，致使這種監(jiān)督在實(shí)踐操作層面實(shí)則無(wú)法發(fā)揮實(shí)效。由此在整個(gè)國(guó)家權(quán)力管理系統(tǒng)內(nèi)，造成監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使相對(duì)封閉。
1.法律銜接不暢。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件不執(zhí)行刑事訴訟法，只執(zhí)行《監(jiān)察法》及與其相關(guān)法律法規(guī)，[8]使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使過(guò)程只能受到來(lái)自于監(jiān)察法而不是刑事訴訟法的調(diào)整。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)，獲得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)以刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和判斷，但監(jiān)察法與刑事訴訟法在諸多方面的規(guī)定相互沖突，甚至內(nèi)容相互矛盾。兩者在法律銜接上除《監(jiān)察法》第33條規(guī)定以及2019年12月30日起實(shí)施的《人民檢察院行使訴訟規(guī)則》中有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件程序方面的相關(guān)規(guī)定之外，再無(wú)其他銜接性的法律規(guī)范?！侗O(jiān)察法》與其他法律規(guī)范之間的銜接更是顯微。
2.權(quán)力行使過(guò)程封閉。一方面，《監(jiān)察法》是監(jiān)察委調(diào)查權(quán)收集證據(jù)的唯一法律依據(jù)和監(jiān)察法與刑事訴訟立法銜接不暢的制度困境，可能使監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件所依據(jù)的證據(jù)，在收集程序法律效果層面，呈現(xiàn)出不合法的狀態(tài)。通過(guò)行使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)獲得的證據(jù)在案件進(jìn)入審查起訴和法院審判階段，審判人員面對(duì)案件審判，依據(jù)刑事審判標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則進(jìn)行證據(jù)審查時(shí)，在選擇適用法律上將陷入困境，從而導(dǎo)致判決結(jié)果呈現(xiàn)證據(jù)不夠充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施過(guò)程相對(duì)封閉，導(dǎo)致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使過(guò)程封閉。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使在權(quán)力系統(tǒng)、制度范圍、程序規(guī)范及內(nèi)部審查系統(tǒng)上的相對(duì)封閉性，造成查明案件事實(shí)過(guò)程的公開(kāi)性不足、透明度不高，而影響到案件辦理的公正性和合法性，可能造成案件認(rèn)定事實(shí)不清，甚至所認(rèn)定的案件事實(shí)錯(cuò)誤等結(jié)果，案件的質(zhì)量也令人擔(dān)憂。這也導(dǎo)致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的公正性、合法性難以保障。
（二）權(quán)力制約空泛，正當(dāng)程序闕如
賦予權(quán)力機(jī)關(guān)以必要的權(quán)力自由裁量空間有利于法律的穩(wěn)定性，有助于國(guó)家治理能力的提升。但自由裁量權(quán)空間的過(guò)分?jǐn)U張會(huì)擠兌公民應(yīng)有權(quán)利空間，造成公民合法利益被非法侵害，同時(shí)，會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成威脅，對(duì)法律權(quán)威和政府威信產(chǎn)生不良影響，妨礙社會(huì)公序良俗的生成和運(yùn)行。
權(quán)力必須受到制約。制約權(quán)力的方式主要有兩種類型，一種為權(quán)力制約，另一種為權(quán)利制約。權(quán)力制約的典型表現(xiàn)是，在工作流程中為相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)之間，設(shè)置制度性關(guān)卡或限制，符合標(biāo)準(zhǔn)就放行，否則不予放行。[9]權(quán)利制約最直接表現(xiàn)，即為公民“廣泛分配權(quán)利——擴(kuò)大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度”。[10]監(jiān)察法律對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)未能體現(xiàn)限制權(quán)力所必要的監(jiān)督、制約，這與現(xiàn)代法治國(guó)家的要求相違背。對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約，《監(jiān)察法》雖然規(guī)定了人大及其常委會(huì)等權(quán)力制約途徑，但因這些權(quán)力職位同時(shí)亦為監(jiān)察調(diào)查權(quán)的職能對(duì)象，因此，這種二者互為監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力制約方式，其實(shí)際效果與應(yīng)然效果相比大打折扣。此外，同樣的制約效果亦涵蓋了司法機(jī)關(guān)在內(nèi)。因此，實(shí)踐中，無(wú)論最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，還是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，其對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的監(jiān)督和制約，應(yīng)有的法律效果并不能被完全呈現(xiàn)。權(quán)利制約方式的監(jiān)察法規(guī)范仍然不充分。案件調(diào)查階段，監(jiān)察法關(guān)于通過(guò)被調(diào)查人進(jìn)行制衡和監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)定不足。例如，監(jiān)察委實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施的過(guò)程中，用以對(duì)抗制約監(jiān)察委調(diào)查權(quán)肆意擴(kuò)張的被調(diào)查人相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，在《監(jiān)察法》中存在的法律規(guī)范數(shù)量嚴(yán)重匱乏。《監(jiān)察法》僅在個(gè)別監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施中對(duì)被監(jiān)察人員的某些權(quán)利作簡(jiǎn)單且原則性的規(guī)定，用以抗衡監(jiān)察調(diào)查權(quán)的過(guò)分?jǐn)U張。[11]關(guān)于社會(huì)力量的監(jiān)督渠道、監(jiān)督的程序保障、監(jiān)督權(quán)有效維護(hù)和保障的方式等涉及權(quán)利制約的具體事項(xiàng)，在《監(jiān)察法》中均不具體明確。
前述種種問(wèn)題表明，立法對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使條件規(guī)定極其寬泛且不夠明晰;對(duì)于監(jiān)察調(diào)查權(quán)因不當(dāng)或違法行使權(quán)力的責(zé)任后果、責(zé)任承擔(dān)等限權(quán)性規(guī)范規(guī)定較少，而賦權(quán)卻極大。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)力配置明顯呈現(xiàn)出權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)。上述問(wèn)題亦表明，立法為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)賦予自由裁量權(quán)的空間范圍，遠(yuǎn)超權(quán)力自由裁量所應(yīng)有的“必要”限度，對(duì)被調(diào)查人權(quán)利保障及救濟(jì)性規(guī)定嚴(yán)重不足。這些規(guī)范的匱乏，是為監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)力制約空泛，權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)程序闕如。
（三）相關(guān)程序性決定缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)合法性審查，權(quán)力恣意
《監(jiān)察法》同時(shí)還是一部監(jiān)察組織法?！侗O(jiān)察法》第四章監(jiān)察程序是對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行所作的程序性規(guī)范，第七章是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督所作規(guī)范。第四章涵蓋了監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序的簡(jiǎn)單規(guī)定，比如對(duì)監(jiān)察調(diào)查留置措施實(shí)施程序的規(guī)定、對(duì)詢問(wèn)、訊問(wèn)、搜查、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施的實(shí)施程序的規(guī)定。但諸如前述所言，這些規(guī)范并不具體、合理，甚至部分程序的規(guī)定不夠公開(kāi)透明。
《監(jiān)察法》雖然就監(jiān)察委調(diào)查權(quán)相關(guān)程序性決定作出了某些規(guī)定[12]，但其合法性缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)審查。關(guān)于權(quán)力行使決定程序的合法性、監(jiān)察調(diào)查行為的合法性、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行過(guò)程的合法性、行使審查職能的具體承辦工作機(jī)構(gòu)或部門(mén)也未作出具體的規(guī)定。由于上述所述問(wèn)題的存在，使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行成為法律監(jiān)督的盲區(qū)。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，理應(yīng)設(shè)置組建相應(yīng)內(nèi)設(shè)專職法制審查職能機(jī)構(gòu)，以履行和承擔(dān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為及其審批合法性審查、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，以及對(duì)重大疑難案件運(yùn)用和實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施，包括開(kāi)展案件調(diào)查需要組織專家對(duì)涉及公民重大人身權(quán)利的監(jiān)察調(diào)查措施、進(jìn)行法律論證和法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事項(xiàng)開(kāi)展審查的專門(mén)職能，但《監(jiān)察法》中沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)也未對(duì)類似內(nèi)設(shè)法制審查職能部門(mén)進(jìn)行設(shè)置和組建。根據(jù)《監(jiān)察法》實(shí)施現(xiàn)狀，在現(xiàn)有監(jiān)察體制及監(jiān)察法律框架下，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)設(shè)置權(quán)力合法性審查機(jī)制，內(nèi)設(shè)相應(yīng)的法制工作部門(mén)成為必要。這能夠預(yù)防和減少監(jiān)察委調(diào)查權(quán)因監(jiān)察主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、決策水平不高等原因，造成的程序性決定的失誤，預(yù)防和抵御因監(jiān)察委調(diào)查權(quán)自由裁量過(guò)大發(fā)生的權(quán)力肆意，產(chǎn)生權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用行為。
四、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)適用程序的立法規(guī)制
監(jiān)察委調(diào)查權(quán)必須要受到合理的監(jiān)督和制約，這既是現(xiàn)代法治的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行中存在的問(wèn)題使學(xué)界對(duì)該權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生憂慮。如果監(jiān)察委調(diào)查權(quán)脫離該有的約束和控制，整個(gè)國(guó)家的職務(wù)犯罪治理結(jié)構(gòu)和治理體系可能會(huì)面臨大問(wèn)題，甚至?xí)恋K反腐敗的法治化進(jìn)程以及國(guó)家治理效能的新提升。因此，有必要從立法層面對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)制。
（一）明確被調(diào)查人的程序權(quán)利保障規(guī)則
《監(jiān)察法》賦予被調(diào)查人一定的知情、申訴、申請(qǐng)回避等保障性權(quán)利[13]，但這些權(quán)利設(shè)計(jì)能否達(dá)到其應(yīng)有目的留存疑問(wèn)。原因在于：一是權(quán)利規(guī)范不細(xì)致。已有權(quán)利內(nèi)容規(guī)范并不具體細(xì)致，可操作性較差，程序規(guī)范不合理，程序正當(dāng)化難以保障，被調(diào)查人權(quán)利難以有效維護(hù)。二是權(quán)利配比不合理。部分監(jiān)察調(diào)查措施在實(shí)施過(guò)程中，因?qū)ΡO(jiān)察機(jī)關(guān)賦權(quán)重于擔(dān)責(zé)、對(duì)被調(diào)查人賦權(quán)過(guò)分輕于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)，甚至有些被調(diào)查人依法應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利未能明確，如監(jiān)察措施實(shí)施過(guò)程中被調(diào)查人應(yīng)獲律師幫助權(quán)等權(quán)利的缺失等。這些問(wèn)題導(dǎo)致權(quán)力和權(quán)利未能得到科學(xué)合理地平衡，被調(diào)查人權(quán)利在程序方面處于不利地位，部分程序權(quán)利處于缺失狀態(tài)，雙方力量對(duì)比懸殊。三是權(quán)利無(wú)救濟(jì)。被調(diào)查人權(quán)利遭受監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)損害時(shí)的救濟(jì)，《監(jiān)察法》第49條、第60條中雖有體現(xiàn)，但仍然不完善、不具體。對(duì)于一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施的機(jī)關(guān)及其審批機(jī)關(guān)、維持錯(cuò)誤適用監(jiān)察調(diào)查措施決定的復(fù)審、復(fù)核機(jī)關(guān)，申訴維持機(jī)關(guān)的責(zé)任及相應(yīng)的法律制裁措施未作出規(guī)定，尋求司法救濟(jì)的權(quán)利規(guī)定不到位，使權(quán)利救濟(jì)被虛置，權(quán)利流于形式而無(wú)法獲得實(shí)質(zhì)保障。
1.完善細(xì)化程序性權(quán)利?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方?！盵14]依據(jù)我國(guó)憲法中關(guān)于人權(quán)保障的基本原則，結(jié)合《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)與被調(diào)查人權(quán)利雙方力量不平衡、被調(diào)查人權(quán)利保障不充分的現(xiàn)實(shí)狀況，有必要從程序?qū)用鎸?duì)被調(diào)查人的權(quán)利作如下保障：一是從法律角度對(duì)被調(diào)查人已有程序性權(quán)利進(jìn)行細(xì)化和完善，保證被調(diào)查人權(quán)利得以有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。如完善申請(qǐng)回避的權(quán)利?！侗O(jiān)察法》關(guān)于有權(quán)申請(qǐng)回避的主體的規(guī)定，包括“監(jiān)察對(duì)象、檢舉人及其他有關(guān)人員”，因此，申請(qǐng)回避的主體自然涵蓋了被調(diào)查人在內(nèi)。本條除對(duì)有權(quán)申請(qǐng)回避主體及回避情形做了簡(jiǎn)單列舉之外，其他事項(xiàng)均未涉及?！侗O(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對(duì)“回避決定的主體、被調(diào)查人對(duì)回避決定不服后的權(quán)利救濟(jì)途徑”等相關(guān)事項(xiàng)作出類似于《刑事訴訟法》或《民事訴訟法》《行政訴訟法》中的規(guī)定，使被調(diào)查人這一權(quán)利在程序?qū)用婺軌颢@得相對(duì)較為完整的保障。二是在法律層面明確被調(diào)查人應(yīng)有但未被監(jiān)察法律規(guī)定的程序性權(quán)利。如被調(diào)查人有獲得律師幫助的權(quán)利。律師幫助權(quán)本身即是人權(quán)保障的應(yīng)有之義，亦是提升被調(diào)查人對(duì)抗公權(quán)力的重要方式，它既有助于消極實(shí)體真實(shí)主義的實(shí)現(xiàn)，也有助于加強(qiáng)程序公正。[15]監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使中需要律師的介入，以加強(qiáng)被調(diào)查人的防御能力，從而實(shí)現(xiàn)雙方力量的相對(duì)平衡。三是補(bǔ)充并完善被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)程序規(guī)范。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！侗O(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察被調(diào)查人權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑大致有兩種，一種是復(fù)審、復(fù)核、申訴途徑;另一種是獲得國(guó)家賠償?shù)耐緩?。申訴途徑的規(guī)范方式下，權(quán)利救濟(jì)并不能有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。雖然被調(diào)查人對(duì)申訴處理決定不服可以申請(qǐng)復(fù)查，但關(guān)于被調(diào)查人對(duì)復(fù)查決定依然不服情況下的被調(diào)查人的權(quán)利如何得到救濟(jì)，《監(jiān)察法》卻沒(méi)有指明出路，這造成申訴救濟(jì)方式可能會(huì)由于機(jī)關(guān)內(nèi)部審查而被流于形式，被調(diào)查人權(quán)利不能從實(shí)質(zhì)上獲得監(jiān)察法律程序的有效保護(hù)。復(fù)審、復(fù)核救濟(jì)方式的具體規(guī)定類似于申訴方式，三者在權(quán)利保障的效果上也類同?！侗O(jiān)察法》就此應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充并完善，使被調(diào)查人這一程序權(quán)利保障能夠真正被落到實(shí)處。
2.明確權(quán)利救濟(jì)途徑?！侗O(jiān)察法》也還規(guī)定了公民等主體因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)遭受權(quán)利損害的，可以獲得國(guó)家賠償。但該規(guī)定簡(jiǎn)單抽象，當(dāng)被調(diào)查人權(quán)利受損需要獲得國(guó)家賠償時(shí)，具體應(yīng)當(dāng)依照刑事賠償程序行使權(quán)利，還是依照行政賠償程序獲得權(quán)利救濟(jì)，亦或是另有其他賠償程序進(jìn)行救濟(jì)，《監(jiān)察法》沒(méi)有明確。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，對(duì)于這一國(guó)家賠償程序的確定有必要在監(jiān)察法律范圍內(nèi)，予以補(bǔ)充完善，亦或通過(guò)修改完善其他法律，實(shí)現(xiàn)與《監(jiān)察法》的有序銜接。
（二）完善監(jiān)察委技術(shù)調(diào)查措施適用程序的立法規(guī)制
實(shí)施監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施辦理監(jiān)察案件中，勢(shì)必運(yùn)用現(xiàn)代相關(guān)科學(xué)技術(shù)和設(shè)備，對(duì)職務(wù)犯罪的證據(jù)進(jìn)行收集、獲取。期中，可能會(huì)使用到包括電子監(jiān)聽(tīng)、秘密錄像等在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)手段。這類監(jiān)察技術(shù)調(diào)查手段具有極強(qiáng)的隱蔽性和私權(quán)侵犯性，可能會(huì)對(duì)公民隱私權(quán)帶來(lái)巨大傷害。對(duì)此如無(wú)正當(dāng)程序加以控制，很容易使權(quán)力脫離法治軌道，而危害公民合法權(quán)益、危害社會(huì)正常秩序?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采用技術(shù)調(diào)查措施查辦案件作了相應(yīng)規(guī)定，但大部分都是附帶性地在其結(jié)果運(yùn)用等規(guī)范中作原則性規(guī)定，至于技術(shù)調(diào)查措施運(yùn)用過(guò)程如何規(guī)范，已有法律規(guī)范要么無(wú)法發(fā)揮實(shí)際效用，要么指代不明或缺乏源頭依據(jù)，這些問(wèn)題均為技術(shù)調(diào)查權(quán)的實(shí)踐操作造成了制度困擾。很顯然，《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)定，不具體、不嚴(yán)格乃至制約程序嚴(yán)重不足。具體如概念界分缺位、法律術(shù)語(yǔ)運(yùn)用不規(guī)范、正當(dāng)程序缺位。
《監(jiān)察法》對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的程序限制，明顯不如《刑事訴訟法》規(guī)定嚴(yán)格、具體、完善，有些程序是缺失的。理論上，監(jiān)察委與其他國(guó)家機(jī)關(guān)處于同一職權(quán)位階，但礙于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍全覆蓋的職權(quán)特性，其權(quán)力實(shí)質(zhì)上具有“壓低”其他國(guó)家職權(quán)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)效果。加上《監(jiān)察法》對(duì)某些監(jiān)察調(diào)查措施程序控制的缺失（前文已作相關(guān)闡述），使得監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序制衡機(jī)制嚴(yán)重缺位。一旦權(quán)力的天平出現(xiàn)失衡，監(jiān)察調(diào)查權(quán)極易走向權(quán)力異化，這會(huì)使作為“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”[16]的監(jiān)察權(quán)失去監(jiān)督和控制。
（三）完善監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)行使監(jiān)督機(jī)制
不受制約的權(quán)力必然走向腐敗，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)更不會(huì)有例外。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)明顯權(quán)重責(zé)輕、權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)狀如不給予制度補(bǔ)給必然失控。
目前，《監(jiān)察法》關(guān)于包括監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在內(nèi)的一切監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督方式主要規(guī)定在第53條、第54條、第58條、第60條中。這些監(jiān)督方式既有外部監(jiān)督也有內(nèi)部監(jiān)督，既有權(quán)力制約也有權(quán)利制約。制度形式層面盡顯完美。但外部的權(quán)力監(jiān)督方式具有的實(shí)際監(jiān)督效能，因監(jiān)察權(quán)的特殊性而有所削弱，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)督法律實(shí)效。權(quán)利制約方式也因力量對(duì)比過(guò)于懸殊而監(jiān)督不足。加之《監(jiān)察法》對(duì)并未建立起監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任倒追機(jī)制和權(quán)利獲得充足救濟(jì)的法制保障途徑，導(dǎo)致權(quán)利監(jiān)督制約方式也不能完全奏效。又因監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)行使的程序相對(duì)封閉，權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明度不足，其他監(jiān)督力量如社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督實(shí)效也受到掣肘。內(nèi)部監(jiān)督方式因監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)程序性決定事項(xiàng)缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)的合法性審查及責(zé)任追究機(jī)制，亦無(wú)法使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在內(nèi)部程序運(yùn)行中受到正當(dāng)制約。因此，現(xiàn)有監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的監(jiān)督方式并不能維持可持續(xù)意義上的法治監(jiān)督效力。根源在于，相關(guān)法律責(zé)任規(guī)范的缺失和已存法律責(zé)任規(guī)范責(zé)任落實(shí)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致法律責(zé)任規(guī)則不能有效落實(shí)到位，并進(jìn)而導(dǎo)致已有法律責(zé)任規(guī)范不能發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用，致使監(jiān)督出現(xiàn)乏力。
完善監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)行使監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵，在于完善監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)行使的法律責(zé)任規(guī)范及其有效落實(shí)的規(guī)則機(jī)制。
首先，始終貫徹落實(shí)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的法律原則和觀念。制定“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究”的法律責(zé)任規(guī)則落實(shí)機(jī)制，從法制層面實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等原則的具體化;其次，建立與“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則相互銜接的法律責(zé)任實(shí)施程序，使法律責(zé)任機(jī)制規(guī)范有序;再次，在完善上述相應(yīng)機(jī)制下，賦予監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)的被調(diào)查人及其他相關(guān)監(jiān)督主體，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)刑事調(diào)查權(quán)權(quán)力運(yùn)行合法性于否提起異議的權(quán)利，或行為合法性提請(qǐng)審查的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使全過(guò)程的監(jiān)督制約，使其能夠在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)合法運(yùn)行;最后，完善國(guó)家賠償?shù)某绦蛞?guī)則。在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施侵權(quán)行為性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)監(jiān)察法律規(guī)范自身完善國(guó)家賠償相關(guān)運(yùn)作程序，或者與其他法律規(guī)范合理銜接完善監(jiān)察國(guó)家賠償程序規(guī)范，暢通國(guó)家賠償權(quán)實(shí)現(xiàn)的訴訟渠道，使被調(diào)查人獲得國(guó)家賠償權(quán)能夠通過(guò)訴權(quán)或申請(qǐng)權(quán)的方式得到充分的法治保障。
（四）確立以審判為中心的監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序立法規(guī)制目標(biāo)
按照以審判為中心的訴訟制度改革的要求，審前階段應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于審判階段[17]?！侗O(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了以審判為中心對(duì)運(yùn)用監(jiān)察委調(diào)查權(quán)取證的過(guò)程及證據(jù)合法性、真實(shí)性的要求，而不是對(duì)監(jiān)察委調(diào)查取得的證據(jù)不加區(qū)別地采納，對(duì)證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查而非形式審查。[18]這些規(guī)定意在指明，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)應(yīng)以審判為中心并服務(wù)于刑事審判階段。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為獲取監(jiān)察刑事案件證據(jù)的合法權(quán)力，其在職權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)犯罪案件展開(kāi)的調(diào)查職能與刑事偵查權(quán)職能相似，也都屬于審前階段，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于審判階段。
“以審判為中心要求切實(shí)發(fā)揮審判程序應(yīng)有的制約、把關(guān)作用，要求案件必須經(jīng)得起法律檢驗(yàn)、庭審檢驗(yàn)，嚴(yán)格規(guī)范偵查、起訴活動(dòng)?！盵19]《監(jiān)察法》對(duì)此也有同樣的要求，依據(jù)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)所獲證據(jù)須與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。因此，對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序立法規(guī)制，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)參照刑事審判標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制。并同時(shí)確立以審判為中心的立法規(guī)制目標(biāo)，使監(jiān)察案件進(jìn)入刑事審判階段，在運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則審查監(jiān)察案件證據(jù)時(shí)，不會(huì)出現(xiàn)因證據(jù)收集的法律標(biāo)準(zhǔn)不一而發(fā)生證據(jù)因收集不合法被排除其證據(jù)資格的法律風(fēng)險(xiǎn);還可實(shí)現(xiàn)在程序法層面對(duì)被調(diào)查人合法權(quán)益的正當(dāng)程序保護(hù)，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)監(jiān)督和制約的可操作性，一定程度上能夠合理解決監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
五、結(jié)語(yǔ)
實(shí)體法具有規(guī)定權(quán)力和權(quán)利的內(nèi)容及其邊界的功能，而程序法是保障法律權(quán)力和權(quán)利得順利實(shí)現(xiàn)的保障功能。正當(dāng)法律程序不僅具有規(guī)范權(quán)力合法運(yùn)行的功能，更具有防止權(quán)力濫用、保障司法公正的現(xiàn)實(shí)作用。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的軸心，如果權(quán)力邊界不清，運(yùn)行過(guò)程不受正當(dāng)程序制約和控制，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)極可能出現(xiàn)異化、腐敗。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行的法制現(xiàn)狀及其運(yùn)行中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，有可能會(huì)成為十四五規(guī)劃中“建成法治國(guó)家、法治政府，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能得到新提升”這一宏偉藍(lán)圖的最大障礙。要破除這一障礙，使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在有正當(dāng)程序保障的法制環(huán)境中高效、合法運(yùn)行，既需要補(bǔ)充完善權(quán)力行使的正當(dāng)法律程序依據(jù)，以規(guī)范監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，也需要從法律層面賦予被調(diào)查人依法應(yīng)當(dāng)享有的一些權(quán)利，以協(xié)助規(guī)制監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的權(quán)力邊界，更需要明確監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等法律原則的監(jiān)察法地位，從而確保監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在法定權(quán)限內(nèi)有序、合法地行使，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理依據(jù)和治理方式合法化，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。
參考文獻(xiàn)：
[1] 易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則 原理 應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第296頁(yè)
[2] 《監(jiān)察法》第30條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟法中可以作為證據(jù)使用;監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致;以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。”
[3] 李曉明、芮國(guó)強(qiáng)，《國(guó)家監(jiān)察學(xué)原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁(yè)，
[4] [德]拉德布魯赫，《法學(xué)導(dǎo)論》（修訂譯本）商務(wù)印書(shū)館，米健譯，2013年1月北京第一次印刷，第170頁(yè)
[5] 轉(zhuǎn)引自易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則 原理 應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第60-61頁(yè)（Herbert Packer， Two Models of the Criminal Procedure，113U.PA. L. Rev. 1（1964），p.15）
[6] 《監(jiān)察法》第20第2款對(duì)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行訊問(wèn)，要求其如實(shí)供述涉嫌犯罪的情況。
[7] 轉(zhuǎn)引自倪鐵，《監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)運(yùn)作困境及其破局》，《東方法學(xué)》，2019年第6期（[英]安德魯.海伍德編著：《政治倫理教程》，李智譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第136頁(yè)）
[8] 陳瑞華，《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第4期
[9] 童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）
[10] 轉(zhuǎn)引自童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）（郭道暉：《權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一》，載《法學(xué)研究》1990年第4期）
[11] 《監(jiān)察法》第24條規(guī)定“……在搜查時(shí)應(yīng)當(dāng)出具搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見(jiàn)證人在場(chǎng)。”其他方面如第25條中雖也有規(guī)定，但都是原則性的規(guī)定，可操作性差，缺乏權(quán)利行使的必要保障。此外，《監(jiān)察法》第54條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！边@一規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)。
[12] 《監(jiān)察法》第36條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照正常程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題限縮處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)構(gòu)”、第七章規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的行為的監(jiān)督，但這些規(guī)定并不具體清晰，不具可操作性。
[13] 《監(jiān)察法》第24條、第25條、第39條、第41條、第42條、第43條、第44條、第58條、第60條作了規(guī)定
[14] 童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）
[15] 易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則原理應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第127-131頁(yè)
[16] 李曉明、芮國(guó)強(qiáng)，《國(guó)家監(jiān)察學(xué)原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁(yè)，
[17] 葉青，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學(xué)》，2015年7月
[18] 《監(jiān)察法》第33條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和邊界、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”該條第二款同時(shí)規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！?/p>
[19] 沈德詠，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學(xué)》，2015（7）
拜榮靜 羅桂霞
摘要：監(jiān)察委調(diào)查權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)高效反腐，通過(guò)《監(jiān)察法》新賦監(jiān)察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要監(jiān)察權(quán)力。礙于監(jiān)察權(quán)職能全覆蓋的實(shí)際，理論上平行于行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)察權(quán)，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)際處于“高位”狀態(tài)。又因《監(jiān)察法》對(duì)處于監(jiān)察權(quán)核心地位的監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的權(quán)力載體——監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施規(guī)制不足、對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行正當(dāng)程序規(guī)范闕如等問(wèn)題，實(shí)際上造成監(jiān)察案件質(zhì)量存憂、監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行合法性堪憂、權(quán)力失范等不良法律后果。本文在對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)有關(guān)程序問(wèn)題進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析這些問(wèn)題成因及其可能產(chǎn)生的危害后果，提出對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序運(yùn)行進(jìn)行合理規(guī)制的對(duì)策建議，以期有益于監(jiān)察權(quán)的良性運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì);調(diào)查權(quán);立法規(guī)制;
一、引言
黨的十九屆五中全會(huì)既為未來(lái)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)設(shè)計(jì)了宏偉藍(lán)圖，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)這一宏偉藍(lán)圖提出了具體措施。未來(lái)在建成“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能新提升”遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程中，法治或?qū)⒊蔀閲?guó)家治理的基本方式。政府作用能否更好發(fā)揮、政府公信力能否獲得顯著提升，最終取決于公權(quán)力是否受到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。
權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約和監(jiān)督已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)與行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)并行的國(guó)家權(quán)力在法律層面被正式確立，是國(guó)家高效能反腐敗工作實(shí)現(xiàn)法制化的重大突破。這既為監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)違法、犯罪案件依法賦權(quán)，又為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供法治保障。但《監(jiān)察法》就賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力本身及其運(yùn)行的相關(guān)規(guī)則仍然存在疏漏。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為與刑事偵查權(quán)具有類似職能的公權(quán)力，對(duì)其爭(zhēng)議的問(wèn)題源自對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件調(diào)查權(quán)性質(zhì)理解產(chǎn)生不同。即調(diào)查權(quán)雖然屬于對(duì)涉嫌犯罪案件事實(shí)及證據(jù)的查明，但法律卻規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不受《刑事訴訟法》的規(guī)制。由于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使調(diào)查行為不受《刑事訴訟法》的約束和調(diào)整，故而導(dǎo)致調(diào)查權(quán)的性質(zhì)界定、調(diào)查權(quán)的行使規(guī)范以及調(diào)查過(guò)程中留置、技術(shù)調(diào)查等措施的適用均缺乏相應(yīng)程序規(guī)則。
對(duì)于上述爭(zhēng)議問(wèn)題的解決，有論點(diǎn)認(rèn)為，偵查的本質(zhì)就是調(diào)查，偵查和調(diào)查的本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。對(duì)犯罪案件的偵查是調(diào)查，對(duì)違法活動(dòng)乃至違紀(jì)活動(dòng)的調(diào)查也是調(diào)查。[1]該論點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查并不排斥偵查，而偵查亦是涵蓋于調(diào)查涵義范圍之內(nèi)，故調(diào)查的對(duì)象內(nèi)容部分與偵查對(duì)象內(nèi)容存在重合，而兩者重合部分所適用的要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致。這種重合在《監(jiān)察法》中有著明顯的體現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)違法犯罪行使調(diào)查權(quán)，采取的調(diào)查措施主要有談話函詢、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置、通緝、技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。這些監(jiān)察調(diào)查措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人和被害人、勘驗(yàn)檢查、搜查、查封、扣押、鑒定、技術(shù)偵查措施、通緝等刑事偵查措施不但表述類似，法律效果也基本一致。《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察調(diào)查證據(jù)的收集、固定、審查、運(yùn)用等要求和標(biāo)準(zhǔn)一律和刑事訴訟法的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。[2]同時(shí)，《監(jiān)察法》還明確監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)的目的是收集被調(diào)查人有無(wú)職務(wù)犯罪的線索以及犯罪情節(jié)輕重的證據(jù)，用以查明違法犯罪的事實(shí)。這與《刑事訴訟法》第115條對(duì)刑事偵查目的的規(guī)定基本一致。
但由于監(jiān)察調(diào)查行為針對(duì)的對(duì)象既包括違紀(jì)對(duì)象，還包括違法、犯罪對(duì)象，所以監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的內(nèi)容除了和刑事偵查權(quán)有相互重合的部分之外，還具有獨(dú)立于刑事偵查的違紀(jì)案件調(diào)查這一內(nèi)容，二者實(shí)則并不完全等同。顯然，法律明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不受《刑事訴訟法》的約束，說(shuō)明無(wú)論職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)，均區(qū)別于刑事犯罪的偵查權(quán)。與刑事偵查權(quán)相比，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在權(quán)力內(nèi)容重合部分，權(quán)力運(yùn)行的法律效果與刑事偵查權(quán)相同，而此范圍之內(nèi)，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對(duì)兩種權(quán)力運(yùn)行過(guò)程卻分別采取了不同的程序制約標(biāo)準(zhǔn)。因此，這種雙重程序規(guī)制立法，所滋生的權(quán)力與權(quán)力以及權(quán)力與權(quán)利之間的不對(duì)等、不平衡才是監(jiān)察調(diào)查權(quán)問(wèn)題的根本所在。且即便在上述范圍之外，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的約束和控制也極為寬松。和偵查權(quán)相比，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)適用程序不夠公開(kāi)透明、概念界定不清。監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)獲得的各類證據(jù)，在案件審查起訴階段和案件審判階段適用非法證據(jù)排除規(guī)則表述晦澀，特別是對(duì)“非法”判斷標(biāo)準(zhǔn)指代不明，有可能導(dǎo)致依據(jù)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)獲得的證據(jù)，在非法證據(jù)排除進(jìn)程中陷入法律適用的實(shí)踐困境。這也充分表明，法律對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使沒(méi)有如《刑事訴訟法》對(duì)待刑事偵查權(quán)一樣，設(shè)計(jì)出類似完整的控制程序;與刑事偵查措施的實(shí)施規(guī)范相比，《監(jiān)察法》中部分調(diào)查措施的適用規(guī)范過(guò)于原則，二者呈現(xiàn)出不同樣態(tài)：監(jiān)察法對(duì)調(diào)查措施運(yùn)行的程序控制標(biāo)準(zhǔn)十分寬泛，二者沒(méi)有形成同等對(duì)待，意即《監(jiān)察法》關(guān)于職務(wù)犯罪被調(diào)查人的權(quán)益保障規(guī)定，明顯不如《刑事訴訟法》對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)益保障的充分。
二、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序疏漏
《監(jiān)察法》是監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的實(shí)體法根據(jù)也是程序法依據(jù)。監(jiān)察權(quán)具有的“平衡國(guó)家權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)器”的天然性質(zhì)和“以權(quán)制權(quán)”特殊職能[3]能否最終健康呈現(xiàn)，取決于處于其核心地位的監(jiān)察調(diào)查權(quán)能否受到正當(dāng)程序規(guī)制。作為“形式的法律”的程序法，它如同桅桿頂尖，對(duì)船身最輕微的運(yùn)動(dòng)也會(huì)做出強(qiáng)烈的擺動(dòng)。[4]而正當(dāng)程序就像一個(gè)實(shí)行嚴(yán)格質(zhì)量控制的工廠，從其中產(chǎn)出的數(shù)量必然受到嚴(yán)重的削減。[5]亦然，《監(jiān)察法》的程序法性質(zhì)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)行“航向”及其職能實(shí)效也必然應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“舵手”的把控作用。但現(xiàn)有程序設(shè)計(jì)顯然過(guò)于原則，《監(jiān)察法》及其相關(guān)規(guī)范關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使載體的監(jiān)察委調(diào)查措施，對(duì)其適用目的、適用條件、適用對(duì)象等具體實(shí)施程序規(guī)則，均沒(méi)有做出明確和詳細(xì)的規(guī)定。
（一）關(guān)于“談話”調(diào)查措施
系統(tǒng)分析《監(jiān)察法》，“談話”內(nèi)容依法可以作為監(jiān)察委調(diào)查證據(jù)使用，并與其他相關(guān)證據(jù)共同用以確定被談話對(duì)象法律責(zé)任有無(wú)。因此，“談話”內(nèi)容有可能會(huì)對(duì)被談話對(duì)象產(chǎn)生不利法律后果。也即“談話”可能會(huì)影響到被談話對(duì)象切身權(quán)利義務(wù)及其法律責(zé)任實(shí)質(zhì)有無(wú)?！罢勗挕边€是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)收集調(diào)查證據(jù)的主要手段之一，但《監(jiān)察法》未對(duì)此作詳盡規(guī)定。《監(jiān)察法》規(guī)定了與“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”“談話”，但并未對(duì)這類對(duì)象進(jìn)行列舉或?qū)ζ錁?biāo)準(zhǔn)作出界分，對(duì)“談話”適用條件也沒(méi)有明確規(guī)定。在規(guī)定“委托有關(guān)機(jī)關(guān)”進(jìn)行談話中，“有關(guān)機(jī)關(guān)”的界定也不清晰?？晒┻x擇的談話方式亦未簡(jiǎn)單列舉。而類似于依法可被禁止性的“談話”方式、內(nèi)容，及其如何被視為違法性因素從非法證據(jù)排除的角度給予排除的規(guī)范更為闕如。
《監(jiān)察法》對(duì)“談話”措施中的權(quán)力限制和約束沒(méi)有提及。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人采取“談話”措施前、實(shí)施措施中，應(yīng)當(dāng)履行一定的前置性義務(wù)，并對(duì)某些權(quán)力運(yùn)用的尺度給予一定的限制和約束。這樣做一方面能夠使得被談話對(duì)象提前了解自己在監(jiān)察談話中的權(quán)利與責(zé)任，以便其在信息對(duì)稱的情況下權(quán)衡利弊，作出較為理性的選擇。另一方面也通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)義務(wù)的設(shè)置、被談話對(duì)象權(quán)利的規(guī)定，保證監(jiān)察調(diào)查權(quán)的合法運(yùn)行。這既是賦予被調(diào)查人一定的權(quán)利，用以和強(qiáng)大的監(jiān)察調(diào)查權(quán)抗衡，起到保障被調(diào)查人人權(quán)的法治作用，同時(shí)也是用以監(jiān)督和制約權(quán)力，起到約束和限制權(quán)力恣意的作用。但《監(jiān)察法》對(duì)這些關(guān)鍵性事項(xiàng)的規(guī)定語(yǔ)焉不詳：比如，《監(jiān)察法》未明確“談話”不得以誘導(dǎo)的方式進(jìn)行的限制;監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取談話措施前應(yīng)當(dāng)告知其法定的權(quán)利義務(wù)等。
（二）關(guān)于“訊問(wèn)”、“詢問(wèn)”措施
監(jiān)察調(diào)查訊問(wèn)措施相對(duì)于刑事偵查措施的“訊問(wèn)”措施，程序性規(guī)范明顯不足?！侗O(jiān)察法》對(duì)“訊問(wèn)”措施僅作了簡(jiǎn)單規(guī)定[6]，對(duì)“訊問(wèn)”中“涉嫌”的判斷依據(jù)、訊問(wèn)的條件、時(shí)間、地點(diǎn)、訊問(wèn)的流程、方式、訊問(wèn)中調(diào)查人員的人數(shù)要求，以及訊問(wèn)過(guò)程中的權(quán)利法律救濟(jì)如何展開(kāi)等細(xì)致內(nèi)容，《監(jiān)察法》均未作具體回應(yīng)。
《監(jiān)察法》明確了在調(diào)查過(guò)程中監(jiān)察機(jī)關(guān)可以詢問(wèn)證人等人員。系統(tǒng)理解《監(jiān)察法》不難看出，“詢問(wèn)”措施從性質(zhì)和適用目的看實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著監(jiān)察委調(diào)查案件事實(shí)的工作，適用“詢問(wèn)”措施的目的是為收集、獲取證據(jù)以便查明違紀(jì)、違法乃至犯罪的案件事實(shí)，以便確定案件當(dāng)事人法律責(zé)任的有無(wú)。這一關(guān)徹當(dāng)事人切身合法權(quán)益事項(xiàng)的重要措施，《監(jiān)察法》僅用一個(gè)法條一筆帶過(guò)，有關(guān)涉及“詢問(wèn)”適用的具體條件、程序規(guī)范、證人范圍的確定、詢問(wèn)證人采取的方式、詢問(wèn)地點(diǎn)的確定、每次詢問(wèn)的最長(zhǎng)時(shí)長(zhǎng)等程序性事項(xiàng)，也均未作出任何具體規(guī)范。
同時(shí)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施兩項(xiàng)調(diào)查措施應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、需要遵循的要求和條件、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及被詢問(wèn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等事項(xiàng)，《監(jiān)察法》也沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)范予以明確。這使監(jiān)察調(diào)查權(quán)呈現(xiàn)出明顯的權(quán)責(zé)不對(duì)等樣態(tài)。
（三）關(guān)于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施
1.技術(shù)調(diào)查權(quán)概念。技術(shù)調(diào)查權(quán)概念在監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)研究領(lǐng)域中處于“元概念”的角色[7]，技術(shù)調(diào)查措施是技術(shù)調(diào)查權(quán)法律概念在監(jiān)察法律體系當(dāng)中的規(guī)則載體。對(duì)技術(shù)調(diào)查權(quán)的法律概念在《監(jiān)察法》中作出明確界定，有助于對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的特性、類型等相關(guān)問(wèn)題作出準(zhǔn)確理解和把握，從而有助于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)的規(guī)范有序運(yùn)行。然而，整個(gè)監(jiān)察法規(guī)范體系內(nèi)，并未載有這一法律概念的界定，這使得監(jiān)察技術(shù)調(diào)查和刑事技術(shù)偵查兩種措施，在法律部門(mén)歸屬問(wèn)題、對(duì)象種類、程序規(guī)制及二者關(guān)系等相關(guān)事項(xiàng)上，易發(fā)生觀念上的混同和概念上的模糊。具體如，技術(shù)調(diào)查就是技術(shù)偵查，技術(shù)調(diào)查措施的種類和技術(shù)偵查措施的種類一致或類似。但很顯然，如果將技術(shù)調(diào)查等同為技術(shù)偵查，則兩者在權(quán)力性質(zhì)方面就會(huì)歸屬為同一性質(zhì)，這明顯與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于司法權(quán)、行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)性質(zhì)相矛盾。基于這種現(xiàn)狀，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)從法律層面就技術(shù)調(diào)查權(quán)的概念、技術(shù)調(diào)查措施的運(yùn)用范圍、技術(shù)調(diào)查措施的類型等相關(guān)內(nèi)容予以明確，以防范因適用上的疑惑而產(chǎn)生的法律適用難題。此外，《監(jiān)察法》要求運(yùn)用技術(shù)調(diào)查措施獲得的證據(jù)，應(yīng)以刑事審判中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以衡量和判斷，這更給技術(shù)調(diào)查措施的實(shí)踐運(yùn)用和理論上的評(píng)判造成困擾。
2.技術(shù)調(diào)查權(quán)程序。由于技術(shù)調(diào)查措施自身特性，采取技術(shù)調(diào)查措施對(duì)私權(quán)侵犯的可能性較大，因此監(jiān)察規(guī)范應(yīng)當(dāng)就其適用條件和程序等事項(xiàng)作出更為詳盡、嚴(yán)格的規(guī)范。同時(shí)，也為防范監(jiān)察機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)的權(quán)力過(guò)限行為，法律應(yīng)當(dāng)賦予被采取技術(shù)調(diào)查措施的對(duì)象以一定的權(quán)利救濟(jì)途徑。然而，有關(guān)技術(shù)調(diào)查權(quán)的程序性規(guī)范，《監(jiān)察法》僅作了宣示性規(guī)定。對(duì)其中“嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)、“批準(zhǔn)”的具體內(nèi)容，決定主體，程序、技術(shù)調(diào)查措施適用的主體、對(duì)象條件，技術(shù)調(diào)查措施被“批準(zhǔn)”后執(zhí)行機(jī)關(guān)如何確定，以及“手續(xù)”的具體指代等問(wèn)題所涉及的相關(guān)法律事項(xiàng)，在《監(jiān)察法》內(nèi)無(wú)明確具體規(guī)范。關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施的各內(nèi)容事項(xiàng)，《監(jiān)察法》也只規(guī)定“批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象”，而具體采取的種類、適用對(duì)象以及對(duì)象范圍的確定、適用技術(shù)調(diào)查措施必要條件的限定等事項(xiàng)在《監(jiān)察法》中均未涉及。現(xiàn)行監(jiān)察法律體系下，若決定機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定批準(zhǔn)適用了監(jiān)察規(guī)范未明確規(guī)定的技術(shù)調(diào)查措施，調(diào)查收集職務(wù)犯罪證據(jù)，對(duì)該證據(jù)，依照《監(jiān)察法》規(guī)定按照刑事審判關(guān)于刑事犯罪證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)予以判斷和衡量，很難不被非法證據(jù)排除規(guī)則排除在證據(jù)資格之外。一旦排除，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的合法性就會(huì)因此遭受質(zhì)疑，由此帶來(lái)的一系列的法律問(wèn)題，又將對(duì)監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)運(yùn)用的合法性造成法律上的困擾。
3.技術(shù)調(diào)查手續(xù)?！笆掷m(xù)”一詞本身即可指代某一類事項(xiàng)的具體程序。故“手續(xù)”一詞實(shí)為代詞，通常指代某一具體事項(xiàng)的辦理過(guò)程。該詞在能夠指代某一事項(xiàng)之時(shí)，通常是因其所指代的某一事項(xiàng)本身已經(jīng)被賦予和規(guī)范了某種具體程序，為了方便表述，便以“手續(xù)”一詞用以指代該事項(xiàng)的程序性事務(wù)。顯然，“手續(xù)”一詞的出現(xiàn)本身蘊(yùn)含著某種程序在內(nèi)，其運(yùn)用也以存在既定程序?yàn)榍疤?。如前文，綜合監(jiān)察法律規(guī)范，“手續(xù)”一詞在《監(jiān)察法》有關(guān)技術(shù)調(diào)查權(quán)規(guī)范中出現(xiàn)，并不具備存在既定程序的條件。因此，此處規(guī)范中的“手續(xù)”術(shù)語(yǔ)運(yùn)用極為不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)此立法表達(dá)，監(jiān)察法律規(guī)范有責(zé)任對(duì)疑義部分進(jìn)行補(bǔ)缺。
監(jiān)察委調(diào)查措施適用中存在上述問(wèn)題，均充分表明《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行過(guò)程缺乏正當(dāng)法律程序控制，尤其缺乏關(guān)于運(yùn)用監(jiān)察調(diào)查措施收集獲取證據(jù)的正當(dāng)程序，缺乏監(jiān)察委調(diào)查權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部審查機(jī)制及外部正當(dāng)程序控制，缺乏被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)路徑設(shè)計(jì)。這些規(guī)定的缺失，使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的法律效果及其正當(dāng)性遭受質(zhì)疑。
三、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序隱憂
監(jiān)察法律規(guī)范同其他部門(mén)法之間銜接闕如，引致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使相對(duì)封閉。監(jiān)察委采取調(diào)查措施行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)缺乏正當(dāng)程序控制，使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的合法性和正當(dāng)性不得保障，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行內(nèi)部審查機(jī)制及外部正當(dāng)程序控制的缺位，是監(jiān)察調(diào)查權(quán)監(jiān)督和制約不足的主要因素。相對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使主體權(quán)能設(shè)置，監(jiān)察法對(duì)被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利配置及權(quán)利救濟(jì)存在嚴(yán)重不均衡，使被調(diào)查對(duì)象權(quán)利保障供給相對(duì)不足。這是造成監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序問(wèn)題的根本緣由，也是給監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使帶來(lái)諸多隱憂的問(wèn)題所在。
（一）權(quán)力行使相對(duì)封閉，案件質(zhì)量存憂
監(jiān)察權(quán)覆蓋所有行使公權(quán)力公職人員的職能定位，使得實(shí)踐中監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于更高的政治地位。與此同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，也不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?；谶@些現(xiàn)實(shí)，即便《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，但這一監(jiān)督力量如何展開(kāi)監(jiān)督，《監(jiān)察法》欠缺進(jìn)一步安排，致使這種監(jiān)督在實(shí)踐操作層面實(shí)則無(wú)法發(fā)揮實(shí)效。由此在整個(gè)國(guó)家權(quán)力管理系統(tǒng)內(nèi)，造成監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使相對(duì)封閉。
1.法律銜接不暢。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件不執(zhí)行刑事訴訟法，只執(zhí)行《監(jiān)察法》及與其相關(guān)法律法規(guī)，[8]使得監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使過(guò)程只能受到來(lái)自于監(jiān)察法而不是刑事訴訟法的調(diào)整。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)，獲得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)以刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和判斷，但監(jiān)察法與刑事訴訟法在諸多方面的規(guī)定相互沖突，甚至內(nèi)容相互矛盾。兩者在法律銜接上除《監(jiān)察法》第33條規(guī)定以及2019年12月30日起實(shí)施的《人民檢察院行使訴訟規(guī)則》中有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件程序方面的相關(guān)規(guī)定之外，再無(wú)其他銜接性的法律規(guī)范?！侗O(jiān)察法》與其他法律規(guī)范之間的銜接更是顯微。
2.權(quán)力行使過(guò)程封閉。一方面，《監(jiān)察法》是監(jiān)察委調(diào)查權(quán)收集證據(jù)的唯一法律依據(jù)和監(jiān)察法與刑事訴訟立法銜接不暢的制度困境，可能使監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件所依據(jù)的證據(jù)，在收集程序法律效果層面，呈現(xiàn)出不合法的狀態(tài)。通過(guò)行使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)獲得的證據(jù)在案件進(jìn)入審查起訴和法院審判階段，審判人員面對(duì)案件審判，依據(jù)刑事審判標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則進(jìn)行證據(jù)審查時(shí)，在選擇適用法律上將陷入困境，從而導(dǎo)致判決結(jié)果呈現(xiàn)證據(jù)不夠充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施過(guò)程相對(duì)封閉，導(dǎo)致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使過(guò)程封閉。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的行使在權(quán)力系統(tǒng)、制度范圍、程序規(guī)范及內(nèi)部審查系統(tǒng)上的相對(duì)封閉性，造成查明案件事實(shí)過(guò)程的公開(kāi)性不足、透明度不高，而影響到案件辦理的公正性和合法性，可能造成案件認(rèn)定事實(shí)不清，甚至所認(rèn)定的案件事實(shí)錯(cuò)誤等結(jié)果，案件的質(zhì)量也令人擔(dān)憂。這也導(dǎo)致監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的公正性、合法性難以保障。
（二）權(quán)力制約空泛，正當(dāng)程序闕如
賦予權(quán)力機(jī)關(guān)以必要的權(quán)力自由裁量空間有利于法律的穩(wěn)定性，有助于國(guó)家治理能力的提升。但自由裁量權(quán)空間的過(guò)分?jǐn)U張會(huì)擠兌公民應(yīng)有權(quán)利空間，造成公民合法利益被非法侵害，同時(shí)，會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成威脅，對(duì)法律權(quán)威和政府威信產(chǎn)生不良影響，妨礙社會(huì)公序良俗的生成和運(yùn)行。
權(quán)力必須受到制約。制約權(quán)力的方式主要有兩種類型，一種為權(quán)力制約，另一種為權(quán)利制約。權(quán)力制約的典型表現(xiàn)是，在工作流程中為相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)之間，設(shè)置制度性關(guān)卡或限制，符合標(biāo)準(zhǔn)就放行，否則不予放行。[9]權(quán)利制約最直接表現(xiàn)，即為公民“廣泛分配權(quán)利——擴(kuò)大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度”。[10]監(jiān)察法律對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)未能體現(xiàn)限制權(quán)力所必要的監(jiān)督、制約，這與現(xiàn)代法治國(guó)家的要求相違背。對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約，《監(jiān)察法》雖然規(guī)定了人大及其常委會(huì)等權(quán)力制約途徑，但因這些權(quán)力職位同時(shí)亦為監(jiān)察調(diào)查權(quán)的職能對(duì)象，因此，這種二者互為監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力制約方式，其實(shí)際效果與應(yīng)然效果相比大打折扣。此外，同樣的制約效果亦涵蓋了司法機(jī)關(guān)在內(nèi)。因此，實(shí)踐中，無(wú)論最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，還是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，其對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的監(jiān)督和制約，應(yīng)有的法律效果并不能被完全呈現(xiàn)。權(quán)利制約方式的監(jiān)察法規(guī)范仍然不充分。案件調(diào)查階段，監(jiān)察法關(guān)于通過(guò)被調(diào)查人進(jìn)行制衡和監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)定不足。例如，監(jiān)察委實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施的過(guò)程中，用以對(duì)抗制約監(jiān)察委調(diào)查權(quán)肆意擴(kuò)張的被調(diào)查人相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，在《監(jiān)察法》中存在的法律規(guī)范數(shù)量嚴(yán)重匱乏。《監(jiān)察法》僅在個(gè)別監(jiān)察調(diào)查措施實(shí)施中對(duì)被監(jiān)察人員的某些權(quán)利作簡(jiǎn)單且原則性的規(guī)定，用以抗衡監(jiān)察調(diào)查權(quán)的過(guò)分?jǐn)U張。[11]關(guān)于社會(huì)力量的監(jiān)督渠道、監(jiān)督的程序保障、監(jiān)督權(quán)有效維護(hù)和保障的方式等涉及權(quán)利制約的具體事項(xiàng)，在《監(jiān)察法》中均不具體明確。
前述種種問(wèn)題表明，立法對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使條件規(guī)定極其寬泛且不夠明晰;對(duì)于監(jiān)察調(diào)查權(quán)因不當(dāng)或違法行使權(quán)力的責(zé)任后果、責(zé)任承擔(dān)等限權(quán)性規(guī)范規(guī)定較少，而賦權(quán)卻極大。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)力配置明顯呈現(xiàn)出權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)。上述問(wèn)題亦表明，立法為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)賦予自由裁量權(quán)的空間范圍，遠(yuǎn)超權(quán)力自由裁量所應(yīng)有的“必要”限度，對(duì)被調(diào)查人權(quán)利保障及救濟(jì)性規(guī)定嚴(yán)重不足。這些規(guī)范的匱乏，是為監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)力制約空泛，權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)程序闕如。
（三）相關(guān)程序性決定缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)合法性審查，權(quán)力恣意
《監(jiān)察法》同時(shí)還是一部監(jiān)察組織法?！侗O(jiān)察法》第四章監(jiān)察程序是對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行所作的程序性規(guī)范，第七章是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督所作規(guī)范。第四章涵蓋了監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序的簡(jiǎn)單規(guī)定，比如對(duì)監(jiān)察調(diào)查留置措施實(shí)施程序的規(guī)定、對(duì)詢問(wèn)、訊問(wèn)、搜查、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施的實(shí)施程序的規(guī)定。但諸如前述所言，這些規(guī)范并不具體、合理，甚至部分程序的規(guī)定不夠公開(kāi)透明。
《監(jiān)察法》雖然就監(jiān)察委調(diào)查權(quán)相關(guān)程序性決定作出了某些規(guī)定[12]，但其合法性缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)審查。關(guān)于權(quán)力行使決定程序的合法性、監(jiān)察調(diào)查行為的合法性、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行過(guò)程的合法性、行使審查職能的具體承辦工作機(jī)構(gòu)或部門(mén)也未作出具體的規(guī)定。由于上述所述問(wèn)題的存在，使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行成為法律監(jiān)督的盲區(qū)。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，理應(yīng)設(shè)置組建相應(yīng)內(nèi)設(shè)專職法制審查職能機(jī)構(gòu)，以履行和承擔(dān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為及其審批合法性審查、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，以及對(duì)重大疑難案件運(yùn)用和實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施，包括開(kāi)展案件調(diào)查需要組織專家對(duì)涉及公民重大人身權(quán)利的監(jiān)察調(diào)查措施、進(jìn)行法律論證和法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事項(xiàng)開(kāi)展審查的專門(mén)職能，但《監(jiān)察法》中沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)也未對(duì)類似內(nèi)設(shè)法制審查職能部門(mén)進(jìn)行設(shè)置和組建。根據(jù)《監(jiān)察法》實(shí)施現(xiàn)狀，在現(xiàn)有監(jiān)察體制及監(jiān)察法律框架下，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)設(shè)置權(quán)力合法性審查機(jī)制，內(nèi)設(shè)相應(yīng)的法制工作部門(mén)成為必要。這能夠預(yù)防和減少監(jiān)察委調(diào)查權(quán)因監(jiān)察主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、決策水平不高等原因，造成的程序性決定的失誤，預(yù)防和抵御因監(jiān)察委調(diào)查權(quán)自由裁量過(guò)大發(fā)生的權(quán)力肆意，產(chǎn)生權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用行為。
四、監(jiān)察委調(diào)查權(quán)適用程序的立法規(guī)制
監(jiān)察委調(diào)查權(quán)必須要受到合理的監(jiān)督和制約，這既是現(xiàn)代法治的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行中存在的問(wèn)題使學(xué)界對(duì)該權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生憂慮。如果監(jiān)察委調(diào)查權(quán)脫離該有的約束和控制，整個(gè)國(guó)家的職務(wù)犯罪治理結(jié)構(gòu)和治理體系可能會(huì)面臨大問(wèn)題，甚至?xí)恋K反腐敗的法治化進(jìn)程以及國(guó)家治理效能的新提升。因此，有必要從立法層面對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)制。
（一）明確被調(diào)查人的程序權(quán)利保障規(guī)則
《監(jiān)察法》賦予被調(diào)查人一定的知情、申訴、申請(qǐng)回避等保障性權(quán)利[13]，但這些權(quán)利設(shè)計(jì)能否達(dá)到其應(yīng)有目的留存疑問(wèn)。原因在于：一是權(quán)利規(guī)范不細(xì)致。已有權(quán)利內(nèi)容規(guī)范并不具體細(xì)致，可操作性較差，程序規(guī)范不合理，程序正當(dāng)化難以保障，被調(diào)查人權(quán)利難以有效維護(hù)。二是權(quán)利配比不合理。部分監(jiān)察調(diào)查措施在實(shí)施過(guò)程中，因?qū)ΡO(jiān)察機(jī)關(guān)賦權(quán)重于擔(dān)責(zé)、對(duì)被調(diào)查人賦權(quán)過(guò)分輕于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)，甚至有些被調(diào)查人依法應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利未能明確，如監(jiān)察措施實(shí)施過(guò)程中被調(diào)查人應(yīng)獲律師幫助權(quán)等權(quán)利的缺失等。這些問(wèn)題導(dǎo)致權(quán)力和權(quán)利未能得到科學(xué)合理地平衡，被調(diào)查人權(quán)利在程序方面處于不利地位，部分程序權(quán)利處于缺失狀態(tài)，雙方力量對(duì)比懸殊。三是權(quán)利無(wú)救濟(jì)。被調(diào)查人權(quán)利遭受監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)損害時(shí)的救濟(jì)，《監(jiān)察法》第49條、第60條中雖有體現(xiàn)，但仍然不完善、不具體。對(duì)于一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤實(shí)施監(jiān)察調(diào)查措施的機(jī)關(guān)及其審批機(jī)關(guān)、維持錯(cuò)誤適用監(jiān)察調(diào)查措施決定的復(fù)審、復(fù)核機(jī)關(guān)，申訴維持機(jī)關(guān)的責(zé)任及相應(yīng)的法律制裁措施未作出規(guī)定，尋求司法救濟(jì)的權(quán)利規(guī)定不到位，使權(quán)利救濟(jì)被虛置，權(quán)利流于形式而無(wú)法獲得實(shí)質(zhì)保障。
1.完善細(xì)化程序性權(quán)利?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方?！盵14]依據(jù)我國(guó)憲法中關(guān)于人權(quán)保障的基本原則，結(jié)合《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察委調(diào)查權(quán)與被調(diào)查人權(quán)利雙方力量不平衡、被調(diào)查人權(quán)利保障不充分的現(xiàn)實(shí)狀況，有必要從程序?qū)用鎸?duì)被調(diào)查人的權(quán)利作如下保障：一是從法律角度對(duì)被調(diào)查人已有程序性權(quán)利進(jìn)行細(xì)化和完善，保證被調(diào)查人權(quán)利得以有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。如完善申請(qǐng)回避的權(quán)利?！侗O(jiān)察法》關(guān)于有權(quán)申請(qǐng)回避的主體的規(guī)定，包括“監(jiān)察對(duì)象、檢舉人及其他有關(guān)人員”，因此，申請(qǐng)回避的主體自然涵蓋了被調(diào)查人在內(nèi)。本條除對(duì)有權(quán)申請(qǐng)回避主體及回避情形做了簡(jiǎn)單列舉之外，其他事項(xiàng)均未涉及?！侗O(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對(duì)“回避決定的主體、被調(diào)查人對(duì)回避決定不服后的權(quán)利救濟(jì)途徑”等相關(guān)事項(xiàng)作出類似于《刑事訴訟法》或《民事訴訟法》《行政訴訟法》中的規(guī)定，使被調(diào)查人這一權(quán)利在程序?qū)用婺軌颢@得相對(duì)較為完整的保障。二是在法律層面明確被調(diào)查人應(yīng)有但未被監(jiān)察法律規(guī)定的程序性權(quán)利。如被調(diào)查人有獲得律師幫助的權(quán)利。律師幫助權(quán)本身即是人權(quán)保障的應(yīng)有之義，亦是提升被調(diào)查人對(duì)抗公權(quán)力的重要方式，它既有助于消極實(shí)體真實(shí)主義的實(shí)現(xiàn)，也有助于加強(qiáng)程序公正。[15]監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使中需要律師的介入，以加強(qiáng)被調(diào)查人的防御能力，從而實(shí)現(xiàn)雙方力量的相對(duì)平衡。三是補(bǔ)充并完善被調(diào)查人權(quán)利救濟(jì)程序規(guī)范。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！侗O(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察被調(diào)查人權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑大致有兩種，一種是復(fù)審、復(fù)核、申訴途徑;另一種是獲得國(guó)家賠償?shù)耐緩?。申訴途徑的規(guī)范方式下，權(quán)利救濟(jì)并不能有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。雖然被調(diào)查人對(duì)申訴處理決定不服可以申請(qǐng)復(fù)查，但關(guān)于被調(diào)查人對(duì)復(fù)查決定依然不服情況下的被調(diào)查人的權(quán)利如何得到救濟(jì)，《監(jiān)察法》卻沒(méi)有指明出路，這造成申訴救濟(jì)方式可能會(huì)由于機(jī)關(guān)內(nèi)部審查而被流于形式，被調(diào)查人權(quán)利不能從實(shí)質(zhì)上獲得監(jiān)察法律程序的有效保護(hù)。復(fù)審、復(fù)核救濟(jì)方式的具體規(guī)定類似于申訴方式，三者在權(quán)利保障的效果上也類同?！侗O(jiān)察法》就此應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充并完善，使被調(diào)查人這一程序權(quán)利保障能夠真正被落到實(shí)處。
2.明確權(quán)利救濟(jì)途徑?！侗O(jiān)察法》也還規(guī)定了公民等主體因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)遭受權(quán)利損害的，可以獲得國(guó)家賠償。但該規(guī)定簡(jiǎn)單抽象，當(dāng)被調(diào)查人權(quán)利受損需要獲得國(guó)家賠償時(shí)，具體應(yīng)當(dāng)依照刑事賠償程序行使權(quán)利，還是依照行政賠償程序獲得權(quán)利救濟(jì)，亦或是另有其他賠償程序進(jìn)行救濟(jì)，《監(jiān)察法》沒(méi)有明確。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，對(duì)于這一國(guó)家賠償程序的確定有必要在監(jiān)察法律范圍內(nèi)，予以補(bǔ)充完善，亦或通過(guò)修改完善其他法律，實(shí)現(xiàn)與《監(jiān)察法》的有序銜接。
（二）完善監(jiān)察委技術(shù)調(diào)查措施適用程序的立法規(guī)制
實(shí)施監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施辦理監(jiān)察案件中，勢(shì)必運(yùn)用現(xiàn)代相關(guān)科學(xué)技術(shù)和設(shè)備，對(duì)職務(wù)犯罪的證據(jù)進(jìn)行收集、獲取。期中，可能會(huì)使用到包括電子監(jiān)聽(tīng)、秘密錄像等在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)手段。這類監(jiān)察技術(shù)調(diào)查手段具有極強(qiáng)的隱蔽性和私權(quán)侵犯性，可能會(huì)對(duì)公民隱私權(quán)帶來(lái)巨大傷害。對(duì)此如無(wú)正當(dāng)程序加以控制，很容易使權(quán)力脫離法治軌道，而危害公民合法權(quán)益、危害社會(huì)正常秩序?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采用技術(shù)調(diào)查措施查辦案件作了相應(yīng)規(guī)定，但大部分都是附帶性地在其結(jié)果運(yùn)用等規(guī)范中作原則性規(guī)定，至于技術(shù)調(diào)查措施運(yùn)用過(guò)程如何規(guī)范，已有法律規(guī)范要么無(wú)法發(fā)揮實(shí)際效用，要么指代不明或缺乏源頭依據(jù)，這些問(wèn)題均為技術(shù)調(diào)查權(quán)的實(shí)踐操作造成了制度困擾。很顯然，《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)定，不具體、不嚴(yán)格乃至制約程序嚴(yán)重不足。具體如概念界分缺位、法律術(shù)語(yǔ)運(yùn)用不規(guī)范、正當(dāng)程序缺位。
《監(jiān)察法》對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的程序限制，明顯不如《刑事訴訟法》規(guī)定嚴(yán)格、具體、完善，有些程序是缺失的。理論上，監(jiān)察委與其他國(guó)家機(jī)關(guān)處于同一職權(quán)位階，但礙于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍全覆蓋的職權(quán)特性，其權(quán)力實(shí)質(zhì)上具有“壓低”其他國(guó)家職權(quán)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)效果。加上《監(jiān)察法》對(duì)某些監(jiān)察調(diào)查措施程序控制的缺失（前文已作相關(guān)闡述），使得監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序制衡機(jī)制嚴(yán)重缺位。一旦權(quán)力的天平出現(xiàn)失衡，監(jiān)察調(diào)查權(quán)極易走向權(quán)力異化，這會(huì)使作為“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”[16]的監(jiān)察權(quán)失去監(jiān)督和控制。
（三）完善監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)行使監(jiān)督機(jī)制
不受制約的權(quán)力必然走向腐敗，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)更不會(huì)有例外。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)明顯權(quán)重責(zé)輕、權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)狀如不給予制度補(bǔ)給必然失控。
目前，《監(jiān)察法》關(guān)于包括監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在內(nèi)的一切監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督方式主要規(guī)定在第53條、第54條、第58條、第60條中。這些監(jiān)督方式既有外部監(jiān)督也有內(nèi)部監(jiān)督，既有權(quán)力制約也有權(quán)利制約。制度形式層面盡顯完美。但外部的權(quán)力監(jiān)督方式具有的實(shí)際監(jiān)督效能，因監(jiān)察權(quán)的特殊性而有所削弱，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)督法律實(shí)效。權(quán)利制約方式也因力量對(duì)比過(guò)于懸殊而監(jiān)督不足。加之《監(jiān)察法》對(duì)并未建立起監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任倒追機(jī)制和權(quán)利獲得充足救濟(jì)的法制保障途徑，導(dǎo)致權(quán)利監(jiān)督制約方式也不能完全奏效。又因監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)行使的程序相對(duì)封閉，權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明度不足，其他監(jiān)督力量如社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督實(shí)效也受到掣肘。內(nèi)部監(jiān)督方式因監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)程序性決定事項(xiàng)缺乏內(nèi)設(shè)法制部門(mén)的合法性審查及責(zé)任追究機(jī)制，亦無(wú)法使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在內(nèi)部程序運(yùn)行中受到正當(dāng)制約。因此，現(xiàn)有監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的監(jiān)督方式并不能維持可持續(xù)意義上的法治監(jiān)督效力。根源在于，相關(guān)法律責(zé)任規(guī)范的缺失和已存法律責(zé)任規(guī)范責(zé)任落實(shí)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致法律責(zé)任規(guī)則不能有效落實(shí)到位，并進(jìn)而導(dǎo)致已有法律責(zé)任規(guī)范不能發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用，致使監(jiān)督出現(xiàn)乏力。
完善監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)行使監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵，在于完善監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)行使的法律責(zé)任規(guī)范及其有效落實(shí)的規(guī)則機(jī)制。
首先，始終貫徹落實(shí)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的法律原則和觀念。制定“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究”的法律責(zé)任規(guī)則落實(shí)機(jī)制，從法制層面實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等原則的具體化;其次，建立與“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則相互銜接的法律責(zé)任實(shí)施程序，使法律責(zé)任機(jī)制規(guī)范有序;再次，在完善上述相應(yīng)機(jī)制下，賦予監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)的被調(diào)查人及其他相關(guān)監(jiān)督主體，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)刑事調(diào)查權(quán)權(quán)力運(yùn)行合法性于否提起異議的權(quán)利，或行為合法性提請(qǐng)審查的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使全過(guò)程的監(jiān)督制約，使其能夠在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)合法運(yùn)行;最后，完善國(guó)家賠償?shù)某绦蛞?guī)則。在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施侵權(quán)行為性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)監(jiān)察法律規(guī)范自身完善國(guó)家賠償相關(guān)運(yùn)作程序，或者與其他法律規(guī)范合理銜接完善監(jiān)察國(guó)家賠償程序規(guī)范，暢通國(guó)家賠償權(quán)實(shí)現(xiàn)的訴訟渠道，使被調(diào)查人獲得國(guó)家賠償權(quán)能夠通過(guò)訴權(quán)或申請(qǐng)權(quán)的方式得到充分的法治保障。
（四）確立以審判為中心的監(jiān)察委調(diào)查權(quán)程序立法規(guī)制目標(biāo)
按照以審判為中心的訴訟制度改革的要求，審前階段應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于審判階段[17]?！侗O(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了以審判為中心對(duì)運(yùn)用監(jiān)察委調(diào)查權(quán)取證的過(guò)程及證據(jù)合法性、真實(shí)性的要求，而不是對(duì)監(jiān)察委調(diào)查取得的證據(jù)不加區(qū)別地采納，對(duì)證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查而非形式審查。[18]這些規(guī)定意在指明，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)應(yīng)以審判為中心并服務(wù)于刑事審判階段。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為獲取監(jiān)察刑事案件證據(jù)的合法權(quán)力，其在職權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)犯罪案件展開(kāi)的調(diào)查職能與刑事偵查權(quán)職能相似，也都屬于審前階段，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于審判階段。
“以審判為中心要求切實(shí)發(fā)揮審判程序應(yīng)有的制約、把關(guān)作用，要求案件必須經(jīng)得起法律檢驗(yàn)、庭審檢驗(yàn)，嚴(yán)格規(guī)范偵查、起訴活動(dòng)?！盵19]《監(jiān)察法》對(duì)此也有同樣的要求，依據(jù)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)所獲證據(jù)須與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。因此，對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序立法規(guī)制，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)參照刑事審判標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制。并同時(shí)確立以審判為中心的立法規(guī)制目標(biāo)，使監(jiān)察案件進(jìn)入刑事審判階段，在運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則審查監(jiān)察案件證據(jù)時(shí)，不會(huì)出現(xiàn)因證據(jù)收集的法律標(biāo)準(zhǔn)不一而發(fā)生證據(jù)因收集不合法被排除其證據(jù)資格的法律風(fēng)險(xiǎn);還可實(shí)現(xiàn)在程序法層面對(duì)被調(diào)查人合法權(quán)益的正當(dāng)程序保護(hù)，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)監(jiān)督和制約的可操作性，一定程度上能夠合理解決監(jiān)察委調(diào)查權(quán)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
五、結(jié)語(yǔ)
實(shí)體法具有規(guī)定權(quán)力和權(quán)利的內(nèi)容及其邊界的功能，而程序法是保障法律權(quán)力和權(quán)利得順利實(shí)現(xiàn)的保障功能。正當(dāng)法律程序不僅具有規(guī)范權(quán)力合法運(yùn)行的功能，更具有防止權(quán)力濫用、保障司法公正的現(xiàn)實(shí)作用。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的軸心，如果權(quán)力邊界不清，運(yùn)行過(guò)程不受正當(dāng)程序制約和控制，監(jiān)察委調(diào)查權(quán)極可能出現(xiàn)異化、腐敗。監(jiān)察委調(diào)查權(quán)運(yùn)行的法制現(xiàn)狀及其運(yùn)行中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，有可能會(huì)成為十四五規(guī)劃中“建成法治國(guó)家、法治政府，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能得到新提升”這一宏偉藍(lán)圖的最大障礙。要破除這一障礙，使監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在有正當(dāng)程序保障的法制環(huán)境中高效、合法運(yùn)行，既需要補(bǔ)充完善權(quán)力行使的正當(dāng)法律程序依據(jù)，以規(guī)范監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，也需要從法律層面賦予被調(diào)查人依法應(yīng)當(dāng)享有的一些權(quán)利，以協(xié)助規(guī)制監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的權(quán)力邊界，更需要明確監(jiān)察委調(diào)查權(quán)行使的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等法律原則的監(jiān)察法地位，從而確保監(jiān)察委調(diào)查權(quán)在法定權(quán)限內(nèi)有序、合法地行使，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理依據(jù)和治理方式合法化，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。
參考文獻(xiàn)：
[1] 易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則 原理 應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第296頁(yè)
[2] 《監(jiān)察法》第30條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟法中可以作為證據(jù)使用;監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致;以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。”
[3] 李曉明、芮國(guó)強(qiáng)，《國(guó)家監(jiān)察學(xué)原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁(yè)，
[4] [德]拉德布魯赫，《法學(xué)導(dǎo)論》（修訂譯本）商務(wù)印書(shū)館，米健譯，2013年1月北京第一次印刷，第170頁(yè)
[5] 轉(zhuǎn)引自易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則 原理 應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第60-61頁(yè)（Herbert Packer， Two Models of the Criminal Procedure，113U.PA. L. Rev. 1（1964），p.15）
[6] 《監(jiān)察法》第20第2款對(duì)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行訊問(wèn)，要求其如實(shí)供述涉嫌犯罪的情況。
[7] 轉(zhuǎn)引自倪鐵，《監(jiān)察技術(shù)調(diào)查權(quán)運(yùn)作困境及其破局》，《東方法學(xué)》，2019年第6期（[英]安德魯.海伍德編著：《政治倫理教程》，李智譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第136頁(yè)）
[8] 陳瑞華，《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第4期
[9] 童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）
[10] 轉(zhuǎn)引自童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）（郭道暉：《權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一》，載《法學(xué)研究》1990年第4期）
[11] 《監(jiān)察法》第24條規(guī)定“……在搜查時(shí)應(yīng)當(dāng)出具搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見(jiàn)證人在場(chǎng)。”其他方面如第25條中雖也有規(guī)定，但都是原則性的規(guī)定，可操作性差，缺乏權(quán)利行使的必要保障。此外，《監(jiān)察法》第54條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！边@一規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)。
[12] 《監(jiān)察法》第36條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照正常程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題限縮處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)構(gòu)”、第七章規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的行為的監(jiān)督，但這些規(guī)定并不具體清晰，不具可操作性。
[13] 《監(jiān)察法》第24條、第25條、第39條、第41條、第42條、第43條、第44條、第58條、第60條作了規(guī)定
[14] 童之偉，《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）
[15] 易延友，《刑事訴訟法：規(guī)則原理應(yīng)用》法律出版社，2019年9月第5版，第127-131頁(yè)
[16] 李曉明、芮國(guó)強(qiáng)，《國(guó)家監(jiān)察學(xué)原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁(yè)，
[17] 葉青，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學(xué)》，2015年7月
[18] 《監(jiān)察法》第33條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和邊界、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”該條第二款同時(shí)規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！?/p>
[19] 沈德詠，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學(xué)》，2015（7）
