林妹靜

（自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005）

1 電子文件的定義

電子文件在國內(nèi)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中的定義較多。與電子文件相關(guān)的概念主要有：信息記錄、電子數(shù)據(jù)、電子檔案、電子公文等。實(shí)踐中電子文件經(jīng)常與電子公文混用，并無明確和統(tǒng)一的指向，這容易造成模糊和混淆，給電子文件的理解和應(yīng)用帶來困難。在對(duì)現(xiàn)行的檔案政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中涉及電子文件定義進(jìn)行梳理，可以明顯看到在不同時(shí)期的涵義和特點(diǎn)，隨著信息化的發(fā)展，人們對(duì)電子文件的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。根據(jù)GB/T18894-2016《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，電子文件的定義是，國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過程中，通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景組成。

數(shù)字檔案信息來源主要有兩種途徑，一是計(jì)算機(jī)直接生成的電子文件，如電子政務(wù)歸檔電子文件，辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中形成的數(shù)字文件和數(shù)據(jù)；二是大量現(xiàn)已存在的以不同形式和載體儲(chǔ)存的通過電子化處理錄入計(jì)算機(jī)后的文件和數(shù)據(jù)。通過比較電子文件定義的差異，范圍以及不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)，有助于分析電子文件與信息資源、電子公文等相關(guān)概念之間的關(guān)系，提高對(duì)電子文件性質(zhì)和作用的認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步明確電子文件管理范疇提供參考，有助于實(shí)踐中的理解和應(yīng)用。

2 當(dāng)前電子文件收集和歸檔的現(xiàn)狀和問題

隨著信息化建設(shè)和電子政務(wù)網(wǎng)的發(fā)展，自動(dòng)化辦公系統(tǒng)在各系統(tǒng)各單位普及使用，在全面提升工作管理和辦公水平的同時(shí)，也給文書檔案工作者帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)。文書類電子文件是反映黨務(wù)、政務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營管理等各項(xiàng)管理活動(dòng)生成數(shù)量最多、應(yīng)用范圍最廣的文件類型之一。在我國雖然2009年就針對(duì)文書類電子文件出臺(tái)了《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》，以期為創(chuàng)建、管理和應(yīng)用元數(shù)據(jù)建立統(tǒng)一的方案，為電子政務(wù)、辦公自動(dòng)化、文件及檔案管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)提供依據(jù)。很多單位積極探索數(shù)字化檔案建設(shè)，建成示范點(diǎn)，取得成效。但OA系統(tǒng)環(huán)境下，產(chǎn)生了大量的電子文件，使檔案主要載體和檔案管理對(duì)象發(fā)生了變化，電子文件在形成、流轉(zhuǎn)、收集、鑒定、保管及利用方面對(duì)檔案工作產(chǎn)生了重要的影響，面臨管理和使用上的一些共性問題。

有些單位歸檔時(shí)使用紙質(zhì)檔案掃描件代替電子文件歸檔，即實(shí)際上未按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)電子公文進(jìn)行歸檔；有些單位雖然電子公文的文件處理單、過程留痕稿、公文主體等內(nèi)容齊全，但流程不完善，需脫離辦公自動(dòng)化系統(tǒng)在文印室實(shí)現(xiàn)“套紅頭”這一正文生成印制環(huán)節(jié)；有些單位未在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)開發(fā)配備電子公文歸檔功能，沒有進(jìn)行后期的查詢和利用等；綜上，大多數(shù)單位的檔案數(shù)字化仍處在摸索階段，數(shù)字化程度不高，離電子文件歸檔要求標(biāo)準(zhǔn)化還有距離。主要問題集中如下。

一是責(zé)任缺失，規(guī)劃不到位。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案管理工作重視程度低，檔案部門沒有主動(dòng)介入。大多數(shù)OA辦公系統(tǒng)僅限于文件的審批和流轉(zhuǎn)等過程，前期沒有對(duì)檔案使用與管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏對(duì)于OA辦公系統(tǒng)環(huán)境下文書資料的管理內(nèi)容，最終無法和檔案管理系統(tǒng)和檔案館對(duì)接。OA辦公導(dǎo)致了辦公室工作人員崗位工作職責(zé)和工作量發(fā)生了變化，卻沒有相應(yīng)調(diào)整導(dǎo)致很多新變化的工作沒有深入銜接做好，造成電子文件質(zhì)量無法保證、歸檔范圍不明晰、歸檔不及時(shí)等問題。

二是電子文件不完整，開發(fā)利用程度低。部分單位產(chǎn)生的電子公文及其附件的數(shù)據(jù)格式復(fù)雜多樣。有些單位辦公自動(dòng)化系統(tǒng)內(nèi)除產(chǎn)生電子公文所必需的數(shù)據(jù)庫、版式文檔等基本格式的數(shù)據(jù)外，還產(chǎn)生圖片、壓縮包、音頻、整本報(bào)告書等各類附件，增加了歸檔的復(fù)雜程度和技術(shù)難度，對(duì)數(shù)據(jù)的管理提出了較高要求。但很多歸檔功能屬于二次開發(fā)，沒有新建和升級(jí)的計(jì)劃。另外，上行文、平行文無法在OA上流轉(zhuǎn)，造成割裂，也無法和元數(shù)據(jù)一起歸檔，涉密文件一般單獨(dú)使用專用系統(tǒng)或線下流轉(zhuǎn)，這些都使得公文無法全部實(shí)現(xiàn)電子化管理。由于歸檔的文件沒有按照歸檔保管要求進(jìn)行細(xì)化，沒有歸檔件號(hào)等，也造成了文書檔案的開發(fā)、利用程度低。

三是歸檔設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)不完善，存在長期保存風(fēng)險(xiǎn)。如歸檔信息包存在由形成或辦理部門即業(yè)務(wù)部門或核文處統(tǒng)一收集和確認(rèn)歸檔誰更合理的問題。歸檔環(huán)節(jié)缺失了檔案管理部門或人員對(duì)檔案進(jìn)行甄別與細(xì)化的環(huán)節(jié)。特別是部分文件分發(fā)歸檔后卻可能還需要再次修改，導(dǎo)致本條記錄不可用，重新更改或上傳又會(huì)導(dǎo)致其他問題。所以電子文件形成過程的起草、審核、簽發(fā)、鑒定等一系列環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)都要合理，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)都會(huì)對(duì)文件的長久保存構(gòu)成威脅。

3 提升電子文件歸檔質(zhì)量的對(duì)策

1）加強(qiáng)設(shè)計(jì)規(guī)劃，打好“源端”基礎(chǔ)。在前期請(qǐng)OA設(shè)計(jì)人員根據(jù)文書管理工作的需求，增加文書統(tǒng)計(jì)功能，在OA系統(tǒng)內(nèi)完善收文登記與發(fā)文登記。公文處理環(huán)節(jié)增加“預(yù)歸檔”環(huán)節(jié)，由專兼職檔案人員及部門負(fù)責(zé)人分別按照各自的OA權(quán)限完成“預(yù)歸檔”操作。在使用過程中向技術(shù)部門指出OA系統(tǒng)存在的檔案管理的缺陷，遇到問題及早與技術(shù)人員溝通并推進(jìn)OA升級(jí)改造，促進(jìn)系統(tǒng)有效地記錄電子文件的內(nèi)容特征、背景和管理過程信息，全面實(shí)現(xiàn)元數(shù)據(jù)的多種功能和用途，建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的電子公文歸檔功能模塊和數(shù)據(jù)接口。

2）加強(qiáng)前端控制，確保文件質(zhì)量。電子文件是數(shù)字檔案之源?；谖募芷诶碚?，應(yīng)當(dāng)從形成階段就開始對(duì)電子文件的真實(shí)可靠等特性進(jìn)行維護(hù)，以保證電子文件能夠順利進(jìn)入長久保存階段，這種前端控制思想對(duì)電子文件的長久保存起著至關(guān)重要的作用。電子政務(wù)環(huán)境下，必須通過對(duì)電子文件的前端控制減少電子文件長久保存的后期管理風(fēng)險(xiǎn)，文書工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照《黨政機(jī)關(guān)電子公文格式規(guī)范》《電子公文元數(shù)據(jù)規(guī)范》，以規(guī)范完整真實(shí)可用為原則，以歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度完成日常的工作，認(rèn)真校核收發(fā)文，保證各個(gè)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確和真實(shí)，符合文書類電子檔案檢測一般要求，最終形成具有使用價(jià)值的文件信息。

3）制定管理規(guī)范，理清工作職責(zé)。針對(duì)規(guī)章制度缺位的情況，要進(jìn)一步規(guī)范OA文書資料管理制度。規(guī)范電子公文流程，完善文件歸檔管理制度，保障電子公文管理工作的有序性，探索建立數(shù)字檔案長期保存的管理規(guī)范和數(shù)字檔案管理系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范。在電子檔案系統(tǒng)尚未完善的情況下，實(shí)行雙套和單套制并行，并使兩者建立互聯(lián)。單套制和雙套制歸檔并存是各單位的現(xiàn)實(shí)工作情況，在今后一段時(shí)期內(nèi)，檔案歸檔管理仍將以“雙套制”管理為主要方式。檔案管理人員要改變保守觀念，置身于“大資源”“大數(shù)據(jù)”的背景下，主動(dòng)履職。

4）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研究，提升管理水平。檔案數(shù)字化面臨很多技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)因素，如長期存取問題，對(duì)設(shè)備的高度依賴，數(shù)字化后的失真問題，存在黑客和病毒的安全問題等。在管理上，還面臨長期保存的標(biāo)準(zhǔn)化問題，法規(guī)問題，如身份認(rèn)證、著作權(quán)、隱私權(quán)的保護(hù)問題等。這些風(fēng)險(xiǎn)都需要逐步研究并探索相應(yīng)的解決路徑。根據(jù)實(shí)際工作情況，除了不斷修正與完善OA流程，使其符合檔案管理的要求，還應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)分析，依托管理和技術(shù)手段初步構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系，創(chuàng)造并維護(hù)一個(gè)符合保存條件的環(huán)境，建立嚴(yán)格的檔案庫房管理制度。