□ 李 娜 張霽星

一、研究背景和意義

事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等關切民生的重要領域的社會服務組織。作為我國第二大社會法人，目前全國約有事業(yè)單位110 多萬個、工作人員3 100 多萬人，遍布幾十個行業(yè)領域，是提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量。

事業(yè)單位薪酬制度是事業(yè)單位進行薪酬管理的各項制度的總稱。科學完善的薪酬制度，能夠吸引、留住、激勵和凝聚優(yōu)秀人才，使他們的能力得以充分和持續(xù)地發(fā)揮，進而為事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎，為社會主義現(xiàn)代化建設提供保障。因此，事業(yè)單位薪酬制度的完善與創(chuàng)新至關重要。

中華人民共和國成立以來，我國不斷推進完善事業(yè)單位薪酬制度，先后于1956年、1985年、1993年、2006年進行了4 次大的事業(yè)單位收入分配制度改革，最終確立了以績效工資制度為主體的事業(yè)單位薪酬制度，并于2009年開始逐漸在全國施行。與以往相比，事業(yè)單位績效工資制度改革意味著沿用多年的平均分配制度退出歷史舞臺，轉(zhuǎn)為根據(jù)實際工作質(zhì)量、效率等因素確定職工薪酬。然而，在現(xiàn)實中，由于我國事業(yè)單位涉及的行業(yè)多、范圍廣、從業(yè)人員成分復雜且數(shù)量巨大，不同行業(yè)和類別的事業(yè)單位薪酬制度改革成效存在一定的差異。

正是基于對事業(yè)單位績效工資制度實施效果差異性的考慮，本研究主要聚焦于基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度。所謂基層政府所屬事業(yè)單位，主要是指區(qū)（縣）級以下政府所屬事業(yè)單位，考慮到教育、衛(wèi)生領域具有鮮明的行業(yè)特點，具有相對獨立的薪酬制度和管理體系，本課題重點研究除教育、衛(wèi)生行業(yè)系統(tǒng)以外的其他事業(yè)單位群體。與之相對應，基層政府所屬事業(yè)單位職工，主要指這些事業(yè)單位中具有正式事業(yè)編制的工作人員。從現(xiàn)實運行情況看，本課題所指基層政府所屬事業(yè)單位具有以下三個突出特點。

第一，從財政來源看，基層政府所屬事業(yè)單位主要以非營利性、公益性和社會性為特點，不宜由市場配置資源，自身缺乏經(jīng)濟效益和營收能力，因此在各地區(qū)事業(yè)單位分類改革中主要被納入公益一類事業(yè)單位范疇，由本級財政撥款和全額供養(yǎng)。

第二，從工作性質(zhì)看，由于這類事業(yè)單位主要分布在各街鎮(zhèn)、各基層政府職能部門主管的人力資源、社會保障、信息咨詢、綜合為民服務等一線公益服務領域，與基層政府部門一起代表政府履行各類公共服務職能，具有公益性強但行業(yè)特點不突出的特點，既缺乏教育、衛(wèi)生等行業(yè)的專業(yè)特性，也不適合以單一行業(yè)管理的角度實施分類管理，因此，在現(xiàn)實中這類基層政府所屬事業(yè)單位職工往往干的是與基層公務員相似的工作，甚至與公務員混崗混編辦公。然而，受編制和職稱等的限制，這類人員盡管干公務員的事情，拿的卻是事業(yè)單位的錢，盡管有的有職稱或管理職務，但很難突破中級或者科級，從而具有明顯的“薪酬天花板”特性。

第三，從人事和薪酬管理體制看，按照國家對事業(yè)單位工作人員實行分級分類管理的規(guī)定，一般由本級政府人力資源和社會保障部門負責本轄區(qū)事業(yè)單位人事綜合管理工作，行業(yè)主管部門具體負責所屬事業(yè)單位人事管理工作。但在實際運行中，受單位規(guī)模、行政管理體制等的限制，這類事業(yè)單位的薪酬管理體制具有鮮明的行政性，薪酬政策的制定和數(shù)額的發(fā)放往往由上級行政管理部門確定，事業(yè)單位自身缺乏自主性。

以上有關基層政府所屬事業(yè)單位的三個特點，導致在現(xiàn)實中基層政府所屬事業(yè)單位職工的類公務員特點，各級薪酬管理部門也往往對基層政府所屬事業(yè)單位的職工按照職務、級別等實施統(tǒng)一管理，從而使事業(yè)單位薪酬制度也具有明顯的“行政化”特點，與事業(yè)單位績效工資制度設計的初衷形成了背離。值得注意的是，近年來，隨著我國黨政機構改革的不斷推進和政府公共服務職能重心向基層的不斷轉(zhuǎn)移，承擔大量基礎性公共服務職能的基層政府所屬事業(yè)單位作用凸顯，成為向廣大群眾提供基層公共服務的重要載體。因此，有必要對這類事業(yè)單位及其工作人員的薪酬制度進行科學合理的設計，從而充分激發(fā)他們的工作積極性、主動性，為健全完善我國基層基本公共服務職能、實現(xiàn)基層國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化增添助力。

針對上述事業(yè)單位薪酬制度的重要性以及制度目標設計和實施結果之間的背離問題，我國學術界也進行了一系列研究并取得了豐碩的成果。但綜觀以往研究，一是大多集中在公立醫(yī)院、高等教育、科研院所等分行業(yè)領域，而對基層事業(yè)單位工作特點和薪酬制度的分析相對較少；二是大多注重對事業(yè)單位薪酬體制或績效工資內(nèi)部構成的細節(jié)分析，而對引發(fā)事業(yè)單位薪酬制度困境的宏觀因素和外部環(huán)境分析相對較少；三是大多簡單地站在事業(yè)單位“去行政化”的立場展開分析，而對事業(yè)單位“行政化”的深層原因和生成復雜性分析相對較少。因此，目前學術界關于完善事業(yè)單位薪酬制度的建議也大多集中在建立體現(xiàn)不同行業(yè)特點的事業(yè)單位薪酬制度、建立健全績效工資考核分配辦法等方面，而對于健全完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的整體設計和考慮相對較少。

基于以上理論和現(xiàn)實的原因，本文區(qū)別于以往大多數(shù)學術研究，以基層政府所屬事業(yè)單位職工薪酬制度為研究著力點，通過對天津市實際情況的調(diào)查分析，探討這個特殊群體的事業(yè)單位薪酬制度運行的現(xiàn)狀、問題及成因，進而提出針對性的政策建議。這既有利于彌補傳統(tǒng)事業(yè)單位薪酬制度研究的不足，也有助于為完善我國事業(yè)單位薪酬制度、發(fā)揮基層事業(yè)單位工作人員積極性、提升基層公共服務職能提供決策參考。

二、事業(yè)單位薪酬制度的歷史沿革和實施現(xiàn)狀

一般而言，薪酬制度是組織進行薪酬管理的各項制度的總稱，主要包括基本工資制度、獎金發(fā)放制度、薪酬福利制度和薪酬調(diào)整制度等幾個部分。

中華人民共和國成立以來，為了不斷吸引優(yōu)秀人才進入事業(yè)單位，我國先后進行了4 次大的事業(yè)單位工資制度改革，顯著增加了事業(yè)單位工作人員的平均薪酬。

一是1956年的工資制度改革，建立了職務等級工資制度。按照職務高低、責任大小、工作繁簡、技術復雜程度劃分確定職務等級和工資標準，從而改進了產(chǎn)業(yè)之間、部門之間、地區(qū)之間以及各類人員之間的工資關系，使事業(yè)單位工資管理進一步制度化、規(guī)范化，但同時也伴生了勞酬不對等、標準繁多等問題。

二是1985年的工資制度改革，構建了基礎工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資及各種補貼等為主要科目的結構工資形式，為后來工資制度的逐步完善打下了基礎。

三是1993年的工資制度改革，通過引入競爭和激勵機制，改革了工資構成（包括固定部分和浮動津貼部分），將工資增長與考核相掛鉤。但由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和標準，有創(chuàng)收能力和有行政職能的事業(yè)單位津貼補貼水平偏高，而一些完全沒有創(chuàng)收能力的單位只能領取基本工資，不同事業(yè)單位之間收入水平嚴重分化，收入分配出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。同時，在實施事業(yè)單位聘用制后，這種工資體制難以體現(xiàn)以崗定薪的聘用精神，也為后面的績效工資制度改革埋下了伏筆。

2006年7月，人事部和財政部下發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》，事業(yè)單位績效工資改革拉開帷幕。其中改革方案明確規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資主要由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼、補貼4 部分組成。2014年，國務院正式頒布《事業(yè)單位人事管理條例》，以行政法規(guī)的形式確認事業(yè)單位實施績效工資制度。2016年，人力資源社會保障部和財政部聯(lián)合下發(fā)《關于中央有關事業(yè)單位實施績效工資的通知》，要求在中央事業(yè)單位中盡快全面推行績效工資。2017年以后，各地紛紛啟動事業(yè)單位績效工資改革。至此，事業(yè)單位績效工資改革在我國全面展開，績效工資制度成為各級各類事業(yè)單位薪酬制度的主體。

實施績效工資制度后，事業(yè)單位薪酬主要由崗位工資、薪級工資、津貼補貼和績效工資四部分構成。

1.崗位工資。主要體現(xiàn)了工作人員所聘崗位的職責和要求，實行“一崗一薪，崗變薪變”，由國家統(tǒng)一制定崗位級別和標準。根據(jù)事業(yè)單位聘用制度的有關要求，崗位工資要與崗位管理一一對應，因此按照崗位自身特點，參照目前的職務序列，將事業(yè)單位的所有工作崗位劃分為專業(yè)技術、管理和工人技能崗位3 個類別，每一類又劃分為若干等級，每個等級對應各自崗位工資標準，事業(yè)單位職工按照聘任時的崗位發(fā)放崗位工資。

2.薪級工資。主要由事業(yè)單位職工的工作資歷、現(xiàn)實表現(xiàn)和工作崗位確定，實行“一級一薪，定期升級”。在實際工作執(zhí)行過程中，對不同崗位的職工又設置了若干薪級，每個薪級對應不同的工資標準。職工的崗位不同，起點薪級也不一樣。因此，工作人員工作年限、任職年限等都會影響到薪級工資。崗位工資和薪級工資又同屬基本工資。

3.津貼補貼。涵蓋了工作人員的生活補貼、崗位津貼等內(nèi)容，由國家統(tǒng)一制定補貼的項目與標準。一般來說，國家對邊遠地區(qū)、艱苦行業(yè)等的政策傾斜也大多在津貼補貼發(fā)放方面有所體現(xiàn)。

4.績效工資。由事業(yè)單位職工的工作實績和貢獻成果確定，是事業(yè)單位收入分配中活的部分和區(qū)別于公務員的特色部分。

從總體上看，事業(yè)單位績效工資制度基本適應了新時期國家事業(yè)單位收入分配改革工作的需要。目前，績效工資制度也已經(jīng)成為各級各類事業(yè)單位薪酬制度的主體。然而，從制度實施看，一方面，事業(yè)單位績效工資制度改革取得了一定的成效；另一方面，其自改革初期即面臨不少問題和困境，時至今日有些問題仍有待解決。

首先，從改革取得的成績來看，主要體現(xiàn)在以下3 個方面。一是有利于擴大地方政府及事業(yè)單位人事管理自主權。按照政策規(guī)定，國家主要對事業(yè)單位基本工資（即崗位工資和薪級工資）的等級劃分及其水平都做出了明確規(guī)定，但對績效工資并未提供具體管理方案。如此一來，績效工資水平的確定、總額的下達、內(nèi)部的分配等就都屬于地方的職能。二是有利于激發(fā)事業(yè)單位工作人員的活力?？冃ЧべY強調(diào)職工個人的工作成績和對組織的貢獻，這就有助于打破事業(yè)單位“大鍋飯”，體現(xiàn)多勞多得、獎優(yōu)罰劣和獎勤罰懶的分配導向。三是有利于推進事業(yè)單位分類改革和人事管理創(chuàng)新。事業(yè)單位績效工資激勵作用的發(fā)揮，有賴于科學、合理的績效考核辦法和其他人事管理配套制度，這就在一定程度上倒逼政府細化事業(yè)單位管理，結合不同行業(yè)事業(yè)單位的工作性質(zhì)和職責，強化各項人事管理基礎工作。

其次，從改革的實踐來看，事業(yè)單位績效工資制度也面臨著一系列制度設計與執(zhí)行的悖論。

一是公平與激勵的悖論?！翱冃А彪m然意味著要打破原有的工資大鍋飯、避免平均主義，可如何分配“績效”工資，還需要有一個公平的標尺，但是現(xiàn)實中許多行業(yè)、單位乃至同一單位內(nèi)部不同崗位之間都難以建立這樣的一個科學合理的考量標尺。此外，事業(yè)單位績效工資“限高、穩(wěn)中、托低”的調(diào)控原則，客觀上也導致不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同事業(yè)單位間出現(xiàn)了工資水平差距過大、有損相對公平和內(nèi)部公平的現(xiàn)象。

二是動態(tài)調(diào)整與固定不變的悖論。盡管國家制定政策之初，就提出要建立績效工資總水平的動態(tài)調(diào)整機制，但受地方財政等因素的制約，時至今日這一機制仍不完善，其結果是，許多地方事業(yè)單位績效工資總量核定之后就基本保持不變，無法根據(jù)目標實現(xiàn)情況以及當?shù)匚飪r水平和勞動力市場工資狀況等因素進行調(diào)整。

三是科學設崗與以崗定薪的悖論?？冃ЧべY制度要求以崗位確定工資，根據(jù)崗位評價結果對本單位職工進行科學的薪酬分配，這意味著需要打破過去按身份、職務分配薪酬的傳統(tǒng)方式。但現(xiàn)實情況是，目前大多數(shù)事業(yè)單位缺乏科學的崗位評價和具體的崗位說明書，這就為后續(xù)按崗位考評績效帶來了阻礙，甚至使績效考核流于形式。

四是下放分配自主權與用好自主權的悖論。這一問題突出表現(xiàn)在事業(yè)單位績效工資的內(nèi)部分配問題上。盡管國家政策規(guī)定事業(yè)單位享有績效工資部分的內(nèi)部分配權，但受單位規(guī)模、工作性質(zhì)等多種因素的影響，現(xiàn)實中許多事業(yè)單位無法使用或用好這一自主分配的權力。

值得注意的是，由于基層政府所屬事業(yè)單位的行業(yè)特點不突出、職工工作性質(zhì)行政化且職務級別普遍較低，以上關于事業(yè)單位績效工資制度設計與執(zhí)行的4 個悖論，尤其突出地體現(xiàn)在基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的實踐中，成為制約基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的主要障礙。關于這一問題，本課題將在第三部分展開進一步分析。

三、基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度存在的問題

為了深入了解當前我國基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度存在的問題，本課題組對天津市部分區(qū)、街道政府及其所屬事業(yè)單位進行了走訪調(diào)研。以天津市河東區(qū)某街道黨群服務中心為例，在2019年實施新一輪黨政機構改革之前，街道窗口服務工作主要由街道勞動保障服務中心承擔，而改革之后，整個街道辦事處下轄事業(yè)單位調(diào)整為黨群服務中心、退役軍人服務中心和網(wǎng)格化管理中心三家。其中街道黨群服務中心既承擔原有的勞服中心職能，也集合了黨建、民政、計生等窗口為民服務職能。從編制和人員構成看，該街道黨群服務中心共有事業(yè)編制27 人，包括1 個正科、2 個副科，其余為管理、專技崗普通工作人員。然而在實際運行中，除了原有勞服中心的7 名事業(yè)編制人員外，其余窗口工作人員都是專職社會工作者身份。在實際運轉(zhuǎn)中，事業(yè)編制人員、社區(qū)工作者與街道公務員混崗辦公，共同履行窗口服務職能，共同接受上級政府部門領導的監(jiān)督和管理，卻囿于不同薪酬管理制度的影響，只能采用不同的薪酬管理制度，同崗不同酬的問題也就不可避免。為了維持不同身份之間的人員心理相對平衡，保障工作的正常運轉(zhuǎn)，街道長期采用了類似公務員的薪酬管理辦法。通常做法是：崗位工資、薪級工資按照事業(yè)單位工資制度執(zhí)行，績效工資則按照工作人員的職務等級按月足額發(fā)放。由于窗口工作人員工作性質(zhì)類同，因此平時不設額外的績效考核指標和獎勵制度，一般以年度考核為主。然而，盡管年度考核通常為合格以上等次，但受工資制度限制，并不能享受與基層公務員一樣的年終增加一個月工資獎勵。

基于對基層政府及其事業(yè)單位的深入調(diào)查，我們認為，當前基層政府所屬事業(yè)單位行業(yè)特點普遍不突出，職工工作性質(zhì)類似公務員，但薪酬水平相對較低。同時由于這類事業(yè)單位公益性較強，無其他創(chuàng)收渠道，且自身級別較低、薪酬管理權限較小，因此在現(xiàn)實中主要由上級行政部門對其按照職務和級別進行“行政化”管理，薪酬晉升通道狹窄，績效工資個人激勵并不明顯，這就導致事業(yè)單位績效工資制度設計的初衷與執(zhí)行的結果在基層明顯相背離。

（一）薪酬水平相對偏低，與公務員同工不同酬

如前所述，目前在基層政府尤其是街鎮(zhèn)政府工作部門，行政編制人員、事業(yè)編制人員、機關事業(yè)單位編外人員“三類人員”混崗混編、同崗不同酬的現(xiàn)象較為普遍。然而，受不同薪酬管理制度的影響，與擁有行政編制的公務員相比，事業(yè)編制人員的薪酬福利水平相對偏低，這突出表現(xiàn)在事業(yè)單位工作人員缺少年終增加一個月工資、公務出行補貼、績效考核獎等薪酬福利待遇。

首先，自2014年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》后，中央和地方政府機關相繼啟動公務用車制度改革，并按月為各職級工作人員發(fā)放公務交通補貼，用于保障公務人員普通公務出行。然而，與之對比，盡管2015年國家也提出事業(yè)單位要在實現(xiàn)節(jié)支的前提下推進公車改革，但直到目前，事業(yè)單位大部分工作人員并不能和公務員一樣按月享受公務出行補貼。這就出現(xiàn)了在同一個地方、同一個部門，甚至是同一個單位，有些職工有車補，有些沒有車補的不公平現(xiàn)象，這在一定程度上挫傷了事業(yè)單位工作人員的工作積極性和主動性。

其次，自2017年以來，天津市在各區(qū)、市級政府部門、市級黨群機關部門三個系列和參公單位以及民主黨派、工商聯(lián)機關等推行了年度績效考評工作，并對績效考核合格的機關公務員發(fā)放年度一次性績效獎勵。盡管這一舉措對于激發(fā)公務員的工作積極性具有重要作用，但對于同在基層從事相近或相同工作的非參公管理事業(yè)單位而言，則在事實上拉大了收入差距。

最后，2019年3月，為了暢通公務員職級晉升通道，拓展職級晉升空間，激勵公務員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為，中共中央辦公廳印發(fā)了《公務員職務與職級并行規(guī)定》，自2019年6月1日起施行。這樣一來，按照規(guī)定，基層政府公務員就具有了通過職務和職級晉升實現(xiàn)薪酬待遇提升的兩條并行的道路。但與之相比，對于街道所屬事業(yè)單位職工而言，盡管與公務員工作性質(zhì)類似，但由于目前我國事業(yè)單位尚未推行類似于公務員的職務和職級并行制度，因此也就無法享受類似于公務員的職務和薪酬晉升通道?，F(xiàn)實中，由于基層政府所屬事業(yè)單位級別普遍較低，一般僅為科級，且受嚴格的崗位職數(shù)、職稱限制，因此，事業(yè)單位管理崗位職工大多數(shù)工作到退休也僅停留在科級或中級職稱以下崗位。

此外，值得關注的是，近年來，由于國家一直提倡建設服務型政府，不斷加強基層治理和公共服務職能，基層政府所屬事業(yè)單位作為提供基層公共服務的重要載體，工作人員的工作量成倍增加，而“逢進必考”的事業(yè)單位公開招聘制度也使得近年引進的工作人員學歷水平、工作能力都與公務員相差無幾，這在事實上加重了機關事業(yè)單位工作人員同工不同酬的現(xiàn)實格局，也給穩(wěn)定基層事業(yè)單位工作人員隊伍、激發(fā)工作積極性帶來新的挑戰(zhàn)。

不同身份工作人員混崗混編和薪酬差距的現(xiàn)實存在，不僅使得同崗不同酬成為基層政府及其所屬事業(yè)單位內(nèi)部運轉(zhuǎn)的常態(tài)，也使得對公務員、事業(yè)編人員和機關事業(yè)單位編外人員等“三類人員”實施不同的薪酬管理辦法成為各區(qū)政府職能部門的重要日常工作。能否平衡“三類人員”之間的薪酬關系、維持人員隊伍相對穩(wěn)定也成為基層政府制定薪酬政策時所需考慮的重要因素。因此，在實際的薪酬管理工作中，工資管理部門出于平衡利益和維穩(wěn)工作的考慮，往往對“三類人員”統(tǒng)籌實行行政化的管理方式，如此一來，在國家基本薪酬制度未作出大的調(diào)整的前提下，混崗混編和事業(yè)單位薪酬水平相對較低的現(xiàn)象就可能長期延續(xù)。

（二）薪酬管理權限較小，主要實行“行政化”管理方式

基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的這一特點突出表現(xiàn)在兩個方面。

1.薪酬管理體制偏行政化

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，事業(yè)單位基本工資由中央統(tǒng)一調(diào)整，績效工資的水平確定、總額下達等則屬于地方的職責。因此，在現(xiàn)有薪酬管理體制下，一個區(qū)政府所屬事業(yè)單位的工資管理就可能涉及中央、市和所在區(qū)政府工資管理部門，以及事業(yè)單位上級主管部門、事業(yè)單位自身等多個主體。多層級管理主體并存且都有一定的職責和發(fā)言權，使事業(yè)單位薪酬管理體制呈現(xiàn)出明顯的行政化和等級化特征。其結果是，越到基層，留給事業(yè)單位的自主權就越有限，可自由調(diào)節(jié)的空間也越小。以天津為例，目前基層政府所屬事業(yè)單位普遍沒有自己獨立的人事和薪酬管理部門，不少事業(yè)單位甚至沒有一名專業(yè)的薪酬管理人員，薪酬制度制定完全依賴于上級管理部門，薪酬分配和發(fā)放也由上級管理部門層層審批確定，可以說是在薪酬管理方面完全聽令于上級管理部門，依照上級安排行事。

2.薪酬分配方式偏行政化

一方面，薪酬管理體制的行政化導致事業(yè)單位在與上級管理部門的關系處理中，主要“采用政府機構行政化管理模式和方法，以行政命令為基本方式開展工作”[1]。然而，如前所述，現(xiàn)實中基層政府及其工資管理部門出于統(tǒng)一管理和利益均衡等的考慮，一般不會出臺專門針對基層事業(yè)單位工作人員的績效考核辦法，薪酬事宜主要按照上級機關的要求進行安排。

另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部日常的薪酬制度運行中，也存在明顯的行政化現(xiàn)象。例如，按照《天津市事業(yè)單位工作人員考核辦法（試行）》的規(guī)定：“事業(yè)單位工作人員考核應當以聘用合同和崗位職責為依據(jù)，以工作實績?yōu)橹攸c內(nèi)容，以服務對象滿意度為基礎，實行單位內(nèi)部評議與服務對象評價相結合、定性分析與定量分析相結合、平時考核和定期考核相結合。”然而在實際考核工作中，大多數(shù)基層事業(yè)單位績效考核和年度考核工作還是主要采取了行政化考核程序和方法，也鮮少吸納外部專家或服務對象參與。在發(fā)放職工薪酬時，也普遍以學歷、資質(zhì)和崗位職務、職稱等作為依據(jù)，喪失了事業(yè)單位考核工作的獨特性。

（三）職務晉升通道狹窄，個人績效激勵不明顯

基層政府公務員與事業(yè)單位職工混崗混編使用，以及事業(yè)單位薪酬管理體系的行政化，二者疊加的一個直接結果便是事業(yè)單位個人激勵效果不明顯，難以形成有效的激勵機制。

以天津市為例，根據(jù)2012年12月《天津市人民政府辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局等六部門擬定的天津市其他事業(yè)單位績效工資制度實施意見的通知》的規(guī)定，天津市按照“限高、穩(wěn)中、托低”的原則，除義務教育學校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位以外的其他事業(yè)單位實行統(tǒng)一的績效工資制度，崗位工資和薪級工資按照國家規(guī)定發(fā)放，績效工資指導標準經(jīng)市人力社保、財政部門核準并報市人民政府批準后執(zhí)行。事業(yè)單位的績效工資又分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資，其中獎勵性績效工資由各事業(yè)單位制定具體分配辦法，根據(jù)績效考核結果發(fā)放。

因此，按照規(guī)定，基層政府所屬事業(yè)單位享有對本單位獎勵性績效工資部分的自主分配權，而其他工資項目的調(diào)整和增長則需要根據(jù)國家和上級政府政策執(zhí)行。這就意味著，事業(yè)單位想要達到對本單位職工的績效激勵，至少需要兩個條件：其一，獎勵性績效工資的分配可以體現(xiàn)績效激勵的效果；其二，獎勵性績效工資的數(shù)額能夠達到績效激勵的標準。然而，在現(xiàn)實中這兩個條件很難達到。

1.獎勵性績效工資分配流于形式

關于上述第一個條件，要想使獎勵性績效工資的分配體現(xiàn)績效激勵的效果，就需要績效工資能夠真正體現(xiàn)崗位職責和個人價值，也就需要一個科學合理的績效工資考核分配辦法。然而，在現(xiàn)實中，基層政府所屬事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，決定了很難對工作人員的貢獻值進行量化考核和確保不同崗位人員的合理報酬，從而也就難以形成關于獎勵性績效工資的科學合理的考核評價體系。因此，在現(xiàn)實中絕大多數(shù)基層政府所屬事業(yè)單位仍然沿襲政府機關的薪酬管理和分配模式，事業(yè)單位績效工資大多是被當作一種固定收入按月、按職務級別進行發(fā)放，而與單位業(yè)績和員工績效沒有太大關系。

2.薪酬水平受職務級別的影響較大

關于上述第二個條件，按照天津市績效工資政策規(guī)定，主要依靠財政補助事業(yè)單位的績效工資按照基礎性績效工資占70%，獎勵性績效工資占30%的原則確定。財政部門按照現(xiàn)行的事業(yè)單位預算制度和績效工資標準，逐戶核定單位預算撥款。因此，如果想要提高獎勵性績效工資數(shù)額，增強激勵效果，要么對個人加薪，要么就需要提高事業(yè)單位績效工資的整體水平。

然而，目前我國基層政府所屬事業(yè)單位員工晉升通道仍然狹窄。作為事業(yè)單位員工薪酬晉升的主要方式，無論是職務還是職稱晉升，都需要遵循國家關于事業(yè)單位崗位設置、職稱評審等的相關規(guī)定，且受到單位等級、規(guī)模、人員數(shù)量等的嚴格限制，而基層政府所屬事業(yè)單位普遍級別較低，大多為處級以下，因此實際職務、職稱的數(shù)量也極其有限，給職工加薪難度很大，從而導致部分優(yōu)秀人才無法通過自身能力發(fā)揮而晉升到更高等級的職務、職稱并獲得相應更高的薪酬回報。

3.職工加薪主要依賴于階段性的區(qū)域整體激勵

在缺乏科學的績效工資考核分配辦法以及職務職級晉升通道相對狹窄的情況下，如何才能對基層政府所屬事業(yè)單位工作人員實現(xiàn)一定的人才激勵并激發(fā)他們的干事活力呢？這就落到提高事業(yè)單位績效工資的整體水平這一問題上。

與事業(yè)單位工資管理體制相呼應，現(xiàn)實中事業(yè)單位工資調(diào)整權限也是自上而下逐級遞減的。根據(jù)國家和天津市相關政策文件，事業(yè)單位工資調(diào)整分為基礎工資調(diào)整和績效工資調(diào)整?；A工資的調(diào)整需要依據(jù)國家和天津市的政策規(guī)定。關于績效工資的調(diào)整，2012年《天津市其他事業(yè)單位績效工資制度實施意見》規(guī)定：“其他事業(yè)單位績效工資水平按照單位隸屬關系，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展、財力狀況、物價消費水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、上年度收入水平等因素和規(guī)范后的津貼補貼核定。”2017年《市人力社保局市財政局關于進一步做好其他事業(yè)單位績效工資工作的通知》中進一步規(guī)定：“按照‘限高、穩(wěn)中、托低’原則，合理調(diào)控事業(yè)單位年度收入增幅。有條件增加收入的單位，年人均收入水平高于公務員年人均收入1.5 倍的，年度收入增幅控制在8%以內(nèi)；低于1.5 倍的，年度收入增幅控制在12%以內(nèi)；低于公務員年人均收入的，在達到公務員人均收入水平前可不受增幅限制?！?/p>

因此，目前基層政府所屬事業(yè)單位職工的薪資調(diào)整和增長額度主要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平、財力狀況等因素綜合確定，并根據(jù)一定的分配原則進行發(fā)放。然而，由于當前基層政府所屬事業(yè)單位行業(yè)特征并不明顯，混崗混編較為普遍，基層政府缺乏按行業(yè)調(diào)資的動力和條件。因此，現(xiàn)實中往往是由本級基層政府對所屬事業(yè)單位的績效工資水平進行整體性、普遍性調(diào)整，而很難看到分行業(yè)、分單位的績效工資調(diào)整。

從全天津市情況看，自2017年進一步加強和規(guī)范事業(yè)單位績效工資改革工作以來，僅有西區(qū)、津南兩個區(qū)實施了區(qū)域性績效工資調(diào)整，且最終主要依據(jù)事業(yè)單位職工的職稱、職務等崗位級別實施增量績效分配。調(diào)高薪酬的主要原因，也是擔心本區(qū)事業(yè)單位職工與公務員之間的薪酬差距過大，會影響事業(yè)單位人才隊伍的穩(wěn)定性。因此可以說，對于一個基層政府來說，調(diào)整績效工資并非是出于員工個人能力和組織績效的考慮，更多的是為了維持體制內(nèi)不同群體的利益平衡。以利益平衡目標替代績效激勵目標，這就背離了事業(yè)單位績效工資制度設立的初衷，顯示出績效工資調(diào)整的行政化特點。

綜上所述，結合天津市實際情況來看，目前我國基層政府所屬事業(yè)單位主要從事與基層政府機關類似的公共服務職能，薪酬管理和分配方式也采取與政府機關類似的行政化模式，且薪酬經(jīng)費來源渠道均主要依賴于財政撥款，但受制于現(xiàn)有的事業(yè)單位薪酬制度，基層政府所屬事業(yè)單位職工的薪酬水平與公務員相比明顯偏低，薪酬晉升通道相對狹窄，薪酬激勵效果并不明顯。

四、基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度問題的成因分析

為什么以事業(yè)單位績效工資制度為主體的事業(yè)單位薪酬制度，在基層的實際執(zhí)行中，面臨了如前所述的一系列現(xiàn)實困境？歸根結底，這既與事業(yè)單位薪酬制度自身尚不能契合基層政府所屬事業(yè)單位的特點有關，也與地方政府職能轉(zhuǎn)變和層級機構科學設置尚不到位，事業(yè)單位分類改革和機構整合還未完成，以及機關事業(yè)單位“行政化”思維方式根深蒂固等多重外部制度環(huán)境緊密相關。

（一）制度外原因

1.地方政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，層級機構和編制配置不夠合理

首先，盡管近年來我國持續(xù)推進行政管理體制改革，但目前我國地方政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府對微觀事務干預仍然過多，政事不分現(xiàn)象依然嚴重，政府與事業(yè)單位之間的“管辦分離”關系難以實現(xiàn)。其次，目前我國地方政府層級機構設置和編制配備不夠合理。以天津市級政府和區(qū)級政府相比，由于市級政府側重于決策制定，區(qū)級及以下政府偏重于執(zhí)行，因此相對于市級政府而言，區(qū)級政府部門就沒必要設置“上下一般粗”的政策研究部門和宏觀管理部門，以免擠占“只減不增”的行政人員編制數(shù)量。然而，現(xiàn)實中，許多基層政府機構仍然是綜合部門過多，基層行政機構和人員編制數(shù)量較少，由此帶來的人員缺口也只能由事業(yè)單位進行補充。最后，當前基層政府機關內(nèi)部人員崗位職責分工也不夠合理，內(nèi)設機構領導加上非領導職務的調(diào)研員、副調(diào)研員等實際“領導”數(shù)量偏多，“人員不少，干活的不多”問題較為突出，實際工作效率不高。

與以上三點現(xiàn)實背景相同步，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和服務型政府建設的深入，當前我國基層政府承擔的公共服務職責越來越多。在基層政府人員編制只減不增的形勢下，其日益增長的工作量與固定的行政編制之間的矛盾愈來愈突出。為保證政府機構的正常運轉(zhuǎn)和上級各項工作任務的貫徹落實，各個政府部門在核定的人員編制數(shù)額外大量借調(diào)事業(yè)單位工作人員，既能夠彌補行政編制的不足，又能夠降低用工成本，政策上也好操作，可謂“性價比”非常高。因此，基層事業(yè)編人員與公務員混崗辦公、同工不同酬、利益不均衡等現(xiàn)象也就在所難免。

2.事業(yè)單位分類改革和機構整合還未完成

2018年以來，在國家新一輪機構改革以及2020年年底前全部實現(xiàn)事業(yè)單位分類改革要求的雙重壓力下，地方事業(yè)單位分類改革進程加速，各地全面清理事業(yè)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動職能，進一步明確從事公益服務事業(yè)單位的職能定位，基層政府機構改革保留下來的事業(yè)單位已絕大多數(shù)被劃分為公益一類事業(yè)單位。與此同時，近幾年在新一輪機構改革背景下，基層政府對所屬事業(yè)單位機構撤并整合的力度不斷加大，這在一定程度上給基層政府所屬事業(yè)單位帶來了薪酬困境。

例如，在進行事業(yè)單位機構撤并整合后，天津市各區(qū)每個政府職能部門所屬事業(yè)單位一般僅保留1～2 家，街屬事業(yè)單位僅保留3 家，機構數(shù)量大幅減少，且主要是履行基層窗口服務和政府延伸公共服務職能。機構整合給事業(yè)單位職工帶來巨大的影響，如帶來管理崗位減少，無職務人員大量存在，造成事業(yè)人員晉升更加困難。然而，盡管事業(yè)單位機構規(guī)模、職能設置、崗位類別和人員編制等各方面較之以往發(fā)生重大改變，事業(yè)單位薪酬制度并未隨之進行相應的改變或調(diào)整。事業(yè)單位機構撤并和新設之后，也無人考慮崗位薪酬如何重新設置、評定與執(zhí)行，仍以傳統(tǒng)行政化管理方式為主，這必然導致薪酬管理制度無法緊跟分類改革步伐。

3.機關事業(yè)單位“行政化”思維方式根深蒂固

“由于長期受行政部門的管轄與影響，事業(yè)單位的行政化已積重難返：在管理體制上固化為規(guī)制、在心理上形成為習慣、在觀念上積淀為文化。”[2]這種以“行政化”為引領的思想文化觀念，給事業(yè)單位薪酬制度的執(zhí)行帶來了深遠的影響。

首先，基層政府所屬事業(yè)單位自身已習慣于行政化的薪酬管理思維。長期以來,事業(yè)單位由國家包辦、政府部門分類統(tǒng)管、財政統(tǒng)包供給，各事業(yè)單位僅僅是政府部門的附屬物。[3]這不僅擠壓了事業(yè)單位自主權，還導致政事不分、管辦不分，造成政府與事業(yè)單位運行一體化。現(xiàn)實中，基層政府所屬事業(yè)單位不僅具有與行政機關相對應的行政級別，具有與行政部門相同或相似的人事、財務、工資福利等管理制度，其工作人員還與公務員混崗辦公。事業(yè)單位發(fā)展和運營直接受制于政府部門，還形成了其對上級政府“等、靠、要”，吃財政“大鍋飯”的傳統(tǒng)觀念。因此，即使國家提出要實行事業(yè)單位績效工資制度，受傳統(tǒng)思維觀念的影響，基層政府所屬事業(yè)單位也缺乏制度創(chuàng)新和變革的動力，不愿意或沒能力打破平均分配、按職務分配的薪酬制度格局。

其次，各級薪酬管理部門也已習慣于采用行政化工作方式。行政化強調(diào)上級領導下級，下級服從上級并對上級負責，在現(xiàn)實中則表現(xiàn)為各級政府機關習慣于采用行政命令、指示、規(guī)定等行政手段管理事業(yè)單位。這種行政化的管理模式和思想觀念延伸到事業(yè)單位薪酬制度上，則表現(xiàn)為基層政府習慣于按照傳統(tǒng)模式管理事業(yè)單位，事業(yè)單位薪酬管理體系主要建立在科層制行政管理體制基礎之上，薪酬也主要是按照級別、職務等來確定的，從而就形成了當前基層政府所屬事業(yè)單位薪酬管理體系行政化及按職務和級別管理為主線的局面。

（二）制度內(nèi)原因

在現(xiàn)實中，基于基層政府所屬事業(yè)單位特點的績效工資考核評價機制并未建立，績效工資水平?jīng)Q定和動態(tài)調(diào)整機制也不完善，這成為基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度行政化的重要制度因素。與此同時，教育、醫(yī)療、科研等其他行業(yè)事業(yè)單位的薪酬制度逐漸分化，薪酬待遇不斷提升，這也可能引發(fā)基層政府所屬事業(yè)單位職工利益和心理的不平衡，影響他們工作積極性的發(fā)揮。

1.符合基層特點的績效工資考核評價機制尚未建立

如前所述，始于2006年的事業(yè)單位績效工資制度改革，使得績效工資成為事業(yè)單位工資的重要組成部分，且在職工工資中占有相當大的比重。績效工資制度改革意味著改變原先的平均主義工資分配方式，轉(zhuǎn)而依據(jù)崗位和績效考核的實際情況對職工薪酬進行分配。然而，目前基層政府所屬事業(yè)單位的工作主要是政府職能的延伸,工作人員大多從事與公務員相似的工作甚至混崗混編使用，管理崗和專技崗沒有太大的區(qū)別，不同崗位之間的職責分工也不清晰，具有工作的公益性強、差別性小和難量化等特點。在現(xiàn)實中，大多數(shù)基層政府所屬事業(yè)單位職工也更傾向于與公務員進行薪酬比較，認為無論是績效工資還是基本工資，都是他們理所當然應該得到的，而不應該與工作績效掛鉤。

在上述現(xiàn)實背景下，如何對“績效”進行考核并據(jù)此分配工資，就成為事業(yè)單位工資制度執(zhí)行的重點和每一名職工關注的焦點。然而，目前國家和省級層面尚未分行業(yè)制定績效考核分配辦法，各行業(yè)主管部門對所屬事業(yè)單位績效考核和績效工資分配的指導力度也不夠，大多數(shù)事業(yè)單位沒有具體的績效考核分配辦法，致使平均主義、“大鍋飯”現(xiàn)象突出，績效工資的激勵功能幾乎完全喪失。

2.事業(yè)單位績效工資水平?jīng)Q定和動態(tài)調(diào)整機制不完善

首先，各地制度規(guī)定“主要是按照‘限高、穩(wěn)中、托低’的原則，劃定績效工資水平調(diào)控線，以歷史數(shù)據(jù)為基礎來核定各事業(yè)單位的績效工資總量，確認資金來源合法合規(guī)后便允許納入績效工資總量”。這種簡單承認歷史的做法，在客觀上導致不同地區(qū)、不同行業(yè)事業(yè)單位之間形成一定的績效工資水平差距。其次，目前各地缺乏關于績效工資總水平的正常動態(tài)調(diào)整機制，績效總量普遍受限，同時由于目前基層政府所屬事業(yè)單位大多為公益一類事業(yè)單位，績效工資經(jīng)費主要由各級財政承擔，因此，績效工資總量核定之后要么基本保持不變，要么就有待于基層政府結合自身財政實力和其他因素實施階段性的動態(tài)調(diào)整，主觀隨意性強。總之，在事業(yè)單位績效工資水平核定和動態(tài)調(diào)整機制不完善的制度背景下，基層政府所屬事業(yè)單位工資水平增長主要取決于人員結構調(diào)整、級別晉升以及基本工資標準調(diào)整等，職工工資水平增長緩慢，從而也構成前文所述個人績效激勵不明顯，以階段性區(qū)域激勵為主的主要緣由。

3.其他行業(yè)事業(yè)單位薪酬制度逐漸分化易引發(fā)基層利益和心理的不平衡

近年來，國家和天津市相繼出臺了教育、衛(wèi)生、科技等領域以及艱苦邊遠地區(qū)的薪酬制度改革措施，從不同行業(yè)、地域、群體等角度對收入分配提出傾斜措施。例如，2017年，國家在部分省市開展公立醫(yī)院薪酬制度改革試點，探索建立充分體現(xiàn)以知識價值為導向的公立醫(yī)院薪酬制度，實現(xiàn)多勞多得和優(yōu)績優(yōu)酬，有效調(diào)動廣大醫(yī)務人員積極性、主動性和創(chuàng)造性；2018年，國辦印發(fā)《關于進一步調(diào)整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平，力爭用3年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題。此外，目前我國也已經(jīng)開始探索適應高等教育、科研院所、文藝院團等行業(yè)特點的分類事業(yè)單位工資制度改革。

盡管這些政策措施都是基于現(xiàn)實考慮，也很有必要，但也從另一方面引發(fā)了不同群體的攀比和其他行業(yè)事業(yè)單位人員的利益不平衡心理，沖擊了既有制度的激勵效果。尤其是對于天津這樣的基層政府所屬事業(yè)單位來說，大多數(shù)既不屬于艱苦邊遠地區(qū)，又不屬于教育、醫(yī)療等突出行業(yè)，現(xiàn)有的薪酬激勵政策很難享受得到。甚至還有像天津市西青區(qū)這樣的下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)，同樣一個優(yōu)惠政策，區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位能夠享受，但街道所屬事業(yè)單位盡管情況類似，因不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能享受。這不僅給區(qū)政府如何執(zhí)行薪酬政策帶來抉擇困境，也很容易引發(fā)相關利益人群的心理不平衡。面對這些問題，如何既做到改革創(chuàng)新，又做好統(tǒng)籌規(guī)范，就成為基層政府不得不考慮的現(xiàn)實難題。

綜合以上分析，由于制度設計的初衷與基層政府所屬事業(yè)單位工作實際相背離，在實際制度執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏差也就在所難免。

五、完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的對策建議

如前所述，當前基層政府所屬事業(yè)單位自身特點及其外部制度環(huán)境的相互疊加，使得基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度出現(xiàn)了薪酬水平相對較低、薪酬管理方式行政化、薪酬分配自主權限較小以及薪酬激勵效果不明顯等一系列現(xiàn)實問題，導致事業(yè)單位薪酬制度設計的初衷與實施的結果相背離。因此，完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度，就不能僅僅考慮進行事業(yè)單位績效工資制度內(nèi)部或局部的調(diào)整，還需從基層政府所屬事業(yè)單位自身的工作崗位特點出發(fā)，加強對這類人員薪酬制度的頂層設計和系統(tǒng)變革，從而有效破解當前的制度悖論?；诖?，我們提出以下三個對策建議。

（一）加強政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌配置地方機關事業(yè)單位機構和編制資源

如前所述，長期以來政事不分、管辦不分的基層事業(yè)單位管理體制成為事業(yè)單位薪酬管理體制“行政化”，薪酬激勵“平均主義”的重要誘因。同時，基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度困境也與當前基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位、層級機構設置和編制使用不合理，以及基層公共服務職能壓力加大等有密切的關聯(lián)。

針對以上問題，一是建議進一步轉(zhuǎn)變地方政府職能，優(yōu)化地方政府機構設置和編制配置，加強公務員素質(zhì)和能力建設。在“行政編只減不增”的前提下，結合基層政府工作偏重于政策執(zhí)行和公共服務職能的現(xiàn)實特點，可考慮適當撤并不必要的地方政府職能機構，并動態(tài)調(diào)整地方政府上下級機關、機關內(nèi)部不同部門之間的編制數(shù)量，統(tǒng)籌配置、用好盤活各類編制資源。二是建議充分認識到基層公共服務壓力不斷增加的現(xiàn)實情況，科學調(diào)研分析基層政府公共服務職能和人員編制數(shù)量之間的關系，探討“行政編制不足，事業(yè)編制來補”的真正緣由。對于個別政府部門確實因公共服務職責太大、工作太忙而導致的混崗混編現(xiàn)象，可考慮適當增加行政編。

（二）深化基層機關事業(yè)單位改革，統(tǒng)籌考慮將基層政府所屬事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)為公務員

如前所述，當前基層政府所屬事業(yè)單位工作人員的崗位職責、工作特性、工資來源等與公務員相比并無太大的區(qū)別，卻實施與公務員不一樣的薪酬制度，同工不同酬，這是影響事業(yè)單位工作人員積極性的重要因素。

針對以上問題，建議國家進一步深化基層機關事業(yè)單位機構改革。結合基層機關事業(yè)單位混崗混編的工作實際，統(tǒng)籌考慮將基層政府所屬事業(yè)單位全部或部分職能劃歸政府機關，并將相應的事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)制為公務員。如此一來，將有利于解決基層政府機構設置和職能配置存在的矛盾和問題，促進基層政府機構職能優(yōu)化和調(diào)整，也有利于最大限度發(fā)揮基層各類工作人員的工作積極性和活力，從而提高基層政府執(zhí)行力，提升基層公共服務效率。

（三）參照公務員制度，優(yōu)化基層政府所屬事業(yè)單位薪酬管控和激勵制度

如果以上第（二）條建議在現(xiàn)實中實施起來較為困難，則建議在不改變現(xiàn)有事業(yè)單位機構和人員身份的基礎上，參照基層公務員工資制度，對事業(yè)單位薪酬激勵制度進行整體優(yōu)化。具體可采取4 種措施。

一是參照基層公務員薪酬管理制度，對基層政府所屬事業(yè)單位的工資結構、工資標準進行全額規(guī)定和管控管理。

二是參照基層公務員薪酬標準，合理制定事業(yè)單位薪酬標準及其動態(tài)調(diào)整和激勵機制。尤其是針對公務員享有但事業(yè)單位職工不能享有的薪酬模塊，可在事業(yè)單位績效工資總量之外，適度增加一部分浮動或額外績效獎金，以增強常態(tài)激勵效果。

三是參照基層公務員職務與職級并行制度，深入推進事業(yè)單位職員制改革，拓寬基層政府所屬事業(yè)單位職工晉升通道，打破管理人員不晉升領導職務就無法實現(xiàn)薪酬增長的現(xiàn)實困境。

四是整合優(yōu)化基層政府所屬事業(yè)單位專業(yè)技術人員職稱評聘機制。改革原有按行業(yè)進行分類管理的格局，改為將基層政府所屬事業(yè)單位整合為與教育、衛(wèi)生等行業(yè)并行的一類職稱序列，對這類人員實行統(tǒng)一的崗位設置管理和職稱評聘工作，且可按規(guī)定設置正高級職稱，這將有助于基層專業(yè)技術人員依據(jù)其實際貢獻和專業(yè)影響力晉升到更高等級的專技職務，從而進一步增強其工作積極性和主動性。

由于我國基層政府所屬事業(yè)單位機構、人員眾多，牽扯較廣，因此對于以上對策措施，可采取試點先行、再逐步推開的方式，以達到完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的最大效果。