張 晨

南寧市建筑設計研究院有限公司 廣西 南寧 530000

邕江是珠江水系流經南寧主城區(qū)的上游河段，全長133.8公里，流域面積6120平方公里。2015年7月，為充分貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的“要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”新要求，圍繞“恢復城市自然生態(tài)，營造城市宜居環(huán)境”的目標，落實“城市雙修”理念，南寧市委市政府作出了邕江綜合整治和開發(fā)利用規(guī)劃建設的重大決策部署，掀起了“百里秀美邕江”建設的新高潮。

邕江綜合整治和開發(fā)利用工程是廣西壯族自治區(qū)成立60周年重大公益性項目，范圍上起老口航運樞紐，下至邕寧水利樞紐，全長74公里。項目建設內容主要包括水利樞紐，兩岸景觀、護岸、設施和燈光亮化工程等。工程建設完成后，城市宜居品質進一步提升。項目挖掘了歷史文化積淀，沿江建成公園、運動場地等，打造以邕江為軸線的城市景觀帶，極大豐富了市民群眾的生活。但是由于各種原因，濱水空間的天際線建設已成為優(yōu)美景色下凸顯的首要問題。為學習借鑒先進城市在濱水天際線規(guī)劃的相關做法，特別是了解相關城市對城市重要天際線的規(guī)劃、管控等方面的先進經驗，特別展開了對天津、杭州、寧波、南昌等市濱水空間規(guī)劃及城市設計的系列研究。

一、先進城市的成功做法

（一）“系統(tǒng)化”的城市設計編制體系

天津市從2002年開始啟動海河兩岸綜合開發(fā)規(guī)劃，完成海河總體規(guī)劃咨詢成果，后續(xù)圍繞海河節(jié)點開展三輪城市設計的國際招標，完成了18個節(jié)點（片區(qū)）的城市設計以及其他各類專項城市設計（公共空間系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)等），全面系統(tǒng)地研究確定了海河濱水地區(qū)的功能布局、城市界面控制、公共空間網絡、交通組織等方面的內容。同時，通過6年3批次地深化落實節(jié)點、區(qū)域城市設計國際招標以及后續(xù)的各專項城市設計，指導海河開發(fā)改造按總體目標深化落實，70%的城市設計得到了實施，建成了今日海河兩岸優(yōu)美的城市景觀地區(qū)。

杭州市組織開展錢江核心區(qū)（約401.6公頃范圍）的城市設計國際招標。核心區(qū)城市設計主要汲取了德國歐博邁亞公司好的設計理念，結合地下空間概念規(guī)劃相關內容，在控規(guī)成果的基礎上進行了補充、深化與完善。經過十幾年的發(fā)展，核心區(qū)一期以大型配套設施為帶動，吸引了世界500強企業(yè)及全球的銀行、保險、證券、咨詢等大公司、大集團總部爭先入駐。

寧波市通過嚴格執(zhí)行《寧波市三江六岸拓展提升總體規(guī)劃》，為濱水地區(qū)的風貌管控和開發(fā)管理提供指導，規(guī)劃統(tǒng)籌引領城市空間優(yōu)化、產業(yè)轉型升級和城市生態(tài)、文化、品牌形象塑造，將三江六岸定位為寧波城市轉型提升發(fā)展的重要戰(zhàn)略平臺。在重點地區(qū)的城市設計工作中，要求新編制的控制性詳細規(guī)劃需含有城市設計的篇章，并制定了城市設計導則。

南昌市紅谷灘的建設成功，有賴于十多年來規(guī)劃設計的系統(tǒng)性，現(xiàn)已成為城市的一張魅力名片。南昌市先后開展了一系列規(guī)劃編制工作：《南昌市“一江兩岸”總體城市設計》《南昌市“一江兩岸”詳細城市設計》和《南昌市“一江兩岸”規(guī)劃控制導則（含分區(qū)指引）》，從宏觀到微觀，從戰(zhàn)略到實施，從系統(tǒng)到節(jié)點多層次進行了規(guī)劃控制引導，為建設良好的城市景觀奠定了基礎。

（二）“法制化”的城市設計管理模式

各先進城市濱水地區(qū)開發(fā)建設的成功，一個重要經驗就是將相關規(guī)劃控制要求及有關城市設計法制化。確保規(guī)劃成果的有效落實，對濱水地區(qū)建設的控制引導發(fā)揮了關鍵作用。

天津市通過出臺一系列的制度文件，將城市設計的規(guī)劃管理法制化，保障了城市設計提出的規(guī)劃管控內容能有效實施。

杭州市為加強全市城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮城市設計對城市特色風貌和建筑景觀管理的關鍵作用，2018年出臺《關于加強杭州市城市特色風貌和建筑景觀管理的指導意見》，意見劃定了杭州市重點景觀風貌區(qū)和一般景觀風貌區(qū)，通過系統(tǒng)化的城市設計，明確城市設計管理要求，細化建設項目的規(guī)劃條件，加強對杭州城市特色風貌和建筑景觀的建設管理。

寧波市對三江六岸的規(guī)劃上升到市人大決策的層次，并以人大決議的形式給三江六岸開發(fā)建設的管理提供了法制層面的保障，其中明確三江六岸規(guī)劃選定的18個地塊控制為公共功能地塊，調整必須通過市人大，保障了濱水地區(qū)的公共性和開放屬性，為天際線的塑造奠定了基礎。

南昌市人大常委會決議通過《南昌市重點地段規(guī)劃控制導則》，對濱水地區(qū)劃分了嚴格保護區(qū)域和建設控制范圍，并對用地功能、建筑高度、建筑風貌等提出了具體的控制要求。2020年南昌市政府印發(fā)了《關于進一步完善贛江兩岸濱江區(qū)域規(guī)劃管控的若干意見》，從政府層面對濱江地區(qū)加強管控提供了保障。

（三）“一體化”的城市設計實踐統(tǒng)籌

天津市通過規(guī)劃實施的一體化管理，保障城市設計管控內容的有效實施，包括橫向上城市設計編制階段與多專業(yè)多領域聯(lián)合（包括開發(fā)策劃、地下空間、生態(tài)專項、建筑意向等），縱向涵蓋前期策劃、地塊出讓條件、地塊開發(fā)方案、建筑設計及施工驗收，重要地區(qū)城市設計與控規(guī)同步報批等。在重點地區(qū)以詳細城市設計為引領，將其轉化為土地細分導則和城市設計導則。

杭州市在風貌管控方面，在重點風貌控制區(qū)必須要編制城市設計，城市設計管控內容要納入控規(guī)及出讓地塊設計條件中。對于一些重點項目，通過專家論證、部門審查后確定推薦方案。

寧波市規(guī)劃編制方面注重城市設計實施導則的提煉，并將實施導則落實到控規(guī)當中。涉及土地開發(fā)，力求將城市設計貫穿于土地開發(fā)（土地收儲-出讓-項目落地）“全生命周期”。

（四） “公建化”的沿江用地屬性控制

天津市為建設優(yōu)美且充滿活力的海河兩岸地區(qū)，規(guī)劃對于用地開發(fā)功能和風貌形式加強了控制，對于更新再開發(fā)地區(qū)，優(yōu)先安排公共功能類建筑，盡量避免濱水一線布局居住用地，通過用地功能來控制天際線界面層次及城市空間活力。

杭州市在總體規(guī)劃中明確提出濱水一線地區(qū)不宜規(guī)劃居住功能，應留作文化、休閑等公共服務用地，文體、教育及公共空間等優(yōu)先布局選址在濱水地區(qū)，力求把濱江岸線60%的用地功能轉向公建開發(fā)類用地。

南昌市一直以來比較重視濱江資源，在招商引資工作中按照城市規(guī)劃要求，臨江用地最好的資源地塊都留給公共建筑開發(fā)建設，濱江地區(qū)以公建為主，核心地帶（橋頭區(qū)域等）70%開發(fā)功能為商務辦公。重點地段嚴格限制商品房開發(fā)。

（五）“信息化”的三維技術決策

許多先進城市都在利用三維建模等信息化手段，提升濱江沿岸城市設計和建設管控水平。天津市、寧波市及南昌市均采用了三維建模等手段推進管理和服務的創(chuàng)新，提升管理水平和服務效能。通過制定三維模型數(shù)據(jù)生產、入庫標準，建立規(guī)范統(tǒng)一的三維數(shù)據(jù)庫，并安排資金對數(shù)據(jù)庫進行定期更新和維護，確保三維模型數(shù)據(jù)的準確性和時效性，為城市規(guī)劃和管理提供科學的數(shù)據(jù)依據(jù)。

二、反思與借鑒

沿江天際線的管控除了直觀的建筑高度控制以外，還涉及城市建設管理各方面工作。對比上述幾個先進城市，南寧市在邕江沿岸的空間建設、功能導入、建設管理等方面還存在不足。

邕江現(xiàn)狀濱江區(qū)域缺乏核心功能和標志性景觀。在功能布局上，濱江岸線以自然岸線、居住岸線為主，公共服務岸線占比低，缺乏吸引點；沿岸現(xiàn)狀已開發(fā)用地中以居住用地為主，缺乏公共功能；現(xiàn)狀建設對山體視廊造成破壞，沿江區(qū)域開放空間不足，歷史文化街區(qū)缺乏與邕江的聯(lián)系。參考借鑒先進城市經驗，其濱水岸線核心區(qū)均具有高度的識別性和鮮明的形象空間，沿江地區(qū)文化設施布局保持較高的密度，形成較為密集的活力吸引點；通過沿江文化商業(yè)商務設施吸引大量人群活動，提供多類型、多層次、多尺度的活動點。

我們應該將邕江兩岸城市設計內容嚴格落實到地塊規(guī)劃設計條件出具、方案審批、建設核查等后期審批過程中。落實城市設計做到城市建設精細化管理，精準出具規(guī)劃設計條件，不但明確容積率、建筑密度、綠地率等硬性指標，亦可規(guī)定地塊內塔樓的位置、建筑形態(tài)及建筑高度。在后續(xù)的規(guī)劃審批中亦嚴格依據(jù)規(guī)劃設計條件的限制內容對總平方案、建筑單體方案的審批進行把關，做到落實城市設計不走樣。在下一步國土空間規(guī)劃工作中，梳理沿岸土地權屬以及尚未開發(fā)建設地塊的規(guī)劃情況，按照區(qū)域更新改造與濱江活力地區(qū)再造的要求，優(yōu)先保障植入公共功能，加強對于邕江兩岸地區(qū)用地開發(fā)功能和風貌形式的控制，通過濱江區(qū)域地塊的公共功能開發(fā)提升活力與改善天際線風貌。

另外，在遵循《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《南寧市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》等相關法律、法規(guī)基礎上，結合開展編制的邕江兩岸城市設計，梳理需要嚴格管控的內容并制定相應管控規(guī)則，重點對城市山水格局、城市空間形態(tài)、建筑風格、公共空間、濱水空間等要素提出更為細致的引導和控制要求，制定有關規(guī)定。

三、結束語

邕江作為南寧市的母親河，疏密有致、高低錯落的城市風貌對推動城市品質升級具有重要作用。但城市在開發(fā)建設和征地拆遷過程中，由于利益主體不同，產生了各種不同的訴求，需要各部門協(xié)同合作，統(tǒng)一思想，將建設擁有優(yōu)美天際線的濱江區(qū)域放在重要位置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設城市公共服務設施，完善公共空間體系、控制城市改造開發(fā)強度和建筑密度，拓展城市生態(tài)空間，傳承城市歷史文脈，提升城市形象。我們需要站在城市長遠發(fā)展的角度，統(tǒng)一思想認識，立足長遠，顧全大局，堅持規(guī)劃科學性、合理性，合力推進城市建設發(fā)展工作。