胡雨佳

【摘 要】本文根據(jù)《中國扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，在傳統(tǒng)“5E”的基礎(chǔ)上，增加精準(zhǔn)性、內(nèi)生動力性審計，立足于“7E”的視角，并結(jié)合平衡計分卡模型，以財務(wù)、決策、執(zhí)行管理、長期發(fā)展能力四個維度展現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧績效審計評價指標(biāo)體系。瞄準(zhǔn)脫貧的精準(zhǔn)性與可持續(xù)性，注重改善貧困群體生產(chǎn)生活環(huán)境的生存需求;妥善處理生態(tài)保護與扶貧開發(fā)的關(guān)系，注重培育貧困群體內(nèi)生發(fā)展能力;豐富國家扶貧戰(zhàn)略實施和精準(zhǔn)扶貧績效審計的實務(wù)框架。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧;績效評價;“7E”

一、引言

從2011年國務(wù)院印發(fā)的《中國扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》（以下簡稱《綱要》），到中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等精準(zhǔn)脫貧系列文件，再到黨中央把扶貧開發(fā)納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。與此同時，政府也為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供充足的財政支持。從2016年開始，中央財政補助地方專項扶貧資金首次突破1 000億，到2019年中央財政補助地方專項扶貧資金1 260.95億元，連續(xù)四年保持每年200億元增量。

在新階段新目標(biāo)下，我國脫貧攻堅工作逐漸上升到治國理政的高度。因此亟需構(gòu)建一套更有針對性、更科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，以切實發(fā)揮政府審計在精準(zhǔn)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的監(jiān)督作用，切實發(fā)揮政府審計在國家治理現(xiàn)代化的進程中的保障作用。本文就此問題進行探討，以績效審計角度激活脫貧攻堅持久動力。

二、文獻綜述

績效審計從“3E”到“5E”的發(fā)展，1972年美國頒布的《黃皮書》中首次提到績效審計包括經(jīng)濟性、效率性以及效果性（以下簡稱“3E”），即是績效審計最先的核心內(nèi)容，并在世界各地得到廣泛推廣。1986年英國審計委員會對績效的概念定義在傳統(tǒng)“3E”的基礎(chǔ)上增加了公平性，將其發(fā)展為“4E”。再到21世紀(jì)初，加拿大、英國、澳大利亞等提出“5E”概念，主張增加環(huán)境性和公平性兩個內(nèi)容?？冃徲嫃摹?E”到“5E”的發(fā)展體現(xiàn)了不同社會時期，社會公眾對績效審計的要求。

再縱覽國內(nèi)有關(guān)績效審計評價指標(biāo)體系在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用研究，盡管我國相關(guān)理論研究和實務(wù)探索水平在不斷提高進步，然而當(dāng)前在實際工作中依據(jù)的評價指標(biāo)體系仍然存在一些缺陷。鑒于此，本文站在“7E”的視角結(jié)合平衡計分卡，在以下兩個方面進行了拓展：一是針對扶貧項目的特殊性以及根據(jù)《綱要》中注重扶貧對象自我發(fā)展的指導(dǎo)思想，站在“7E”的視角，在經(jīng)濟性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）、公平性（Equity）、環(huán)境性（Environment）審計理念上增加精準(zhǔn)性（Exact）、內(nèi)生動力性（Endogenous）;二是結(jié)合平衡計分卡模型，從財務(wù)維度、決策維度、執(zhí)行管理維度、長期發(fā)展能力維度四個維度，并以指標(biāo)之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系展示脫貧攻堅的戰(zhàn)略軌跡，擬以此來構(gòu)建評價體系。

三、精準(zhǔn)扶貧資金績效審計評價指標(biāo)的構(gòu)建

1.構(gòu)建宗旨。

黨中央把精準(zhǔn)扶貧擺在國家治理的重要位置，精準(zhǔn)扶貧作為國家戰(zhàn)略，與之相應(yīng)的《綱要》指出：“我國扶貧已轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段?！敝笜?biāo)設(shè)置卻未與之相配套，因此本指標(biāo)體系的構(gòu)建宗旨在于：一是圍繞《綱要》指導(dǎo)思想正確界定評價目標(biāo);二是引入平衡計分卡，以指標(biāo)之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系展示了脫貧攻堅戰(zhàn)略軌跡;三是突出精準(zhǔn)脫貧與自主脫貧，強調(diào)精準(zhǔn)性審計與內(nèi)生動力性審計。

2.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。

本文運用卡普蘭提出的平衡計分卡方法，我們發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧提出的戰(zhàn)略目標(biāo)是從資金的撥付、使用到項目決策到執(zhí)行管理再到貧困地區(qū)的長期發(fā)展能力，每一項指標(biāo)都是一系列因果關(guān)系中的一環(huán)。在精準(zhǔn)扶貧績效審計中引進平衡計分卡，其最終是評價脫貧成效。因此對應(yīng)平衡記分卡的四個維度與均衡特點，將精準(zhǔn)扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系劃分為財務(wù)維度、決策維度、執(zhí)行管理維度、長期發(fā)展能力維度。

具體來說：（1）精準(zhǔn)扶貧資金績效評價體系應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的要求，農(nóng)村扶貧雖然不以營利為目的，但并不等于就不注重其活動的經(jīng)濟效率，因此資金的扶持是貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，因此“財務(wù)”這個維度不予以改變。（2）將扶貧項目的決策和政策的支配視為企業(yè)考核中的股東、客戶資源，為了在事前監(jiān)控，突出問題的根源，將“客戶”維度修正為“決策”維度。（3）企業(yè)一般是在制定財務(wù)和客戶維度的目標(biāo)后，才制定企業(yè)內(nèi)部流程維度的目標(biāo)。同理，扶貧也在公平精確地確立了財務(wù)、項目以及政策的目標(biāo)與指標(biāo)后，對扶貧過程進行執(zhí)行、管理和控制等一系列的活動，因此“內(nèi)部流程”維度修正為“執(zhí)行管理”維度。（4）企業(yè)績效高低必須依靠企業(yè)創(chuàng)造自身的價值，而不是單純的評價企業(yè)的財務(wù)狀況。同樣脫貧效果以及可持續(xù)性要依靠貧困群眾自身渴望脫貧的內(nèi)生動力性，因此將“學(xué)習(xí)與成長”維度修正為“長期發(fā)展能力”維度（見圖1）。

目前我國扶貧績效審計的考核，由于扶貧專項資金涉及的扶貧種類多、規(guī)模大，平衡記分卡又是一個動態(tài)可擴充的指標(biāo)體系，因此具體的評價指標(biāo)審計人員可針對不同的扶貧項目在審計實踐中確定。

四、總結(jié)

1.“5E”拓展到“7E”凸顯脫貧的精準(zhǔn)性與內(nèi)生動力性。

本文在“7E”的視角下構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效審計指標(biāo)體系，關(guān)鍵在傳統(tǒng)績效審計“5E”的基礎(chǔ)上增加精準(zhǔn)性審計和內(nèi)生動力性審計，此拓展的科學(xué)性在于，一是公共投入的異質(zhì)性脫貧效應(yīng)的存在，即在扶貧工作開展時對于貧困戶公共性資源分配時的優(yōu)先順序的不同將影響脫貧效果，優(yōu)先順序的確定在于識別的精確性。二是扶貧現(xiàn)實中脫貧又返貧的現(xiàn)象時有發(fā)生，即各地存在不同程度的貧困依賴。政府扶持的推力對貧困地區(qū)經(jīng)濟增長有一定的作用，但是脫貧的關(guān)鍵還在于內(nèi)生動力的發(fā)展。通過發(fā)揮審計部門對扶貧績效的評價功能，可促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立“造血”機制。

2.結(jié)合平衡計分卡模型展示脫貧攻堅戰(zhàn)略軌跡。

本文結(jié)合平衡計分卡來構(gòu)建扶貧績效審計評價體系，一是將《綱要》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)分解，以此反映精準(zhǔn)扶貧機構(gòu)、項目、程序或功能如何運作;二是把精準(zhǔn)扶貧相關(guān)環(huán)節(jié)的目標(biāo)同《綱要》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系在一起，在實現(xiàn)各環(huán)節(jié)目標(biāo)的同時實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，以此來展現(xiàn)攻堅脫貧的戰(zhàn)略軌跡;三是瞄準(zhǔn)攻堅脫貧的經(jīng)濟性、效果性、效率性、公平性、環(huán)境性、內(nèi)生動力性、精準(zhǔn)性，使其互為前提，互相制約，相互驅(qū)動。這樣使得精準(zhǔn)扶貧績效審計的評價指標(biāo)體系更具有針對性，更加符合當(dāng)下我國特色社會主義建設(shè)的進程。

參考文獻

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[2]王善平，戴鵬毅，顏琰.脫貧不返貧：更靠自身努力還是外界幫扶？——來自H省的調(diào)研數(shù)據(jù)分析[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2018，34（4）：5-12.

（作者單位：華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）