畢 婉，張 坤，趙曉晴 ，耿清蔚

（1.太湖流域水文水資源監(jiān)測(cè)中心，214024，無錫；2.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域地處我國(guó)豐水地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密度大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密集，污水排放量大， 水質(zhì)型缺水問題嚴(yán)重。 “節(jié)水優(yōu)先”是“十六字”治水思路的首要內(nèi)容，是從根本上破解我國(guó)新三大水問題、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。 用水定額管理是節(jié)約用水工作的重中之重、 基中之基，是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的有力抓手，《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》要求“建立健全國(guó)家和省級(jí)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系”。 因此，在太湖流域加強(qiáng)用水定額管理，發(fā)揮用水定額約束作用，可以從根本上提高用水效率， 促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)流域節(jié)水減排。

為加強(qiáng)用水定額管理工作， 水利部在組織各流域機(jī)構(gòu)開展節(jié)約用水監(jiān)督檢查中，將用水定額管理執(zhí)行情況列為一項(xiàng)重要檢查內(nèi)容。2020 年太湖流域管理局同步開展用水定額專項(xiàng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查省級(jí)用水定額評(píng)估“一省一單”整改落實(shí)情況，用水定額制訂（修訂）情況，用水定額在計(jì)劃用水、水資源論證和取水許可、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)中的執(zhí)行應(yīng)用情況，以及用水定額的監(jiān)督管理和宣傳培訓(xùn)等情況。 通過監(jiān)管手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促落實(shí)整改，切實(shí)約束用水行為，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，實(shí)現(xiàn)合理用水的目標(biāo)。

一、太湖流域用水定額管理經(jīng)驗(yàn)做法

太湖流域各省市將用水定額管理作為落實(shí)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案的重要內(nèi)容，建立健全用水定額體系，嚴(yán)格用水定額管理，形成各具特色的經(jīng)驗(yàn)做法。

1.完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)節(jié)約用水工作基礎(chǔ)

（1）強(qiáng)化數(shù)據(jù)支撐，夯實(shí)定額編制基礎(chǔ)

浙江省在農(nóng)業(yè)用水定額制訂（修訂）過程中，積累了2005 年以來的長(zhǎng)系列農(nóng)業(yè)灌溉用水?dāng)?shù)據(jù)， 在10 余個(gè)縣市設(shè)立經(jīng)濟(jì)作物灌溉、淡水水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等用水觀測(cè)點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試，通過實(shí)地調(diào)研各縣市的養(yǎng)殖業(yè)用水情況積累了大量畜牧業(yè)用水?dāng)?shù)據(jù)，為定額編制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）編制方法科學(xué)，確保成果合理可靠

上海市在修訂用水定額標(biāo)準(zhǔn)過程中，采用普查調(diào)查、量化計(jì)算等技術(shù)方法，與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、周邊省份標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)比較， 并分析水資源稟賦條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、用水戶定額通過率及可操作性等因素綜合確定。

（3）分類分級(jí)精準(zhǔn)，覆蓋行業(yè)范圍齊全

在分類上，各省市按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》要求，細(xì)化定額名稱和代碼；在分級(jí)上，用水定額值按照先進(jìn)、通用兩級(jí)制定；在覆蓋范圍上，工業(yè)用水定額覆蓋各省市統(tǒng)計(jì)年鑒主要工業(yè)行業(yè)大類的96%以上。 江蘇省工業(yè)用水定額按照領(lǐng)跑者、 先進(jìn)、通用三級(jí)劃分，有效提高了用水定額管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平。

（4）修訂及時(shí)適時(shí)，保證成果先進(jìn)適用

各省市均對(duì)照國(guó)標(biāo)和水利部發(fā)布的最新文件對(duì)定額進(jìn)行修訂。 江蘇省于2020 年 5 月 9 日頒布第四次修訂的《江蘇省林牧漁業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和生活用水定額 （2019 年修訂）》，在保證與國(guó)家用水定額銜接和滿足管理需求的基礎(chǔ)上，首次創(chuàng)新提出“高速公路服務(wù)區(qū)用水定額”， 為節(jié)水型高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)提供依據(jù)。

2.嚴(yán)格用水定額執(zhí)行應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮定額約束作用

（1）強(qiáng)化定額管控

在計(jì)劃用水管理中，強(qiáng)化定額管控。 《江蘇省節(jié)約用水條例》明確用水定額是用水計(jì)劃制定的參考依據(jù)?！督K省計(jì)劃用水管理辦法》 進(jìn)一步強(qiáng)化定額的使用，對(duì)于已制定用水定額的行業(yè)，按照不低于用水定額的水平核定計(jì)劃。

（2）強(qiáng)調(diào)定額限控

在水資源論證和取水許可審批中，強(qiáng)調(diào)定額限控。 《上海市取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》明確將用水定額作為取水許可延續(xù)核定取水量的依據(jù)。 上海市制定《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查服務(wù)指南》， 強(qiáng)調(diào)對(duì)取水量不符合用水定額要求的建設(shè)項(xiàng)目不予通過。

（3）強(qiáng)調(diào)定額監(jiān)控

在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)中，強(qiáng)調(diào)定額監(jiān)控。 福建省印發(fā)了《關(guān)于省水利廳本級(jí)審查審批的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)的工作方案》， 明確了在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目制定、立項(xiàng)與取水許可審批工作中的節(jié)水要求及具體內(nèi)容，確保從源頭把好節(jié)水關(guān)。

（4）強(qiáng)化定額嚴(yán)控

在節(jié)水型載體建設(shè)中，強(qiáng)化定額嚴(yán)控。 浙江省將用水定額作為節(jié)水載體評(píng)價(jià)體系的核心指標(biāo)，并作為遴選評(píng)審節(jié)水載體的先決條件。 浙江省水利廳等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展節(jié)水標(biāo)桿引領(lǐng)行動(dòng)的通知》， 明確將是否達(dá)到用水定額先進(jìn)值作為一票否決事項(xiàng)，確保節(jié)水標(biāo)桿在各自行業(yè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

3.加強(qiáng)用水定額監(jiān)督管理，強(qiáng)化用水定額宣貫引導(dǎo)

（1）認(rèn)真完成“一省一單”整改

各省市高度重視，對(duì)照水利部印發(fā)的用水定額“一省一單”整改意見，制定整改方案，逐項(xiàng)分析原因，嚴(yán)格落實(shí)整改，并將其作為新一輪用水定額修訂的重要依據(jù)。 目前，各省市均已基本完成“一省一單”整改工作。

（2）定期開展用水定額監(jiān)督檢查

江蘇省由主要負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)，成立8 個(gè)督導(dǎo)組，對(duì)全省包括用水定額在內(nèi)的節(jié)約用水和水資源管理工作開展督查指導(dǎo)。 上海市成立節(jié)約用水專門督察小組，結(jié)合日常監(jiān)管重點(diǎn)事項(xiàng)組織實(shí)施監(jiān)督檢查，充分依托上海市水資源管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水和水資源管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)問題、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)問題、督促整改問題。

（3）組織做好用水定額培訓(xùn)

為做好用水定額修訂工作，浙江省2019 年舉辦了三期專題培訓(xùn)，共400 余人參加， 同時(shí)在省水資源管理平臺(tái)專題安排定額解讀培訓(xùn)課程，在線視頻授課。 福建省120 余名基層工作人員通過參加用水定額培訓(xùn)，掌握了定額適用范圍和方法，提高了管理水平。

（4）重視用水定額宣貫工作

各地利用“世界水日”“中國(guó)水周”等節(jié)點(diǎn)舉辦活動(dòng)， 宣貫普及用水定額知識(shí)， 并在各宣傳平臺(tái)上進(jìn)行用水定額專題解讀， 通過多種渠道積極營(yíng)造定額實(shí)施的良好氛圍。 江蘇省高速公路服務(wù)區(qū)用水定額在制定過程中和發(fā)布后，通過多家媒體的專題宣傳報(bào)道，在社會(huì)上引起熱烈響應(yīng)。

二、太湖流域用水定額管理存在的問題

對(duì)照“十六字”治水思路的高標(biāo)準(zhǔn)， 太湖流域在用水定額制訂 （修訂）、執(zhí)行應(yīng)用、監(jiān)督管理、整改落實(shí)等方面還存在亟待解決的問題。

1.制訂修訂方面

（1）編制仍需規(guī)范

各省市在編制用水定額時(shí)普遍存在用水定額樣本數(shù)量及代表性不夠，制定方法普遍采用經(jīng)驗(yàn)法，未嚴(yán)格采用《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定的水平衡測(cè)試、結(jié)構(gòu)分析、二次平均等方法。從已發(fā)布的用水定額標(biāo)準(zhǔn)來看，部分省市并未完全根據(jù)自身實(shí)際情況編制用水定額標(biāo)準(zhǔn)，而是直接引用國(guó)家或鄰近省市用水定額，其實(shí)用性較差，無法真正指導(dǎo)水資源節(jié)約工作。

（2）標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全

各省市用水定額種類繁多，涉及各行各業(yè)，基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)收集難，尚未構(gòu)建起產(chǎn)品用水?dāng)?shù)據(jù)庫， 影響了用水定額制訂（修訂）的及時(shí)性和有效性。用水定額覆蓋面與實(shí)際產(chǎn)品門類仍有較大距離，且同一產(chǎn)品因制造工藝、原料不同，用水單耗也存在較大差別，實(shí)際管理中對(duì)標(biāo)執(zhí)行仍有難度。

2.執(zhí)行應(yīng)用方面

（1）管理基礎(chǔ)工作仍待鉚實(shí)

用水定額管理對(duì)用水單位的計(jì)量和統(tǒng)計(jì)管理水平要求較高，目前太湖流域內(nèi)用水單位一級(jí)計(jì)量均已完備，但是二級(jí)、三級(jí)計(jì)量普遍缺失，對(duì)拆算不同產(chǎn)品的生產(chǎn)用水量構(gòu)成造成極大難度，無法分析用水定額執(zhí)行情況。 此外，敏感或保密部門因不適宜對(duì)外提供用水人數(shù)或者產(chǎn)品產(chǎn)量等核心數(shù)據(jù)，也給全方位推進(jìn)定額管理帶來難度。

（2）執(zhí)行應(yīng)用不夠嚴(yán)格

計(jì)劃用水管理中，部分省市公共供水管網(wǎng)用水戶計(jì)劃用水管理由住建部門負(fù)責(zé)，有的甚至委托給公共供水企業(yè)實(shí)施，與水利部門計(jì)劃用水管理要求存在較大差異，易導(dǎo)致超定額下達(dá)用水計(jì)劃；新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批、節(jié)水型載體創(chuàng)建評(píng)選中， 未采用先進(jìn)用水定額；節(jié)水評(píng)價(jià)項(xiàng)目中，未充分發(fā)揮用水定額的約束作用；超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度還未全面有效實(shí)施。

3.監(jiān)督管理方面

（1）協(xié)同管理難度大

各省市制定的用水定額標(biāo)準(zhǔn)存在差異，執(zhí)行過程中容易產(chǎn)生地區(qū)間不平衡、不公平現(xiàn)象，進(jìn)而影響定額約束牽引的作用成效，不利于流域統(tǒng)一管理。 用水定額管理涉及的水利、住建、發(fā)改、經(jīng)信等多個(gè)政府部門，各自負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)相關(guān)工作，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及信息共享，未能形成有效合力，造成需要部門間相互協(xié)作配合的工作推進(jìn)滯后。

（2）監(jiān)管能力不足

當(dāng)前，機(jī)構(gòu)改革尚未完成，相關(guān)單位尚未組建節(jié)約用水部門，也未落實(shí)節(jié)約用水專職工作人員。 基層水行政主管部門節(jié)水管理人員少、 底子薄、任務(wù)重，尤其是到縣一級(jí)，基本只有一兩個(gè)人在做節(jié)水管理相關(guān)工作，用水定額監(jiān)管能力明顯不足，無法滿足用水定額精細(xì)化管理的要求。

三、太湖流域用水定額管理對(duì)策建議

用水定額管理是節(jié)水管理工作的重要基礎(chǔ)， 是打好節(jié)約用水攻堅(jiān)戰(zhàn)的強(qiáng)基工程。抓好節(jié)水優(yōu)先貫徹實(shí)施，需要在用水定額管理上下功夫， 堅(jiān)決夯實(shí)節(jié)水管理工作基礎(chǔ)， 推進(jìn)節(jié)水工作落地落實(shí)，開創(chuàng)節(jié)水工作新局面。

1.全面統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

（1）構(gòu)建科學(xué)用水定額體系

新時(shí)期對(duì)節(jié)水工作提出了更高要求，要加快建立由上至下、科學(xué)有效的用水定額體系，規(guī)范節(jié)水管理工作，提高節(jié)水管理水平。 根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒中主要作物、產(chǎn)品，結(jié)合《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，補(bǔ)充完善用水定額體系，提高用水定額覆蓋范圍。

（2）完善部門協(xié)同協(xié)作機(jī)制

由政府牽頭，多部門合作，明確定額制定、執(zhí)行、宣貫和監(jiān)管中各相關(guān)職能部門職責(zé)， 打破行政壁壘，完善多部門跨行業(yè)協(xié)同協(xié)作機(jī)制。 探索與稅務(wù)、工信等相關(guān)部門聯(lián)合制定嚴(yán)格的用水定額管理執(zhí)法措施。

（3）建立用水定額監(jiān)管制度

優(yōu)化完善最嚴(yán)格水資源管理制度考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化用水定額作為總量和強(qiáng)度雙控的重要方面，將最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處。 完善用水定額與計(jì)劃用水管理相結(jié)合的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用水節(jié)水常態(tài)化管理。 建立與用水定額管理要求相適應(yīng)的用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)用水節(jié)水精細(xì)化管理。

2.發(fā)揮流域作用，加強(qiáng)定額監(jiān)管

（1）探索用水定額區(qū)域一體化

太湖流域位于長(zhǎng)三角核心地區(qū)，所轄省市水資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用水特點(diǎn)等具有相似性，建立區(qū)域一體化的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的用水效率監(jiān)管，有利于推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。 依托服務(wù)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設(shè)，通過開展流域內(nèi)省市用水定額一致性評(píng)估，綜合考慮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特色、高耗水行業(yè)以及總量控制指標(biāo)，提出具有指導(dǎo)性的定額管理標(biāo)準(zhǔn)，助推長(zhǎng)三角用水總量和效率管控。

（2）持續(xù)做好用水定額評(píng)估

結(jié)合用水定額修訂周期，持續(xù)開展江蘇、浙江、上海、福建省級(jí)用水定額評(píng)估，深入分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和服務(wù)業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性、規(guī)范性、覆蓋性、合理性、實(shí)用性、先進(jìn)性，并提出用水定額評(píng)估“一省一單”，確保用水定額務(wù)實(shí)管用。

（3）強(qiáng)化用水定額監(jiān)督檢查

定期開展用水定額專項(xiàng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化重點(diǎn)用水戶的超定額用水監(jiān)管，督導(dǎo)省級(jí)用水定額評(píng)估“一省一單”整改落實(shí)，加強(qiáng)用水定額制訂（修訂），用水定額在計(jì)劃用水、水資源論證和取水許可、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)中的執(zhí)行應(yīng)用情況，以及用水定額的監(jiān)督管理和宣傳培訓(xùn)情況管控。

3.落實(shí)地方責(zé)任，夯實(shí)定額基礎(chǔ)

（1）及時(shí)制訂（修訂）發(fā)布用水定額

開展用水定額摸底調(diào)查，收集用水統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料，建立用水定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提升定額修訂的科學(xué)性。 按照每5 年至少修訂一次的要求，對(duì)有關(guān)行業(yè)或產(chǎn)品的用水定額進(jìn)行及時(shí)修訂。 鼓勵(lì)有條件的地級(jí)城市和地區(qū)結(jié)合實(shí)際，對(duì)本地區(qū)規(guī)模較大、特點(diǎn)顯著的行業(yè)或產(chǎn)品， 細(xì)化用水定額，豐富和完善省級(jí)用水定額體系。

（2）嚴(yán)格用水定額執(zhí)行應(yīng)用

強(qiáng)化用水定額在計(jì)劃用水、水資源論證、取水許可、節(jié)水評(píng)價(jià)、節(jié)水載體建設(shè)等節(jié)水工作環(huán)節(jié)中的執(zhí)行應(yīng)用，把好審核審查審批關(guān)，發(fā)揮用水定額的剛性約束作用。 針對(duì)現(xiàn)有供水對(duì)象，定期調(diào)查與復(fù)核用水定額實(shí)際應(yīng)用情況，加強(qiáng)用水定額在公共供水管網(wǎng)用戶計(jì)劃用水和節(jié)水考核等方面的應(yīng)用。

（3）強(qiáng)化用水定額監(jiān)督管理能力建設(shè)

強(qiáng)化基層節(jié)水管理隊(duì)伍建設(shè)，組建節(jié)約用水管理專職部門，配備專職人員，明確相關(guān)職責(zé)。 加強(qiáng)節(jié)水管理人才培養(yǎng)， 定期開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，增強(qiáng)理論知識(shí)，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在歷練中提升管理能力和水平。 開展節(jié)水?dāng)?shù)字化、信息化、智慧化應(yīng)用建設(shè)，構(gòu)建用水信息數(shù)據(jù)庫，建立節(jié)水信息共享平臺(tái)，實(shí)施用水定額精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理。