楊華勇，江媛，李喆，高金金，王柏村,

（1.浙江大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院，杭州 310027；2.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢(xún)中心，北京 100088）

一、前言

在十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，我國(guó)首次從國(guó)家層面提出“國(guó)家治理”概念，將其作為推進(jìn)所有領(lǐng)域改革的總目標(biāo)。之后，我國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城市治理是社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，為我國(guó)城市現(xiàn)代化發(fā)展指明了方向。地下空間綜合治理是城市治理的重要組成部分，以城市地下空間為客體 [1]，綜合運(yùn)用行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段，借助大數(shù)據(jù)、人工智能（AI）、云計(jì)算等前沿技術(shù)，將專(zhuān)業(yè)管理與統(tǒng)一管理相結(jié)合，對(duì)地下空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全過(guò)程進(jìn)行決策、協(xié)調(diào)與控制，以期發(fā)揮城市地下空間開(kāi)發(fā)利用整體效益 [2]。

相比地上空間，地下空間具有開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、施工技術(shù)難度大、建設(shè)成本高、社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn) [3]。因此，開(kāi)發(fā)地下空間需多方論證、謹(jǐn)慎決策，要有完善的政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)裝備、施工與運(yùn)營(yíng)體系。針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用中的“責(zé)權(quán)利”關(guān)系，厘清我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)綜合治理體系存在的問(wèn)題，提出地下空間開(kāi)發(fā)綜合治理的方案，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義和廣闊前景。

二、我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)綜合治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)綜合治理的發(fā)展現(xiàn)狀

1.地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模位居世界前列

與歐洲、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用起步較晚；隨著近年來(lái)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)需求的增大，開(kāi)發(fā)規(guī)模、開(kāi)發(fā)總量、地下綜合體與地下立體交通樞紐的開(kāi)發(fā)水平均處于全球前列。2016—2019年，我國(guó)累計(jì)新增城市地下空間建筑面積為1.07×109m2，新增人均建筑面積達(dá)1.26 m2[4]。城市軌道交通是城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)大需求，我國(guó)在這一方面已全方位領(lǐng)跑全球 [5]。截至2020年12月31日，我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路總里程達(dá)7715.31 km，運(yùn)營(yíng)車(chē)站達(dá)到5189座，其中地鐵總里程突破6300 km [6]。目前，我國(guó)城市軌道交通已成為促進(jìn)世界城市軌道交通發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。

2.地下空間施工技術(shù)水平領(lǐng)先

近年來(lái)，我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)的機(jī)械化施工技術(shù)與裝備（如盾構(gòu)、豎井掘進(jìn)）取得了跨越式發(fā)展，技術(shù)水平位于世界前列。盾構(gòu)隧道工法、近接施工安全控制技術(shù)等取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，頂管技術(shù)、非開(kāi)挖技術(shù)、水下沉管技術(shù)等取得顯著進(jìn)展，地層位移和變形控制技術(shù)引領(lǐng)全球，特長(zhǎng)山嶺隧道建設(shè)技術(shù)、大斷面頂管技術(shù)、水下沉管隧道技術(shù)等已屬世界領(lǐng)先，瓦斯隧道施工通風(fēng)技術(shù)、軟巖大變形控制技術(shù)、隧道掘進(jìn)機(jī)施工技術(shù)、全斷面盾構(gòu)施工技術(shù)等處于世界先進(jìn)水平 [7]。大量新技術(shù)的應(yīng)用與研發(fā)，支撐我國(guó)地下工程建設(shè)的地質(zhì)適應(yīng)能力和施工效率顯著提升。

3.地下空間開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)體系初步形成

我國(guó)初步形成了以法律和行政法規(guī)為核心，以部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的地下空間法律法規(guī)體系。①《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等基礎(chǔ)性法律明確了城市土地歸國(guó)家所有，明確了土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，為空間權(quán)設(shè)定奠定了法理基礎(chǔ)；②我國(guó)雖在行政法規(guī)正文中未提及地下空間，但在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開(kāi)放新高地的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件中對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)都有所涉及；③《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》等確定了我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的原則，明確了地下空間建設(shè)的前置手續(xù)，規(guī)范了地下空間工程管理；④對(duì)于地下空間管理的規(guī)范，我國(guó)已在地方性規(guī)范文件中全方位展開(kāi)，多個(gè)城市制定了城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)規(guī)范，如上海、天津、長(zhǎng)春等城市頒布了地方性法規(guī)，深圳、南京、廣州等16 個(gè)城市頒布了地方政府規(guī)章，成都、洛陽(yáng)、長(zhǎng)沙等28 個(gè)城市頒布了地方規(guī)范性文件，這些地方性規(guī)范文件有助于規(guī)范城市地下空間開(kāi)發(fā)管理。

4.地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系持續(xù)優(yōu)化

面對(duì)我國(guó)地下空間不斷增長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)需求，基于傳統(tǒng)規(guī)劃的總體框架，按照規(guī)劃內(nèi)容，形成了地下空間開(kāi)發(fā)的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等較為豐富的規(guī)劃體系。其中，約有50%的城市依據(jù)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃來(lái)確定地下空間規(guī)劃的編制層級(jí) [8]，總體可以概括為：①對(duì)于總體規(guī)劃，單獨(dú)編制了地下空間的總體規(guī)劃，但沒(méi)有明確與城市總體規(guī)劃的關(guān)系，如金華市、天津市等；將地下空間規(guī)劃作為一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃從屬于城市總體規(guī)劃，采用這種方法編制規(guī)劃的城市較多，如廣州市、杭州市等。②對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃，可分為地下空間修建性詳細(xì)規(guī)劃（修規(guī)）、控制性詳細(xì)規(guī)劃（控規(guī)），或在修規(guī)/控規(guī)中包括地下空間規(guī)劃內(nèi)容；部分城市只要求編制地下空間開(kāi)發(fā)利用的控規(guī)，部分城市未明確要求編制地下空間規(guī)劃，但在出讓地下空間使用權(quán)時(shí)，附加規(guī)劃條件對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)加以約束和控制，如無(wú)錫、寧德、南昌等。③此外，少數(shù)城市要求編制建設(shè)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、項(xiàng)目方案層面的地下空間規(guī)劃。盡管各類(lèi)規(guī)劃的范圍和深度不一、層次不一，對(duì)地下空間實(shí)際開(kāi)發(fā)活動(dòng)的指導(dǎo)性和約束力不同，實(shí)施效果也有差異，但在解決實(shí)際問(wèn)題方面都發(fā)揮了重要作用。各地的經(jīng)驗(yàn)和做法為國(guó)家制定權(quán)威性、規(guī)范性的法律法規(guī)提供了依據(jù) [8]。

5.地下空間運(yùn)營(yíng)管理模式不斷創(chuàng)新提升

隨著地下空間開(kāi)發(fā)類(lèi)型的逐步多樣化，地下空間運(yùn)營(yíng)管理模式也不斷創(chuàng)新提升。①投融資模式不斷豐富，根據(jù)投融資主體不同，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用逐步形成了政府投融資、市場(chǎng)化投融資兩種模式，其中市場(chǎng)化投融資模式包括建造-經(jīng)營(yíng)-移交（BOT）模式、移交-經(jīng)營(yíng)-移交（TOT）模式、BOT與TOT模式結(jié)合的移交–建造–移交（TBT）模式、私人融資模式等。②建設(shè)管理模式不斷完善，初步形成了以設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造、設(shè)計(jì)-施工、項(xiàng)目管理承包、設(shè)計(jì)-采購(gòu)-建造、建設(shè)-管理等為核心的建設(shè)管理模式。③運(yùn)營(yíng)模式漸成體系，政府全包全管（國(guó)有國(guó)營(yíng)模式）、委托運(yùn)營(yíng)（公私合營(yíng)模式）和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)3種模式成為主導(dǎo)。④政府監(jiān)管模式需求不斷提升，地下空間作為公共物品，存在典型的外部性、自然壟斷性等特點(diǎn)，易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；這對(duì)政府監(jiān)督和管理提出了更高要求，也驅(qū)動(dòng)了政府監(jiān)管模式的不斷創(chuàng)新。整體來(lái)看，地下空間的運(yùn)營(yíng)管理體系持續(xù)完善，運(yùn)營(yíng)管理模式不斷創(chuàng)新，運(yùn)營(yíng)管理水平加速提升，推動(dòng)地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)一步規(guī)范化和高效化。

6.地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合社會(huì)影響效應(yīng)凸顯

在城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加速、生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的雙重約束下，地下空間開(kāi)發(fā)利用在城市發(fā)展中的地位和綜合效應(yīng)日益顯現(xiàn) [9]。地下空間開(kāi)發(fā)利用有助于解決目前面臨的關(guān)鍵城市問(wèn)題，破解交通擁堵與停車(chē)難的困境，緩解空氣污染，改善城市環(huán)境，提升基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，提高城市宜居性，保障城市正常運(yùn)行；有利于拓展城市空間，釋放土地壓力，如變電站、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施的地下化、半地下化，可大量置換城市綠地；可提高城市防災(zāi)能力與韌性，完善地下物資儲(chǔ)備系統(tǒng)和地下防災(zāi)空間體系，保障城市安全發(fā)展；有助于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)，助力相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傊?，地下空間開(kāi)發(fā)利用具有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)的強(qiáng)大動(dòng)能，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力之一。

（二）我國(guó)地下空間綜合治理存在的主要問(wèn)題

1.權(quán)屬尚不明確，在法律層面缺乏有效保障

目前，城市地下空間法治體系存在的主要問(wèn)題有：法律體系對(duì)地下空間的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)界定不清，法律主體不明確，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 [9]。具體來(lái)看，在國(guó)家法律層面上，尚未形成完整的法律體系，缺失城市地下空間的上位法律，諸多單行法之間存在不協(xié)調(diào)、不銜接等問(wèn)題，致使其操作性差；在地下空間權(quán)利的界定、轉(zhuǎn)讓、獲取、登記和保護(hù)等方面仍缺乏法律依據(jù)。在立法推動(dòng)力上，受?chē)?guó)家宏觀政策影響較大，立法實(shí)踐的形式要件與內(nèi)容要件相對(duì)較多，法律文件的層級(jí)偏低，規(guī)范性和政策性的執(zhí)行細(xì)則較少；相關(guān)國(guó)家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)滯后于城市地下空間的發(fā)展速度 [10]。法律體系建設(shè)不完善，管理依據(jù)不足，不利于地下空間資源的合理開(kāi)發(fā)利用。

2.頂層設(shè)計(jì)不足，缺乏規(guī)劃層面的統(tǒng)籌規(guī)劃

從規(guī)劃實(shí)施效果來(lái)看，城市地下空間規(guī)劃并沒(méi)有完全發(fā)揮其在城市發(fā)展中應(yīng)起的作用。①對(duì)規(guī)劃本身的研究不夠完善和深入，表現(xiàn)為地下空間立體開(kāi)發(fā)的規(guī)劃研究不夠深入，地上與地下統(tǒng)籌規(guī)劃、地下的網(wǎng)絡(luò)化開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃滯后等。②規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足，缺乏對(duì)資源的整合布局，地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃、建設(shè)、管理之間缺乏有序銜接，導(dǎo)致部分地下空間重復(fù)開(kāi)挖，造成資源浪費(fèi)且影響后續(xù)開(kāi)發(fā)利用。③可實(shí)施性和可操作性較差，這是由于地下空間產(chǎn)權(quán)范圍的確定方法仍未明確，沒(méi)有完成地下空間產(chǎn)權(quán)登記工作，造成穿越、出讓地塊實(shí)施困難，可操作性受到影響；加之相關(guān)規(guī)劃的管理歸屬不明確，造成地下空間項(xiàng)目審批效率低下，阻礙了地下空間的秩序性發(fā)展 [11]。④相關(guān)規(guī)劃缺乏一定力度的前瞻性研究，現(xiàn)有地下空間規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)多是對(duì)城市地面功能的補(bǔ)充和完善，而未從城市可持續(xù)發(fā)展的角度考慮城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)地?zé)?、地下礦產(chǎn)資源、歷史文化資源等缺乏系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，從可持續(xù)發(fā)展角度實(shí)現(xiàn)有效空間管制與統(tǒng)籌的難度較大 [12]。

3.地下資源家底不清，管理和運(yùn)營(yíng)模式有待創(chuàng)新

目前，我國(guó)大部分城市尚未開(kāi)展地下空間系統(tǒng)資源的相關(guān)調(diào)查，即使有部分城市進(jìn)行了地下空間資源調(diào)查，但也僅是對(duì)近期開(kāi)發(fā)建設(shè)情況的了解，而對(duì)早期開(kāi)發(fā)利用情況掌握不足；調(diào)查范圍未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，調(diào)查精度不統(tǒng)一，加之部門(mén)之間缺乏溝通、數(shù)據(jù)共享不足、統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致一些地方的地下空間調(diào)查進(jìn)展緩慢，資源家底難以摸清 [13]。此外，隨著城市地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入快速發(fā)展期，在地下空間運(yùn)營(yíng)管理方面仍面臨諸多問(wèn)題。①地下空間開(kāi)發(fā)利用的部門(mén)分割、各自為政、信息不共享、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等現(xiàn)象較為普遍，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制；②監(jiān)管部門(mén)眾多導(dǎo)致多頭管理與無(wú)人管理現(xiàn)象并存，監(jiān)管部門(mén)涉及多方利益與訴求而相互掣制，難以形成監(jiān)管合力；③ 運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新不足，多由政府承擔(dān)，投資模式單一，投資動(dòng)力不足，缺乏有效的成本約束機(jī)制，不利于激發(fā)社會(huì)資本參與融資和運(yùn)營(yíng)的活力；④安全監(jiān)管機(jī)制不健全，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)難度大，除各地人防工程由人民防控辦公室（民防局）統(tǒng)一管理外，其他地下空間并未納入整個(gè)城市應(yīng)急管理體系進(jìn)行統(tǒng)一考慮，同時(shí)缺少安全監(jiān)管機(jī)制，災(zāi)害發(fā)生時(shí)難以高效協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)。上述問(wèn)題增加了運(yùn)營(yíng)監(jiān)管成本，降低了監(jiān)管效率，加劇了地下空間權(quán)利沖突的可能性，制約了地下空間資源的有效開(kāi)發(fā)利用 [14]。

4.地下空間專(zhuān)項(xiàng)地質(zhì)調(diào)查研究不足，不易規(guī)避地質(zhì)災(zāi)害

城市地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)易受地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地下水體、巖土特性等地質(zhì)環(huán)境因素影響，無(wú)論在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，還是在后期開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理階段，都需要有詳盡的地質(zhì)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)支撐。而目前我國(guó)多數(shù)城市的地質(zhì)調(diào)查研究還很不充分，地質(zhì)情況掌握不清，導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)受阻。例如，北京、西安、蘭州等城市的活動(dòng)斷裂，貴陽(yáng)、武漢、昆明等城市的巖溶塌陷，上海、蘇州、天津、寧波等城市的地面沉降，西安、太原等城市的地裂縫等，都會(huì)引起一系列地下空間開(kāi)發(fā)問(wèn)題。

5.施工技術(shù)裝備有待突破，尚不適應(yīng)復(fù)雜開(kāi)發(fā)需求

我國(guó)地下工程建設(shè)技術(shù)裝備雖取得了重大突破，但仍難以適應(yīng)超大、超長(zhǎng)、超深、超快、高原、高寒等地下空間建設(shè)發(fā)展需求。①在施工技術(shù)方面，復(fù)雜地層、穿越既有建筑物等困難條件下的地下空間勘察設(shè)計(jì)技術(shù)、施工技術(shù)、智能建造技術(shù)研究等仍存在短板，地下工程施工新材料、新工藝、新技術(shù)等基礎(chǔ)研究薄弱，沒(méi)有形成國(guó)際認(rèn)可的地下工程施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與理論體系。②在技術(shù)裝備方面，傳統(tǒng)裝備的適用性、穩(wěn)定性不佳，關(guān)鍵技術(shù)尚未全面突破，無(wú)法適應(yīng)多元化需求；關(guān)鍵部件“受制于人”，國(guó)產(chǎn)化率不高，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善，行業(yè)發(fā)展全球化布局欠缺；行業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率低，成果轉(zhuǎn)化機(jī)制亟待完善，只有通過(guò)施工技術(shù)裝備的創(chuàng)新突破，才能提升不同地質(zhì)條件、高壓、高地應(yīng)力、高/低溫、極硬/極軟等極端復(fù)雜工況下的掘進(jìn)和開(kāi)挖能力。

6.信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系各異，信息資源開(kāi)放共享不足

地下空間的信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息資源開(kāi)放共享不足，制約了地下空間開(kāi)發(fā)利用的效率和協(xié)同創(chuàng)新能力，也造成了信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi) [14]。由于缺少信息綜合管理部門(mén)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，地下空間在開(kāi)發(fā)利用時(shí)面臨基本狀況掌握不足、主體與職責(zé)不明確、統(tǒng)計(jì)口徑與標(biāo)準(zhǔn)不一致、地下空間信息數(shù)據(jù)資源分散等問(wèn)題 [14]，導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用效率較低，數(shù)據(jù)收集、處理、分析與應(yīng)用等平臺(tái)建設(shè)工作難以順利開(kāi)展。地下空間的信息數(shù)據(jù)量大、形式多、格式雜、分布廣，信息資源共享不足，致使部分?jǐn)?shù)據(jù)資源僅停留在專(zhuān)業(yè)管理的功能需要層面，由相關(guān)管理部門(mén)分別負(fù)責(zé)收集、儲(chǔ)存和使用；信息化項(xiàng)目分散、孤立，導(dǎo)致信息資源的種類(lèi)和內(nèi)容均較缺乏，信息覆蓋范圍不全面；相關(guān)部門(mén)和單位對(duì)信息數(shù)據(jù)獨(dú)享版權(quán)，存在不共享和不融合現(xiàn)象。信息化建設(shè)的不完善，制約了城市地下空間管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化水平的提升。

7.多元智能技術(shù)應(yīng)用不足，智能治理水平亟待提升

地下空間開(kāi)發(fā)利用的智能化需求日益強(qiáng)烈，但智能化技術(shù)在地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、智能建造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理等方面的應(yīng)用水平有待提升。①地下空間智能技術(shù)應(yīng)用水平不高，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、建筑信息模型（BIM）、AI、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在地下空間創(chuàng)新應(yīng)用的深度和廣度亟待挖掘，多元傳感信息融合技術(shù)、高精度可靠感知技術(shù)、新型智能傳感器技術(shù)、自適應(yīng)及拆除機(jī)器人等技術(shù)或產(chǎn)品尚未實(shí)現(xiàn)推廣應(yīng)用，新技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的“透明地殼”全生命周期管理能力、智能技術(shù)應(yīng)用水平均有待提升；②地下空間綜合管理智慧平臺(tái)缺乏，地下空間智能化信息平臺(tái)的開(kāi)發(fā)整體處于起步階段，集地下空間數(shù)據(jù)庫(kù)管理、信息更新、數(shù)據(jù)查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)、空間分析、應(yīng)急決策、數(shù)據(jù)挖掘等功能于一體的綜合性管理平臺(tái)較為欠缺，難以發(fā)揮地下空間全息感知、智能決策、高效管控功能；③智能運(yùn)營(yíng)管理水平有待提升，信息感知技術(shù)（全粒度、全時(shí)空、全對(duì)象特征感知）、信息傳輸技術(shù)、分析處理技術(shù)、地理信息技術(shù)在智慧化分段管控與運(yùn)營(yíng)、應(yīng)急救援領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮。

8.不良社會(huì)影響不容忽視，制約工程綜合效益發(fā)揮

地下工程開(kāi)發(fā)帶來(lái)的部分不良社會(huì)影響，影了著地下工程綜合效益。①利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾，如地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中因土地邊界模糊、權(quán)屬不清等而引發(fā)的土地出讓金爭(zhēng)議、地下人防工程權(quán)屬爭(zhēng)議、小區(qū)地下車(chē)庫(kù)權(quán)屬爭(zhēng)議等；②事故災(zāi)害會(huì)引發(fā)人身財(cái)產(chǎn)損失，導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)難度大，如誘發(fā)突泥突水、瓦斯爆炸、施工塌陷、火災(zāi)等突發(fā)事件，成為影響城市公共安全的重要因素；③防控不力會(huì)引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染，如地下工程開(kāi)發(fā)過(guò)程中因防護(hù)措施不到位而引發(fā)的地下水污染、交通環(huán)境振動(dòng)、噪聲污染、水土流失等問(wèn)題。

三、我國(guó)地下空間綜合治理的發(fā)展路徑

（一）發(fā)展目標(biāo)

按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局，深入落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念 [9]，把握“新基建”、實(shí)施城市更新行動(dòng)等發(fā)展機(jī)遇，以提升地下空間治理水平、推進(jìn)城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，以建設(shè)韌性城市為主線，以法律法規(guī)保障為前提，以空間規(guī)劃實(shí)施為抓手，重點(diǎn)實(shí)施四大任務(wù)。強(qiáng)化智能技術(shù)在地下空間全生命周期的應(yīng)用創(chuàng)新，拓展地下空間開(kāi)發(fā)利用的深度和廣度，推進(jìn)地下空間向深層化、綜合化、智能化方向縱深發(fā)展；加強(qiáng)地下空間開(kāi)發(fā)利用及運(yùn)營(yíng)管理水平，提升城市綜合承載能力，最終形成地下空間高水平開(kāi)發(fā)、高質(zhì)量利用、高效率治理的發(fā)展新格局。未來(lái)我國(guó)地下空間發(fā)展按照探索發(fā)展期、提升發(fā)展期、全面發(fā)展期3個(gè)不同階段進(jìn)行目標(biāo)規(guī)劃。

1.探索發(fā)展期（2021—2025年）

到2025年，地下空間綜合開(kāi)發(fā)治理漸成體系。地下空間專(zhuān)項(xiàng)地質(zhì)調(diào)查率先突破，立法前期研究穩(wěn)步推進(jìn)，頂層規(guī)劃統(tǒng)籌取得進(jìn)展，運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制統(tǒng)一協(xié)調(diào)；關(guān)鍵施工技術(shù)創(chuàng)新突破，工程核心裝備水平明顯提升，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整合修訂，綜合信息管理平臺(tái)初步建成；新型信息技術(shù)加快滲透融合，綜合治理各環(huán)節(jié)信息暢通銜接，初步形成體系，推動(dòng)地下空間開(kāi)發(fā)新局面取得積極進(jìn)展。

2.發(fā)展提升期（2026—2030年）

到2030年，地下空間綜合治理體系基本建成。地下空間調(diào)查數(shù)據(jù)更加完善，地方立法路徑取得重要突破，分級(jí)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接有力，多元化運(yùn)營(yíng)活力迸發(fā)；復(fù)雜條件下的施工技術(shù)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)跑，工程裝備技術(shù)突破成效顯著，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范密集出臺(tái)；綜合信息管理平臺(tái)功能完備，綜合治理智能化水平顯著提升、各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)地下空間綜合治理體現(xiàn)高水平。

3.全面發(fā)展期（2031—2035年）

到2035年，地下空間綜合治理體系全面建成。形成地下空間綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)地下空間綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家立法進(jìn)程取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，功能設(shè)施規(guī)劃布局更加完善，運(yùn)營(yíng)監(jiān)管水平顯著提升；施工技術(shù)與裝備水平全球領(lǐng)先，綜合治理智能化水平優(yōu)勢(shì)彰顯，突發(fā)應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，安全保障體系更加有力；地下空間開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和諧共贏，全面建成技術(shù)先進(jìn)、法律健全、規(guī)劃統(tǒng)一、運(yùn)維有序、良性循環(huán)、相互促進(jìn)的綜合治理生態(tài)體系，有效支撐城市治理現(xiàn)代化。

（二）發(fā)展原則

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。地下空間開(kāi)發(fā)利用要與城市的發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，合理確定地下空間的建設(shè)規(guī)模、時(shí)序和發(fā)展模式，穩(wěn)步推進(jìn)地下空間建設(shè)；堅(jiān)持地上與地下空間綜合統(tǒng)籌和一體化開(kāi)發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)地上與地下齊頭并進(jìn)；加快區(qū)域地下空間一體化發(fā)展，堅(jiān)持統(tǒng)籌安排、綜合開(kāi)發(fā)、合理利用，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)功能設(shè)施與空間“一張圖”整合，鼓勵(lì)豎向分層立體綜合開(kāi)發(fā)和橫向關(guān)聯(lián)空間連通開(kāi)發(fā)，提高城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的整體性和系統(tǒng)性 [9]。

二是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。立足環(huán)境承載能力和資源稟賦能力，始終貫徹生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，明確地下空間資源發(fā)展的底線；以生態(tài)安全評(píng)估為前提，合理有序利用地下空間資源，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律，因地制宜開(kāi)展規(guī)劃編制工作 [15]；在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌地下空間功能布局，實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)治理與資源環(huán)境的和諧發(fā)展。

三是多維融合，智慧驅(qū)動(dòng)。聚焦立體城市，探索地上地下協(xié)同發(fā)展路徑，推動(dòng)地下空間一體化設(shè)計(jì)、功能統(tǒng)籌、空間治理、生態(tài)保護(hù)、安全韌性、技術(shù)創(chuàng)新等多維信息融合共享；充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)，賦能城市地下空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)與安全管理全流程，全面推動(dòng)新科技在地下空間開(kāi)發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)管理方面的融合創(chuàng)新；實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施云端化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)平臺(tái)化、平臺(tái)生態(tài)化、管控智能化，以智能技術(shù)助力地下空間高效開(kāi)發(fā)和綜合治理競(jìng)爭(zhēng)力提升。

四是以人為本，公共優(yōu)先。城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用需秉持科學(xué)、合理、適度利用原則，嚴(yán)格控制不適宜的開(kāi)發(fā)活動(dòng)；優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)空間，優(yōu)先規(guī)劃和安排市政工程、地下交通、人防工程、應(yīng)急防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，兼顧城市運(yùn)行最優(yōu)化和相鄰空間發(fā)展需要，保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全、地下空間權(quán)利人的合法權(quán)益 [9]。

五是軍用與民用相結(jié)合，平時(shí)與戰(zhàn)備相結(jié)合。地下空間規(guī)劃注重平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)用相結(jié)合，兼顧人防要求的總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與人防工程、國(guó)防設(shè)施系統(tǒng)發(fā)展相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人防設(shè)施的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化及與非人防設(shè)施的兼容，保障平時(shí)的有效利用，戰(zhàn)時(shí)、突發(fā)事件、防災(zāi)抗災(zāi)的應(yīng)急使用；創(chuàng)新人防工程權(quán)屬管理，盤(pán)活人防工程存量資產(chǎn)，打造集戰(zhàn)備、商業(yè)、交通等服務(wù)功能于一體的綜合防護(hù)體系；深入探索地下人防、國(guó)防工程平時(shí)功能的多樣化，強(qiáng)化與其他地下空間設(shè)施的整合建設(shè)、互聯(lián)互通與功能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

（三）重點(diǎn)任務(wù)

1.構(gòu)建我國(guó)地下空間綜合治理體系

一是健全地下空間法律法規(guī)體系。①開(kāi)展地下空間專(zhuān)屬立法，從國(guó)家層面啟動(dòng)關(guān)于地下空間開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)項(xiàng)立法行動(dòng)，編制《城市地下空間基本法》，明確城市地下空間的用地管理、規(guī)劃編制、權(quán)屬使用、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等內(nèi)容，科學(xué)建立我國(guó)城市地下空間的法律體系 [15]；對(duì)現(xiàn)有法律中涉及地下空間的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂，使其與國(guó)家層面地下空間單行法精準(zhǔn)對(duì)接，避免下位法與上位法出現(xiàn)矛盾和抵觸。②借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，完善配套法規(guī)政策，在《土地管理法》中明確地下空間土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)、地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)登記等事項(xiàng)；建立城市地下空間規(guī)劃管理、建設(shè)管理、維護(hù)管理、安全管理等方面的配套法規(guī)，確保城市地下交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、市政管網(wǎng)、防空防災(zāi)體系等建成后能維持良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)；明確地下空間土地出讓方式和土地出讓金的投融資方式、繳納標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)利用管理的權(quán)利與義務(wù)，稅收政策，公共地下設(shè)施的使用許可規(guī)定等基本方針和政策，加快制定和完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促進(jìn)城市地下空間資源的有序開(kāi)發(fā) [16]。

二是完善地下空間發(fā)展規(guī)劃體系。在國(guó)土空間規(guī)劃“四梁八柱”的頂層設(shè)計(jì)構(gòu)架下，按照規(guī)劃層級(jí)，明確定位關(guān)系，構(gòu)建各地的地下空間分級(jí)規(guī)劃體系。地下空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃層面均有相應(yīng)體現(xiàn)與表達(dá)，應(yīng)明確地下空間規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分。具體來(lái)看，在詳細(xì)規(guī)劃層面，注重對(duì)城市地下空間形態(tài)和功能的具體指導(dǎo)與控制作用，注重方案實(shí)施的過(guò)程性；在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃層面，既可與總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃平行進(jìn)行，又可在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。針對(duì)大中型城市，需要編制重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)的地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃，全市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等，組織編制重點(diǎn)地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)市政府批準(zhǔn)后發(fā)布實(shí)施。此外，應(yīng)以立法形式來(lái)明確規(guī)劃建設(shè)部門(mén)的職責(zé)，以政府主管部門(mén)為總體規(guī)劃者和管理者，相關(guān)職能部門(mén)發(fā)揮主要管理作用，其他部門(mén)協(xié)調(diào)性參與管理。

三是完善地下空間運(yùn)營(yíng)管理體系。①適度創(chuàng)新地下空間投融資機(jī)制，以存量資產(chǎn)帶動(dòng)增量投資，以公共投資促進(jìn)社會(huì)資本的投資，以長(zhǎng)期收益拉動(dòng)短期投資的資本需求，以制度長(zhǎng)信化解多元化的資本邏輯沖突，帶動(dòng)整個(gè)地下空間的投資發(fā)展需求；②探索地下空間市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理新模式，按照分級(jí)、分類(lèi)、分階段的設(shè)計(jì)邏輯以及公司化運(yùn)行機(jī)制、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、平臺(tái)化整合機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)管理模式，明晰責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，完善評(píng)價(jià)、激勵(lì)、約束之間的邏輯關(guān)系，推動(dòng)形成責(zé)、權(quán)、利的合理配置；③厘清地下空間有限資源在不同區(qū)位和層位的定價(jià)，針對(duì)不同區(qū)域、不同深度的地下空間，提出合理、適當(dāng)、可操作的定價(jià)方法，從而提升地下空間開(kāi)發(fā)利用效率，防治和杜絕地下國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題；④強(qiáng)化地下空間運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督管理，建立政務(wù)公開(kāi)、有序參與、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督理性化和規(guī)范化的社會(huì)監(jiān)督體系，利用信息化手段和社會(huì)輿論工具提升政府對(duì)地下空間責(zé)任主體的監(jiān)管能力，形成完備的城市地下空間監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系 [17]。

四是創(chuàng)新地下空間技術(shù)裝備體系。①構(gòu)建地下工程裝備技術(shù)創(chuàng)新體系，加快新型裝備的技術(shù)研發(fā)，重點(diǎn)推進(jìn)煤礦、國(guó)防領(lǐng)域特種裝備，川藏、青藏鐵路用極端裝備，異形斷面巖石隧道掘進(jìn)機(jī)，千米級(jí)深立井全斷面掘進(jìn)機(jī)，千米鉆機(jī)導(dǎo)向取芯鉆進(jìn)裝置，智能化注漿設(shè)備，高壓電脈沖掘進(jìn)裝備、隧道襯砌質(zhì)量檢測(cè)設(shè)備等；②創(chuàng)新地下空間開(kāi)發(fā)施工技術(shù)體系，創(chuàng)新地下空間勘察設(shè)計(jì)理論與方法，健全地下空間施工工法技術(shù)，完善地下工程智能建造技術(shù)，加強(qiáng)地下工程建設(shè)施工組織管理，推進(jìn)地下空間開(kāi)發(fā)施工技術(shù)國(guó)際化，創(chuàng)建適應(yīng)國(guó)情的地下工程施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。

2.提升我國(guó)地下空間綜合治理水平

一是加大地下空間綜合治理技術(shù)創(chuàng)新突破。運(yùn)用多元傳感信息融合、高精度可靠感知、新型智能傳感器、建筑信息模型等前沿技術(shù)，提升地下空間綜合治理的智慧化水平，實(shí)現(xiàn)全方位、全生命周期的超級(jí)地下空間動(dòng)態(tài)管理?；贐IM、3S等技術(shù)建立綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)進(jìn)度可視化管理、安全隱患管理、質(zhì)量管理、人員管理、物資管理、成本管理的信息化集成應(yīng)用；采用物聯(lián)網(wǎng)、AI等技術(shù)，建設(shè)環(huán)境與設(shè)備監(jiān)控、通信、安全防范、預(yù)警預(yù)報(bào)功能集的系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，集管理、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)為一體的綜合性智慧管理平臺(tái)，賦能城市地下空間工程運(yùn)營(yíng)維護(hù) [14]。

二是推動(dòng)地下空間全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同。通過(guò)地下工程核心基礎(chǔ)技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)，助力行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破，實(shí)現(xiàn)自主可控技術(shù)升級(jí)；通過(guò)重點(diǎn)短板技術(shù)攻關(guān)，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，實(shí)現(xiàn)全面超越；通過(guò)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，全面提升國(guó)產(chǎn)技術(shù)裝備的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，打造完整產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)地下工程裝備新型創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈協(xié)同；做強(qiáng)行業(yè)龍頭，打造世界一流的地下工程裝備領(lǐng)軍企業(yè)；做優(yōu)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，打造主軸承、減速機(jī)等核心關(guān)鍵部件的產(chǎn)業(yè)集群；做全產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展新材料、傳感器、液壓及電氣元器件等高端配套產(chǎn)業(yè)集群通過(guò)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，構(gòu)建地下工程創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)，支撐綜合開(kāi)發(fā)治理能力躍升。

三是提升地下空間綜合治理的公眾參與程度。推動(dòng)城市治理從以政府為主向社會(huì)聯(lián)合的多元主體轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持制度先行，加強(qiáng)公眾參與地下空間綜合治理的機(jī)制建設(shè)；發(fā)揮政府治理作用，健全利益協(xié)調(diào)、利益表達(dá)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)民眾依法表達(dá)訴求、行使權(quán)利、解決糾紛，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，建立公眾參與平臺(tái)，推動(dòng)公眾有序參與、規(guī)范參與、有效參與，發(fā)揮居民自治及化解社會(huì)矛盾作用；倡導(dǎo)公民社會(huì)理念，確立公眾參與共識(shí)。重視制定發(fā)展實(shí)施規(guī)劃，構(gòu)筑公眾參與體系，健全長(zhǎng)效治理機(jī)制，提升地下空間綜合治理公眾參與權(quán)限與深度。

3.加快地下空間綜合治理的智慧化建設(shè)

一是加快地下空間信息的透明化。采用綜合探測(cè)和三維（3D）建模技術(shù)，加快透明城市建設(shè)；運(yùn)用航空遙感、物探、鉆探、地質(zhì)調(diào)查等手段，系統(tǒng)探測(cè)全國(guó)各地的地質(zhì)條件、地層結(jié)構(gòu)、存在的地質(zhì)問(wèn)題等，評(píng)價(jià)地下空間開(kāi)發(fā)利用的地質(zhì)適宜性和資源潛力；開(kāi)展地下空間開(kāi)發(fā)利用地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)，建立全國(guó)城市地下空間3D地質(zhì)結(jié)構(gòu)模型、城市地質(zhì)環(huán)境信息系統(tǒng)、地下空間開(kāi)發(fā)利用政府決策信息支撐平臺(tái) [18]；探索數(shù)據(jù)管理與共享機(jī)制，制定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)地上地下的信息化、一體化和可視化。透視城市現(xiàn)實(shí)與虛擬空間，強(qiáng)化城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)維、應(yīng)急的高效管理、精細(xì)管理和動(dòng)態(tài)管理，提升城市綜合治理水平。

二是推動(dòng)裝備全生命周期的智能化。著力推動(dòng)地下工程裝備在全壽命周期內(nèi)的智能設(shè)計(jì)、智能制造、智能掘進(jìn)、智能運(yùn)維四位一體智能化。在初始設(shè)計(jì)階段，使用3D協(xié)同設(shè)計(jì)，推動(dòng)地下工程裝備的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、通用化；在制造階段，開(kāi)發(fā)地下空間企業(yè)資源計(jì)劃（ERP）系統(tǒng)、軟件即制造執(zhí)行系統(tǒng)（MES）、產(chǎn)品生命周期管理系統(tǒng)（PLM），加快地下工程裝備制造向工業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、系統(tǒng)集成、精益生產(chǎn)線建設(shè)、虛擬仿真方向發(fā)展；在掘進(jìn)階段，加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集與存儲(chǔ)、云計(jì)算平臺(tái)、智能決策技術(shù)、智能掘進(jìn)技術(shù)的融合，對(duì)掘進(jìn)狀態(tài)實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)；在運(yùn)維階段，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)云平臺(tái)健康評(píng)估和故障診斷的遠(yuǎn)程智能運(yùn)維服務(wù)。通過(guò)智能化、數(shù)字化、信息化管理的裝備設(shè)施，推動(dòng)地下空間日常管理和安全管理的智能化、數(shù)字化、信息化。

三是驅(qū)動(dòng)地下空間管控的數(shù)字化。①以3D數(shù)字空間為載體，落實(shí)全域全要素管控，采用規(guī)則引擎技術(shù)將自然語(yǔ)言描述的空間管控和準(zhǔn)入要求進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)譯，解析要素對(duì)象、約束條件并將之轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)可識(shí)別和計(jì)算的3D空間管控規(guī)則，為進(jìn)一步規(guī)劃實(shí)施與用途管制數(shù)字化應(yīng)用提供可靠依據(jù)。②以多層級(jí)、全覆蓋的數(shù)字化規(guī)劃傳導(dǎo)為機(jī)制，保障規(guī)劃管控內(nèi)容全面貫通，構(gòu)建多層級(jí)、全覆蓋的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，厘清包含各層級(jí)規(guī)劃管理內(nèi)容（要素、規(guī)則、模式）規(guī)劃傳導(dǎo)譜系，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施從“項(xiàng)目統(tǒng)籌”到“區(qū)域統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)型。③以空間管控與準(zhǔn)入管制數(shù)字化體系為內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)用途管制數(shù)字重塑；以規(guī)劃為依據(jù)，梳理空間管控與空間準(zhǔn)入數(shù)字化的要求，建立不同管制對(duì)象、管控要素、管控規(guī)則、管控模式之間的銜接與組合關(guān)系?？茖W(xué)統(tǒng)籌建設(shè)與非建設(shè)活動(dòng)，保障“一張藍(lán)圖”在國(guó)土空間用途管制數(shù)字化管理中的全面落實(shí)。④以數(shù)字管控為驅(qū)動(dòng)，落實(shí)“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)全流程用途管制以智慧選址、智能審查、規(guī)劃條件自動(dòng)生成、方案精細(xì)審查為核心，驅(qū)動(dòng)多審合一、多證合一、多測(cè)合一流程優(yōu)化，確保規(guī)劃管控內(nèi)容與開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的有機(jī)銜接，提高用途管制科學(xué)性和行政審批效率。

四是搭建地下空間綜合信息平臺(tái)。依托政府主導(dǎo)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、AI等技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的地下空間綜合信息平臺(tái)。打造集管理、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)、預(yù)警為一體的綜合性智慧管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全方位、全生命周期的城市地下空間動(dòng)態(tài)管理能力；發(fā)展面向城市地下空間海量多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的管理平臺(tái)，面向?qū)I(yè)技術(shù)人員應(yīng)用的工作平臺(tái)，面向政府部門(mén)決策的可視化輔助支撐平臺(tái)，面向社會(huì)公眾的信息服務(wù)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)地上地下一體化數(shù)據(jù)集成展示，建成“透明城市”，支持地下空間數(shù)據(jù)的專(zhuān)項(xiàng)查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)和分析，匹配地下空間精細(xì)化管理；支持多維度地上地下一體化空間分析，洞察城市空間每個(gè)細(xì)節(jié)，開(kāi)展大型建筑物規(guī)劃適宜性輔助分析評(píng)價(jià)，服務(wù)舊城改造、新城建設(shè)；支撐水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警，解決多龍治水問(wèn)題；支持地下軌道交通選址輔助決策分析，服務(wù)城市地下軌道交通建設(shè)，同步開(kāi)展地下空間專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)用，服務(wù)地下空間業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)職專(zhuān)用。推行地下空間數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理、實(shí)時(shí)更新、多維一體化展示、可視化決策分析、社會(huì)化共享服務(wù)，為城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、安全、管理提供全面高效的信息服務(wù)與支撐。

4.加強(qiáng)地下空間應(yīng)急響應(yīng)安全管理

一是加快安全韌性城市規(guī)劃建設(shè)。充分體現(xiàn)提前規(guī)劃在城市韌性提升方面的前瞻性和引導(dǎo)性，統(tǒng)籌推進(jìn)韌性城市頂層制度規(guī)劃，強(qiáng)化地下空間基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)能力和系統(tǒng)韌性，提升區(qū)域突發(fā)事件持續(xù)性應(yīng)急救援能力以及長(zhǎng)期抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。從地下空間災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的全流程出發(fā)，強(qiáng)化“平時(shí)減災(zāi)—災(zāi)前備災(zāi)—災(zāi)中應(yīng)急—災(zāi)后恢復(fù)”的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力，提升城市應(yīng)對(duì)地下空間重大災(zāi)害的基礎(chǔ)韌性；在現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，著力提升多情景下城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力系統(tǒng)模擬預(yù)測(cè)與問(wèn)題診斷能力。根據(jù)韌性城市規(guī)劃的發(fā)展策略和行動(dòng)計(jì)劃，提高城市各部門(mén)的災(zāi)前應(yīng)對(duì)能力、災(zāi)害響應(yīng)能力、災(zāi)后恢復(fù)能力，構(gòu)建“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理臺(tái)賬—災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警—災(zāi)情推演仿真—規(guī)劃決策輔助—災(zāi)后復(fù)盤(pán)優(yōu)化”全流程的系統(tǒng)韌性機(jī)制。

二是完善地下空間應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。將地下空間納入城市總體應(yīng)急管理體系，建立健全地下空間安全監(jiān)管和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害突發(fā)時(shí)的有效協(xié)調(diào)與應(yīng)對(duì)。當(dāng)?shù)叵驴臻g突發(fā)事件發(fā)生或地下空間開(kāi)發(fā)引起環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，在判定事故性質(zhì)、特點(diǎn)、危害程度、影響范圍的基礎(chǔ)上，迅速組織應(yīng)急力量實(shí)施處置，開(kāi)展人員疏散和自救互救。

三是做好地下空間的安全監(jiān)管。①完善地下空間安全設(shè)施，根據(jù)火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸、塌陷等不同災(zāi)害類(lèi)型，合理設(shè)置疏散和避難空間、逃生通道、導(dǎo)向標(biāo)識(shí)、消防設(shè)備、無(wú)積水通道、煙氣探測(cè)設(shè)備、噴淋設(shè)備、內(nèi)部消防通道等。②加強(qiáng)對(duì)地下工程結(jié)構(gòu)的檢測(cè)、監(jiān)測(cè)和維護(hù)，針對(duì)地下管道、地鐵等生命線工程，建立沉降預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)油氣管道泄漏、給水管道漏水、排水管道滲漏破裂等市政管道的全壽命周期檢測(cè)與管道修復(fù)維護(hù)，推進(jìn)城市雨污混接、錯(cuò)接調(diào)查和雨污分流改造工作。③建立行政管理機(jī)制體系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的城市地下空間安全監(jiān)管部門(mén)，明確地下空間安全監(jiān)管的內(nèi)容、制度、措施以及相關(guān)部門(mén)安全主體責(zé)任；加強(qiáng)信息溝通和共享，避免出現(xiàn)分頭管理、多頭管理、管理缺位等問(wèn)題 [19]。

四、對(duì)策建議

（一）建立國(guó)家地下空間綜合治理統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制并出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

建議由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，會(huì)同相關(guān)部委成立部際聯(lián)席領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)全國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用工作，對(duì)事關(guān)地下空間開(kāi)發(fā)利用的政策文件、法律法規(guī)、項(xiàng)目規(guī)劃、資源普查等重大事宜進(jìn)行統(tǒng)籌安排；籌建國(guó)家地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)家委員會(huì)，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展策略與政策建議持續(xù)開(kāi)展儲(chǔ)備性、戰(zhàn)略性和前瞻性研究；立足國(guó)土空間規(guī)劃，圍繞五級(jí)三類(lèi)的國(guó)土空間規(guī)劃編制體系，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃管控，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重、地上地下協(xié)同、豎向分層與橫向連通等原則，盡快出臺(tái)國(guó)家級(jí)城市地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

（二）完善法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)管評(píng)價(jià)體系

加快建立地下空間法律體系框架，積極推動(dòng)與地下空間治理相關(guān)的法律修訂，將地下空間治理方針原則和基本制度等納入現(xiàn)有法律體系；修訂或頒布相關(guān)地方法規(guī)、地方規(guī)章，為上位法的修訂或制定提供實(shí)踐案例；圍繞復(fù)雜地質(zhì)條件下的工程建設(shè)、復(fù)雜環(huán)境保護(hù)、深層地下空間開(kāi)發(fā)、地下空間設(shè)施的安全運(yùn)維和更新改造等難題，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成集地下空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護(hù)于一體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系；完善上級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)下級(jí)監(jiān)管部門(mén)的評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制、直接監(jiān)管部門(mén)對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制，加快構(gòu)建完備的城市地下空間監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（三）加快部署關(guān)鍵核心裝備技術(shù)研發(fā)和專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)

瞄準(zhǔn)我國(guó)城市地下空間綜合治理“長(zhǎng)、大、深”的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜地質(zhì)條件和極端環(huán)境等重大挑戰(zhàn)，緊扣信息化、協(xié)同化、綠色化、分層化的發(fā)展要求，圍繞重點(diǎn)任務(wù)，識(shí)別城市地下空間開(kāi)發(fā)利用和工程裝備的核心基礎(chǔ)技術(shù)與重點(diǎn)短板技術(shù)；形成城市地下空間開(kāi)發(fā)利用技術(shù)體系，優(yōu)化工程裝備產(chǎn)業(yè)布局并納入國(guó)家重大研發(fā)計(jì)劃和裝備制造業(yè)專(zhuān)項(xiàng)。針對(duì)我國(guó)地下空間綜合治理和地下空間開(kāi)發(fā)利用亟需，在高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)中加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，形成一流水平的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，提升地下空間開(kāi)發(fā)利用與綜合治理實(shí)力。

（四）開(kāi)展城市地下空間普查工作與信息化管理

全面開(kāi)展城市地下空間普查工作，建立普查工作協(xié)調(diào)機(jī)制，編制普查實(shí)施方案和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用先進(jìn)傳感手段，探測(cè)全國(guó)地下空間特性，基于超前地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)，建立地下空間開(kāi)發(fā)利用的地質(zhì)適宜性和資源潛力的評(píng)價(jià)體系；采用現(xiàn)代新型信息技術(shù)手段，探索數(shù)據(jù)管理與共享機(jī)制，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)，搭建地下空間開(kāi)發(fā)利用的政府決策信息平臺(tái)并制定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)地下空間開(kāi)發(fā)利用和綜合治理的科學(xué)管理、高效管理、精確管理、智能管理、動(dòng)態(tài)管理，提升城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)城市綜合治理水平。

致謝

感謝錢(qián)七虎、鐘志華、陳學(xué)東、陳湘生、邵新宇、郭東明、焦棟、陳志龍、路德春、胡斌、包華、曾嬌、王國(guó)盛等專(zhuān)家學(xué)者，劉劍、陳文磊、孟旭、謝帆等同事所作的貢獻(xiàn)。