郭琳琳

(自然資源部咨詢研究中心，北京 100035)

自《民法典》2021年1月1日生效后，諸多民事權利的運行發(fā)生了變化，礦產領域內，礦業(yè)權的行使也遇到了新的法律規(guī)則制約，所以會產生一些以往不曾遇到的問題，以往礦業(yè)權導致生態(tài)環(huán)境損害的案件在處理結果上有可能會帶來一種全新的結果。只有了解《民法典》體系下解決行使礦業(yè)權導致了生態(tài)環(huán)境損害的新規(guī)則，才能夠更加規(guī)范地行使礦業(yè)權。

1 案例簡介

王某在手續(xù)不全的情況下于2015—2018年間，在南京市浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)老山林場采礦，開采礦產品價值高達4 455 998.6元。江蘇省環(huán)境科學研究院出具的《損害評估報告》中記載，由于王某在采礦時沒有采取生態(tài)恢復措施，開采行為造成了大小植被的破壞，甚至還有20年以上的麻櫟林；與此同時，在《生態(tài)環(huán)境損害(動物類)補充說明》中記載，對涉事棲息地進行觀察，共計觀察到35種242只林鳥，并經野外調查發(fā)現(xiàn)了6種哺乳動物，由于棲息環(huán)境被破壞，這些動物的繁衍生長得到了抑制，生態(tài)服務功能大大降低?！稉p害評估報告》中將損害分成了三部分，生態(tài)資源林木的經濟損失861 750元；生態(tài)服務功能的經濟價值損失，包括了森林涵養(yǎng)水損失、水土流失、土壤侵蝕、樹木放氧量的減少等損失，合計636 686元；生態(tài)多樣性的損失，在《補充說明》中提及，鳥類可以在一定范圍內起到播種作用，并且對土壤有改善作用，因而鳥類生態(tài)棲息地損害造成的生態(tài)損害價值按照畝數(shù)計算，合計243 122元，而哺乳動物的生態(tài)損失并沒有給出。在檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時，綜合技術顧問意見按照總損害的1%計算哺乳動物的生態(tài)服務價值,合計18 744元。在庭審過程中，代理律師、法庭技術顧問、專家輔助人均出庭參加了訴訟。最終南京市中級人民法院依據(jù)鑒定意見全部支持了檢察機關的訴訟請求，還規(guī)定了用于生態(tài)恢復的費用以及生態(tài)恢復的時間表和驗收標準，并且判決王某承擔鑒定費400 000元，法庭技術顧問費用2 000元(1)案例來源為江蘇省南京市中級人民法院(2020)蘇01民初798號判決書。。

2 《民法典》思維下本案處理結果的變化

上述案例是2020年12月南京市中級人民法院作出的判決，由于《民法典》2020年5月28日公布，2021年1月1日實施，因而在法院審理的過程中實際上《民法典》已經公布，法院雖然沒有直接引用《民法典》中的規(guī)定，但是部分參考了《民法典》中的理念來處理案件。而在《民法典》正式實施后，如果用《民法典》的規(guī)則來分析案件，則會帶來處理結果上的變化。

2.1 賠償數(shù)額的變化

上述案例中，賠償數(shù)額的計算主要依據(jù)了生態(tài)損害鑒定，包括《損害評估報告》和《補充說明》中2份文件，按照江蘇省環(huán)境科學研究院的認定，涉案損害共計包含了三大類，然后計算出總數(shù)，法院對于其認定全部予以采納，最終判決王某承擔生態(tài)賠償責任的總數(shù)額與鑒定中的總和相一致。這種賠償原則，在民事法律規(guī)則中稱之為填補原則，即有多少損害就承擔多少責任，對于侵權人而言，不具有懲罰性。而在《民法典》實施之后，其中立法新增了懲罰性賠償?shù)膬热?，在這一規(guī)則之下，侵權人將承擔更重的賠償責任。所謂懲罰性賠償，是指行為人違反了法律的特別規(guī)定，要承擔多于損害本身的賠償責任，賠償?shù)谋稊?shù)由法律直接規(guī)定[1]。關于懲罰性賠償，最先引入該制度的是《消費者權益保護法》的雙倍賠償，之后是《食品安全法》的十倍賠償。而在《民法典》中，除保留了產品質量懲罰性賠償制度之外，又增加了兩項領域，一是知識產權領域，即侵犯知識產權的，受侵害人可以要求侵權人承擔懲罰性賠償；二是環(huán)境損害領域，即損害生態(tài)環(huán)境的，侵權人需要承擔懲罰性賠償。就上述案例而言，王某最終承擔的賠償責任將不再是鑒定機構認定的生態(tài)損害數(shù)額，而可能會是鑒定總數(shù)額的數(shù)倍之多，因而其責任會更重。這就要求礦業(yè)權人在勘探開發(fā)礦產資源時，要更加注意生態(tài)環(huán)境保護，否則就會承擔更為嚴重的賠償責任?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償，是生態(tài)文明立法制度的一個創(chuàng)舉，為環(huán)境審判創(chuàng)立了一個新規(guī)則，同時對于礦業(yè)權的規(guī)范化行使來說，也提出了新的要求，即勘探開發(fā)礦產資源不能以侵害環(huán)境為代價。

2.2 賠償范圍的變化

賠償范圍就是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后，依據(jù)法律的規(guī)定，哪些項目可以獲得賠償?shù)姆秶?。對于生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，一直以來生態(tài)環(huán)境審判實踐持有相對保守的觀點，即只有法律條文中明確規(guī)定的賠償項目，才能夠被納入到生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?。上述案例中，對于棲息地破壞造成哺乳動物生態(tài)服務功能下降的損失，在鑒定結果中并沒有給出，而檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟時，考慮到哺乳動物生態(tài)服務功能下降是已經發(fā)生的事實，于是考慮綜合技術顧問意見，按照總損害量的1%計算哺乳動物的生態(tài)服務價值合計18 744元，而最終法院認可了這樣的估算。由此說明法院在審理過程中，借鑒了《民法典》的思維，擴展了生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?，與此同時，對于技術顧問的專家費用2 000元也在判決中給予了體現(xiàn)。長期以來，律師費、調查費、專家顧問費、專家輔助人費等費用，能不能在判決中作為生態(tài)損害賠償?shù)膶ο髞斫o予判決，備受爭議，絕大多數(shù)情況下，這些費用得不到法院的判決支持，偶爾會有支持的情況，也是變相支持，像上述案例這樣直接支持專家顧問費的案例并不多見。原因在于，以往的法律規(guī)范中，對于生態(tài)損害的賠償范圍一直沿用《侵權責任法》的規(guī)定，而該法中并沒有對生態(tài)損害的賠償范圍做詳細規(guī)定，為保護生態(tài)環(huán)境而發(fā)起的訴訟，所花費的調查費、評估費、律師費、專家顧問費、專家輔助人費等費用并沒有明確規(guī)定屬于生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?，所以，司法實踐中難以給予正面支持。然而，在《民法典》中，不僅規(guī)定了生態(tài)損害的賠償范圍，還對這些費用也作出了明確的規(guī)定，這對于司法審判具有非常積極的作用。與此同時，對于礦產資源勘探開發(fā)而言，如果礦業(yè)權的行使損害了生態(tài)環(huán)境，那么賠償?shù)姆秶^以往而言有所提高，尤其是調查費、評估費、律師費、專家顧問費、專家輔助人費等費用是一筆不小的數(shù)目，因而加大了礦業(yè)權人生態(tài)環(huán)境侵權的責任負擔，違法成本的增加必然會減少生態(tài)環(huán)境侵權的比例。

2.3 生態(tài)修復的變化

在以往處理礦業(yè)權行使導致生態(tài)損害的案件中，通常情況下，法律責任僅限于履行金錢義務，并不包含行為義務，即修復生態(tài)環(huán)境一直以來并不是礦業(yè)權行使損害生態(tài)環(huán)境審判的依據(jù)，法院通常情況下不會判決侵權人修復生態(tài)，因為在以往的法律規(guī)范中，并沒有對生態(tài)修復有明確的法律規(guī)定。從法理學上看，生態(tài)修復是指生態(tài)環(huán)境被破壞之后，生態(tài)服務功能有所降低，對于被破壞的生態(tài)環(huán)境，采取一系列的技術性修復措施，使得生態(tài)環(huán)境的服務功能達到沒有受損害之前的程度[2]。生態(tài)修復是生態(tài)環(huán)境治理的一項重要措施，在《民法典》中增加生態(tài)修復的內容，不僅僅是《民法典》立法上的一個創(chuàng)舉，同時對于生態(tài)環(huán)境保護也提出了一個新的方向。雖然上述案例審判時《民法典》并未正式實施，但是已經公布，法院在處理時引入了《民法典》中生態(tài)修復的觀念，為侵權人設定生態(tài)修復義務的時間表和驗收標準，無疑具有非常積極的意義。而當前《民法典》已經正式實施，生態(tài)修復已經成為一項法定制度，這對于礦產資源勘探開發(fā)具有重要意義，要求礦業(yè)權人在行使礦業(yè)權時，要履行“邊開采、邊修復”的義務，這樣才能夠使礦業(yè)權的行使更加規(guī)范化，從而有效地保障了生態(tài)環(huán)境不會由于礦產資源勘探開發(fā)而遭到不可逆的損害。

3 《民法典》語境下認定礦業(yè)權生態(tài)損害的基本思路

3.1 懲罰倍數(shù)的判斷

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害的，將承擔相應的懲罰性賠償，但是法律條文中并沒有對相應做明確的說明。這種立法模式屬于授權式立法，即授權其他部門法來補充制定相關規(guī)范，對懲罰性賠償金的倍數(shù)加以詳細的規(guī)定。從當前立法實踐來看，產品侵權責任的三倍賠償、作為特殊產品的食品侵權責任的十倍賠償，都符合這種補充式立法模式。就礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害而言，究竟承擔多少倍的懲罰性賠償目前部門立法尚無補充性規(guī)定。所以，在處理生態(tài)侵權糾紛時，就存在上不封頂?shù)目赡苄裕@種立法模式無疑會給礦產資源開發(fā)利用形成巨大的威懾作用，審判實踐中無論判決礦業(yè)權人承擔多少倍的懲罰性賠償，都屬于自由裁量權的范疇。從《民法典》的立法精神來看，加大對環(huán)境侵權的懲罰力度，礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害將會對礦業(yè)權人給予嚴厲的法律責任追究，這就要求礦業(yè)權人開發(fā)利用礦產資源時，要合法合規(guī)的行使權利。

3.2 計算基數(shù)的確定

按照《民法典》的規(guī)定，礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害需要承擔懲罰性賠償，無論多少倍的賠償，都需要有計算基礎。從民法物的角度來看，產品侵權責任、食品侵權責任的懲罰性賠償計算基礎都是以商品本身的交易價格來計算懲罰性賠償?shù)臄?shù)額。但是，生態(tài)環(huán)境并不是物，沒有相應的交易價格，以怎樣的數(shù)額作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊A，是實踐中必須明確的問題[3]。通常認為，應以生態(tài)損害的數(shù)額作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊A。但是，按照《民法典》第一千二百三十五條的規(guī)定，環(huán)境侵權請求權的范圍包含了5個方面：生態(tài)服務功能喪失的損失，生態(tài)功能永久喪失的損害，調查鑒定的費用，修復生態(tài)的費用，防治生態(tài)損害擴大的費用，這5類費用屬于不同類型的費用，可以在一個案件之內并用，都可以算作生態(tài)損害的費用，請求侵權人賠償。理論上講，懲罰性賠償應當以這5項費用的總和來計算賠償基礎，當然有的案件并不一定同時具有這5項費用損失，而是只具有其中的一部分，那么依然要將所有的損失項目相加計算總數(shù)。但是，其中調查鑒定的費用是否可以懲罰性賠償，要求侵權人承擔多倍，這一點存在理論爭議，大多數(shù)意見認為，懲罰性賠償是對生態(tài)環(huán)境侵權人的一種懲罰，調查鑒定費用是為了搞清楚生態(tài)損害的總量而額外支付的費用，起因是侵權行為所致，所以侵權行為人應當對該費用負責，對其懲罰也應當將該費用計算在內，然后給予多倍的懲罰，這樣才能夠起到懲罰的作用。

3.3 損害鑒定的費用

礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害的，要求礦業(yè)權人承擔侵權責任需要計算生態(tài)損害的總量，必然會遇到生態(tài)損害鑒定問題。當前我國鑒定的主管部門是司法行政部門，但是生態(tài)損害鑒定并非司法鑒定，不歸司法行政部門主管，屬于一種新型鑒定門類，尚處于起步階段，因此當前具有生態(tài)損害鑒定資質的機構特別少，全國僅70家左右[4]。由于生態(tài)損害鑒定機構數(shù)量少，加之生態(tài)損害需要鑒定的項目內容非常廣泛，而且難度較高，所以鑒定收費非常高，“天價”鑒定費案已不是新鮮事。以上述案例為例，40萬的生態(tài)損害鑒定費對于整個案件而言，已經接近“天價”。所以，如何解決生態(tài)損害鑒定中的“天價”鑒定費問題，是辦理生態(tài)環(huán)境侵權案件的關鍵問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)范，雖然對于該問題并沒有明確定論，但是在一些地方性規(guī)范中卻做了相應探索，例如：2019年9月河北省人民代表大會常務委員會通過并實施的《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》第十三條明確規(guī)定：“檢察機關對涉及案件的專門性問題應當進行鑒定。難以鑒定的，審判機關、檢察機關應當結合案件其他證據(jù)以及行政執(zhí)法機關的意見、專家意見等予以合理確定?！边@種處理方式就很好地解決了“天價”鑒定費的問題。上述案例中，對于哺乳動物生態(tài)服務功能下降的損失，由于鑒定機構沒有給出鑒定結果，所以法院根據(jù)專家顧問的意見，按照生態(tài)損害總額1%的比例來確定損害數(shù)額，而法院也認可了這樣的認定，很顯然有效解決了鑒定中的實際困難，不再會為鑒定問題而終結訴訟。

3.4 調查費用的計算

調查費用是為了調查生態(tài)環(huán)境損害的實際后果而支付的費用，當然調查費用的范圍很廣泛，而在《民法典》中并沒有用列舉式的立法方式來規(guī)定，而是開放式的立法，即“生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估等費用”中的“等”字所包含的內容非常廣泛，只要是與調查相關的合理費用，如差旅費、律師費、人工費、專家顧問費、專家輔助人費等費用都可以計算在內。之所以《民法典》有這樣的規(guī)定，是由于以往的法律制度中缺乏對調查費用承擔的明確規(guī)定，所以調查費、律師費、人工費、專家顧問費、專家輔助人費等合理費用都難以得到支持。《民法典》實施后，礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害的，承擔環(huán)境侵權責任時，需要對調查費用承擔責任，這些費用有可能不會是一個小數(shù)目，而且在懲罰性賠償?shù)囊?guī)則下，還會承擔多倍賠償，這就會大大增加礦業(yè)權人的經營成本負擔，從而倒逼礦業(yè)權人依法行使礦業(yè)權保護生態(tài)環(huán)境。

3.5 預防費用的支出

以往的司法實踐中，對生態(tài)環(huán)境損害的處理著重損害救濟，也就是有了多大的環(huán)境損害，就要求行為人承擔多少賠償責任，這是侵權責任法的基本思想，雖然侵權法對于侵權行為具有一定預防作用，但法律規(guī)范中并沒有突出對生態(tài)環(huán)境的預防，而且對于預防生態(tài)損害擴大而支出的成本并不在生態(tài)損害賠償范圍，這就極大限制了生態(tài)損害賠償請求權的行使。因而在礦產資源開發(fā)利用的過程中導致生態(tài)損害的，傳統(tǒng)實踐并不會支持預防生態(tài)損害所支出的費用，從而大大降低了礦業(yè)權人侵害環(huán)境的成本負擔，所以違法違規(guī)行使礦業(yè)權的現(xiàn)象時有發(fā)生。而在《民法典》中，將強化防止生態(tài)損害擴大、預防生態(tài)損害的費用納入其中，對于生態(tài)環(huán)境保護的力度有所提升，同時在礦產資源開發(fā)利用領域之內，要求礦業(yè)權人在行使礦業(yè)權的時候就采取預防措施，防止生態(tài)環(huán)境的損害，否則如果出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞，那么為了阻止、緩解生態(tài)環(huán)境損害擴大而支付的費用應當由礦業(yè)權人承擔。這樣的處理規(guī)則，更加有利于礦產資源開發(fā)過程中“邊開發(fā)邊修復”指導思想的實現(xiàn)。

3.6 訴訟主體的厘定

礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害不僅僅會涉及私益損害，同時還會損害生態(tài)環(huán)境公共利益，導致生態(tài)環(huán)境質量下降，生態(tài)服務功能部分或者全部喪失。在這種情況下，法律允許范圍內的主體可以提起環(huán)境公益訴訟，請求礦業(yè)權人承擔相應的生態(tài)損害賠償責任[5]。值得注意的是，在《民法典》實施后，修改后的《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》也進行了修改，其中將礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟的主體由“法律規(guī)定的機關和有關組織”修改為“國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織”。這不僅僅是文字表述上的變化，而且有實際的內涵意義，因為“國家規(guī)定的機關”與“法律規(guī)定的機關”有著很大的區(qū)別，“法律規(guī)定的機關”強調法定性，只有法律條文中明確規(guī)定的機關才可以提起環(huán)境公益訴訟，而“國家規(guī)定的機關”則側重于政策性，在政策文件中如果規(guī)定了哪些機關可以提起環(huán)境公益訴訟，則可以依據(jù)政策的規(guī)定實施，不必再尋求法律條文的直接性規(guī)定，當然，該政策性文件僅限于國家層面的政策性文件，這樣才符合司法解釋中“國家規(guī)定”的要求。從這一修改來看，礦業(yè)權行使導致環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟的主體被拓寬，更加有利于保護生態(tài)環(huán)境，對于礦業(yè)權人而言，權利行使的規(guī)范性要求將會更高，否則就會有被相關主體提起公益訴訟的法律風險。

4 結 語

礦業(yè)權行使導致生態(tài)環(huán)境破壞的，需要承擔生態(tài)侵權法律責任。在《民法典》生效實施后，以往難以在判決中體現(xiàn)的內容，如懲罰性賠償、生態(tài)修復、調查費用、鑒定費用等內容，在《民法典》的體例下都能夠得到支持。而且根據(jù)懲罰性賠償規(guī)則，侵權人還可能承擔多倍賠償。這無疑加大了礦業(yè)權人的違法成本，對保護生態(tài)環(huán)境具有一定好處。在處理礦業(yè)權行使導致生態(tài)環(huán)境損害的案件時，根據(jù)《民法典》確立的規(guī)則，可以按照懲罰倍數(shù)的判斷、計算基數(shù)的確定、損害鑒定的費用、調查費用的計算、預防費用的支出、訴訟主體的厘定等幾個方面來確定解決思路，這樣就可以很好地解決該類案件。