楊子黎

貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 貴州 貴陽(yáng) 550003

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)

自2018年3月組建了自然資源部門(mén)，各級(jí)“三定方案”相繼公布，標(biāo)志著新的國(guó)土空間規(guī)劃行政體系基本構(gòu)建完成，相應(yīng)的法律、法規(guī)體系正在建設(shè)中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法等技術(shù)體系也在編制完善中。《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）中明確國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類(lèi)四體系”。在此基礎(chǔ)上，各省份正積極開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，作為落實(shí)總體規(guī)劃、直接指導(dǎo)規(guī)劃管理、落實(shí)剛性控制的詳細(xì)規(guī)劃。在變革的背景下，如何適應(yīng)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并在新的規(guī)劃治理體系下繼續(xù)發(fā)揮管控作用，有效提高空間環(huán)境品質(zhì)，銜接下一層級(jí)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，成為亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題[1]。

2 控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的存在的困境

2.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)困境

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為原土地規(guī)劃管理的依據(jù)，在空間管理、技術(shù)體系等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但在規(guī)劃管理中面臨著諸多復(fù)雜因素，存在項(xiàng)目落地困難、修改頻繁，需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整等問(wèn)題，并不能通過(guò)“自上而下”的剛性管控得到解決。例如，控制性詳細(xì)規(guī)劃以圖表管控土地使用性質(zhì)、使用強(qiáng)度以及其他規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，主要關(guān)注開(kāi)發(fā)量、公共安全屬性，諸如用地屬性、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)定性的指標(biāo)；以限制建筑高度、退線等空間管控手段管制空間承載力等基礎(chǔ)需求。此外，由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的特性，大都采用“模式化生產(chǎn)”的方式，空間定型模式化、通用經(jīng)驗(yàn)快速數(shù)據(jù)化和指標(biāo)化，大多未對(duì)城市空間潛力和自然資源特征的空間規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行充分的研究。例如，按照交通規(guī)范計(jì)算出來(lái)路網(wǎng)間距和等級(jí)，根據(jù)上位規(guī)劃規(guī)定用地屬性功能，再用經(jīng)驗(yàn)去計(jì)算平衡各種數(shù)據(jù)比例關(guān)系等等，缺少用心設(shè)計(jì)研究的方案，減弱甚至忽視城市空間價(jià)值，常常使得城市空間的特色和潛力被消減，無(wú)法有效地塑造城市空間品質(zhì)和特色，進(jìn)而促成城市“千城一面”的現(xiàn)象。

2.2 城市設(shè)計(jì)技術(shù)困境

隨著城市開(kāi)發(fā)的高標(biāo)準(zhǔn)和多元化要求的增加，提升城市建設(shè)品質(zhì)要求的越發(fā)強(qiáng)烈，控制性詳細(xì)規(guī)劃自身的弊端越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)，已有一些地區(qū)的城市嘗試將重大城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目拿出來(lái)單獨(dú)編制，將城市設(shè)計(jì)納入土地出讓條件，在土地交易中增加城市設(shè)計(jì)的管控要求或者嘗試帶設(shè)計(jì)方案出讓土地。但是，單獨(dú)編制的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目由于不在法定規(guī)劃的“體制內(nèi)”，城市設(shè)計(jì)成果必須“轉(zhuǎn)譯”后與法定的控制性詳細(xì)規(guī)劃“綁定”才能實(shí)施。在城市設(shè)計(jì)成果轉(zhuǎn)譯的過(guò)程中，城市設(shè)計(jì)概念和意圖都有不同程度的衰減。其直接原因是控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的關(guān)系問(wèn)題一直沒(méi)有得到理清，城市設(shè)計(jì)的部分管控要素體系“非法定”的特性，無(wú)法保證“設(shè)計(jì)城市”的理念對(duì)下一層次設(shè)計(jì)的管控傳導(dǎo)，同時(shí)，城市設(shè)計(jì)還與控制性詳細(xì)規(guī)劃的深度、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的完備度等實(shí)際情況密切相關(guān)，三者之間還需要互相調(diào)適的范圍和過(guò)程[2]。

2.3 小結(jié)

控制性詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)是以地方政府土地出讓需求為導(dǎo)向，是“自上而下”落實(shí)上層級(jí)規(guī)劃，因此在編制過(guò)程中偏重于具體的控制指標(biāo)體系和實(shí)施的成果形式，往往忽視了特色的塑造。而城市設(shè)計(jì)以“空間之實(shí)”而立，首先是整體空間與形態(tài)設(shè)計(jì)方案，然后才是實(shí)施技術(shù)與策略，是以空間使用者行為和空間品質(zhì)為核心，更加注重實(shí)用性及空間特色的塑造?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃在土地規(guī)劃管理發(fā)揮了積極又重要的作用，但城市規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)之間仍然實(shí)質(zhì)性地存在“空隙”，一定程度上弱化了對(duì)城市特色的塑造，只有將城市設(shè)計(jì)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，將設(shè)計(jì)思維“前置”，統(tǒng)領(lǐng)對(duì)城市空間的形態(tài)設(shè)計(jì)，才能有利于對(duì)特色城市的塑造。現(xiàn)在規(guī)劃體系迎來(lái)歷史性變革，規(guī)劃在法規(guī)體系、行政體系和運(yùn)作體系方面都在劇烈地變革。在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，要自上而下逐級(jí)落實(shí)國(guó)家政策，詳細(xì)規(guī)劃的職能、內(nèi)涵和管理機(jī)制都要進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐晟坪透倪M(jìn)，服從上層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，建立全域、全要素的國(guó)土空間用途管制制度，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一張圖精細(xì)化規(guī)劃管理、服務(wù)政府現(xiàn)代化規(guī)劃治理等職能。同時(shí)，能否融入城市設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，將城市設(shè)計(jì)融入詳細(xì)規(guī)劃，精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)化城市設(shè)計(jì)的管控要素，打破自上而下的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法，實(shí)現(xiàn)多角色溝通參與的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)與各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)銜接，從而提高空間環(huán)境品質(zhì)與規(guī)劃的實(shí)用性。

從國(guó)外主要國(guó)家的空間規(guī)劃體系的情況來(lái)看，大多都采用了分級(jí)授權(quán)管理，分層編制的方法。例如美國(guó)，城市綜合規(guī)劃確定以后，其內(nèi)容就被轉(zhuǎn)譯為作為實(shí)施工具的區(qū)劃法。區(qū)劃法研究的主要內(nèi)容是對(duì)城市土地的用地性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的建設(shè)投資總量進(jìn)行統(tǒng)籌安排，規(guī)定了城市用地性質(zhì)、建筑面積、高度、密度和退界等，再編制各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、適合各個(gè)特定地段的城市設(shè)計(jì)或具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，如基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境和能源規(guī)劃、城市更新規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等。若各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或城市設(shè)計(jì)對(duì)區(qū)劃法提出修改要求，必須向市議會(huì)提出“更改區(qū)劃”的申請(qǐng)才能進(jìn)行。城市設(shè)計(jì)是以區(qū)劃法為基礎(chǔ)和依據(jù)，通過(guò)對(duì)具體地段的形態(tài)特征、功能與行為需求的調(diào)查、采集和分析，形成城市設(shè)計(jì)方案，再把城市設(shè)計(jì)方案轉(zhuǎn)譯為具有法律意義的圖則和導(dǎo)則，作為建筑設(shè)計(jì)、景觀建筑設(shè)計(jì)等具體產(chǎn)品設(shè)計(jì)的依據(jù)?？梢钥闯?，美國(guó)城市綜合規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)在體系上是連續(xù)的，其共同特點(diǎn)是研究體系和實(shí)施體系相對(duì)清晰的，已將城市設(shè)計(jì)作為一項(xiàng)技術(shù)和工作方法，將其成果納入法定規(guī)劃或輔助規(guī)劃實(shí)施管理[3]。

3 詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的探究

在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，詳細(xì)規(guī)劃的職能、內(nèi)涵和管理機(jī)制該如何進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐晟坪透倪M(jìn)仍在探究的過(guò)程中，使之能夠承擔(dān)起建設(shè)全域、全要素的國(guó)土空間用途管制制度，提高空間環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”精細(xì)化管理，服務(wù)現(xiàn)代化規(guī)劃管理等職能。

3.1 城市設(shè)計(jì)技術(shù)編制思路融入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃

提前介入城市設(shè)計(jì)的技術(shù)編制思路，將城市設(shè)計(jì)融入詳細(xì)規(guī)劃，納入法定規(guī)劃編制體系之中，使其具有法定地位才能發(fā)揮其及空間形態(tài)設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)領(lǐng)城市的空間協(xié)同，提升空間環(huán)境品質(zhì)，有利于對(duì)城市特色的塑造。目前，中國(guó)城市的發(fā)展已從快速擴(kuò)展用地建設(shè)轉(zhuǎn)向存量用地盤(pán)活，一些城市開(kāi)始出現(xiàn)“城市收縮”跡象，城市建設(shè)進(jìn)入了以再開(kāi)發(fā)、提升質(zhì)量為主的城市更新與空間優(yōu)化時(shí)代。城市的建設(shè)不能急功近利，要突出地方特色，其核心是優(yōu)化土地品質(zhì)、高效利用資源。因此，城市建設(shè)要有一個(gè)科學(xué)合理的城市規(guī)劃目標(biāo)與機(jī)制來(lái)導(dǎo)控，平衡城市空間與資源多方利益的重要資源，這對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃提出更高要求，城市設(shè)計(jì)的作用也越來(lái)越重要[4]。

3.2 建立健全管控要素體系

建立健全國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的管控要素，規(guī)范化表達(dá)管控要求，達(dá)到剛性與彈性相結(jié)合的管理體系，其管控要素的確定與詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等實(shí)際情況密切相關(guān)。城市設(shè)計(jì)是銜接相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃立足于三維空間形態(tài)的設(shè)計(jì)，需要將城市設(shè)計(jì)的成果表達(dá)分解細(xì)化，轉(zhuǎn)化為國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)管控，才能保證城市設(shè)計(jì)成果的實(shí)施，達(dá)到空間要素管控要求。例如，根據(jù)城市設(shè)計(jì)地面層的設(shè)計(jì)，指定個(gè)地塊土地利用和建筑控制相關(guān)指標(biāo)表，即用地性質(zhì)、容積率、建筑限高、后退紅線等，還需將原整體性地下空間的設(shè)計(jì)要求分解到各地塊，并補(bǔ)充地下空間的功能、出入口、與地面空間的連接等，將原整體性車(chē)行交通的設(shè)計(jì)要求承接到個(gè)地塊。這種將城市設(shè)計(jì)內(nèi)容轉(zhuǎn)化分解到每個(gè)地塊，通過(guò)圖則的量化指標(biāo)圖解確定地塊規(guī)劃條件，使整體到局部的分解過(guò)程中不至于出現(xiàn)較大分歧，保證局部地塊的開(kāi)發(fā)不至于影響到整體設(shè)計(jì)目標(biāo)。

3.3 運(yùn)用城市設(shè)計(jì)技術(shù)手段銜接國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)

從城市設(shè)計(jì)角度，制定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)空間管控手段，積極探索新的機(jī)制協(xié)調(diào)方法，更新技術(shù)工具及技術(shù)管理手段，使其成果納入“一張圖”平臺(tái)管理；明確其與上級(jí)、下級(jí)、平級(jí)規(guī)劃的關(guān)系構(gòu)架與自身定位，使城市設(shè)計(jì)在政策與技術(shù)方面均能在新的空間規(guī)劃體系中有效開(kāi)展，提升城市空間形態(tài)的量化生成和管控水平；規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化管控要素體系，統(tǒng)一圖、文、表的表達(dá)，使城市設(shè)計(jì)與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)銜接，保證城市設(shè)計(jì)意圖的實(shí)施，同時(shí)也是新時(shí)代對(duì)其提出的發(fā)展要求[5]。

3.4 實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的融合與互補(bǔ)

考慮到近期、中期、遠(yuǎn)期的規(guī)劃控制要求各不相同，因此針對(duì)不同的階段需要合理的控制剛性與彈性的尺度，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中通過(guò)基于近期決策、遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)的原則，以剛性控制為主，確保近期建設(shè)的可行性以及規(guī)范性。而針對(duì)遠(yuǎn)期階段主要針對(duì)遠(yuǎn)期發(fā)展用地這類(lèi)情況以彈性的宏觀把控為主，確保能夠?yàn)槌鞘形磥?lái)發(fā)展留有一定的開(kāi)發(fā)空間和建設(shè)余地。與此同時(shí)，考慮到城市重點(diǎn)地段與一般地段的規(guī)劃要求均不同，針對(duì)這類(lèi)區(qū)位的控制性詳細(xì)規(guī)劃需要在明確制定相應(yīng)的控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，以城市設(shè)計(jì)作為重要控制依據(jù)，而針對(duì)一般地段在遵循控制原則上以滿(mǎn)足功能需要為主。不同的區(qū)位其控制的目標(biāo)不同，因此也存在不同的彈性。城市快速路、主次干路區(qū)域采用剛性控制方式，針對(duì)支路及以下等級(jí)道路區(qū)域采用彈性控制。用這種方式有效增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的靈活性以及合理性。

4 結(jié)束語(yǔ)

考慮到我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展的重要階段，城市建設(shè)日新月異，城市規(guī)劃工作也正在加緊推進(jìn)中，在這種情況下城市規(guī)劃作為城市在建設(shè)過(guò)程中非常重要的一部分，然而城市規(guī)劃在推進(jìn)的過(guò)程中，也會(huì)因各種因素外在因素存在，進(jìn)而影響其進(jìn)程，這些問(wèn)題都擺在規(guī)劃部門(mén)面前，需要得到有效的解決。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，有效實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃與城市建設(shè)的融合與互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)城市整體形象的更好表達(dá)，促使城市規(guī)劃從原本的二維轉(zhuǎn)向三維，平面轉(zhuǎn)向立體。另外，通過(guò)城市設(shè)計(jì)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的編制有更加形象具體的指導(dǎo)作用。注重詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的應(yīng)用，其中特別是考慮進(jìn)一步引進(jìn)各種先進(jìn)技術(shù)，從而為城市規(guī)劃的決策提供便利性，為詳細(xì)規(guī)劃的編制提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，這對(duì)于更好地推進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃有著重要價(jià)值。