近年來，按照依法行政、依法治水的要求，在水利部的指導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和水利部授權(quán)，各級水利系統(tǒng)不斷推進(jìn)流域水行政執(zhí)法監(jiān)督,水行政處罰工作進(jìn)一步規(guī)范，水行政管理工作更加有序，防洪安全得到進(jìn)一步保障，生態(tài)安全得到進(jìn)一步強(qiáng)化，人水關(guān)系更加和諧。但隨著流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，擅自侵占河湖水域岸線、違法設(shè)障、非法圈圍、非法采砂等水事違法行為時有發(fā)生。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行調(diào)查取證和作出水行政處罰決定過程中，不同地方同一性質(zhì)案件的處理結(jié)果存在很大不同，有輕有重，影響了執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性，主要原因就是行政處罰自由裁量缺乏標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用隨意。同時，現(xiàn)代社會不斷發(fā)展進(jìn)步，社會關(guān)系復(fù)雜性、多樣性和多變性更加明顯，水行政執(zhí)法部門從事涉水事務(wù)管理，首先就要面對這些復(fù)雜多變的社會關(guān)系，如何有效發(fā)揮行政管理職能、切實(shí)提高行政效率、合理實(shí)施水行政處罰是亟待解決的問題。根據(jù)依法行政、依法治水管水和加強(qiáng)水利法治建設(shè)的要求，必須嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，按照規(guī)定的條件、程序和權(quán)限依法行使行政權(quán)力，不可違反法律規(guī)定，超越法律賦予的權(quán)限。

一、水行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化量化工作開展背景

在水行政管理過程中，由于法律的相對穩(wěn)定性同復(fù)雜的行政管理之間的矛盾，為了確保法律的公平正義價值的實(shí)現(xiàn)，不得不在二者間設(shè)定一個過渡性的“中間體”，使這一對矛盾得以平穩(wěn)化解?！爸虚g體”即為自由裁量權(quán)。由于行政主體從事行政管理活動要面對復(fù)雜多變的行政事務(wù)，為了提高行政管理的效率，提高服務(wù)水平和管理能力，自由裁量權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。

2004年3月，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求要合理行政，并指出行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。2015年7月，水利部《關(guān)于全面加強(qiáng)依法治水管水的實(shí)施意見》也提出要規(guī)范自由裁量權(quán)，完善規(guī)則和機(jī)制。2015年公布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》進(jìn)一步提出要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)勢在必行。

二、水行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化量化必要性分析

1.自由裁量權(quán)細(xì)化量化是加強(qiáng)監(jiān)督管理的需要

鑒于涉水事務(wù)、涉水案件本身的復(fù)雜性，水行政主管部門從事水行政執(zhí)法管理，依法作出具體行政行為時，若是嚴(yán)格采用單一行為模式、相同標(biāo)準(zhǔn)來衡量每一件具體案件，不但有損執(zhí)法的效率，還會進(jìn)一步導(dǎo)致對行政管理相對人不公平、不合理的對待，不利于涉水事務(wù)的規(guī)范管理，具有極大的負(fù)作用。通過賦予水行政執(zhí)法部門一定的自由裁量權(quán)，可以使得執(zhí)法者在作出具體行政行為時具有一定的自由和回旋余地，使得復(fù)雜的關(guān)系能夠及時調(diào)整和處理。

從制度意義上講，通過行使行政處罰自由裁量，在復(fù)雜多變的行政管理現(xiàn)實(shí)與法律法規(guī)的相對穩(wěn)定性之間架起了一座溝通的橋梁，是水行政執(zhí)法部門在面對待處理事項(xiàng)時，能夠根據(jù)具體案件情況靈活、快捷、高效地作出處理決定。因此，自由裁量權(quán)的存在，是水行政執(zhí)法部門正確適用法律、全面履行涉水管理職權(quán)的重要保障。隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，執(zhí)法監(jiān)督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)的自由裁量權(quán)，從而與日新月異的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。根據(jù)客觀實(shí)際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，也要求行政機(jī)關(guān)必須有自由裁量權(quán)。

2.自由裁量權(quán)細(xì)化量化是完善制度建設(shè)的需要

行政處罰自由裁量權(quán)對一個涉水事務(wù)的正常管理有著不可低估的作用。法律有統(tǒng)一、穩(wěn)定和可預(yù)測的優(yōu)點(diǎn)，但也有靈活性差的缺點(diǎn)，為賦予法律某些靈活性，爭取形式公正與實(shí)質(zhì)公正的統(tǒng)一，有必要發(fā)揮執(zhí)法者的主動性與創(chuàng)造性，要求水政執(zhí)法人員根據(jù)自己的判斷以最好的方式實(shí)現(xiàn)法律的目的。自由裁量權(quán)是法治社會必不可少的。從水行政主管部門處理行政事項(xiàng)進(jìn)行管理活動過程看，面對復(fù)雜多變、頭緒繁多的具體處理事項(xiàng)，對管理水平、管理技術(shù)提出了越來越嚴(yán)格的要求，如果水行政執(zhí)法部門不能夠區(qū)分各類行政事項(xiàng)情況并分別作出恰當(dāng)處置，那么行政管理不僅達(dá)不到預(yù)定效果，甚至出現(xiàn)較大的負(fù)面影響，造成不應(yīng)有的侵害，也正是水行政執(zhí)法部門在行政管理中的不斷探索，分析各類事項(xiàng)的不同特點(diǎn)進(jìn)而采取不同的處置措施，使得行政處罰自由裁量不斷發(fā)展和完善。

由于法律具有相對穩(wěn)定性和滯后性的特點(diǎn)，從涉水法律法規(guī)的現(xiàn)狀來看，立法者在制定行政法律法規(guī)過程中，難以完全預(yù)見到所有的涉水管理中出現(xiàn)的問題，也無法羅列出所有的管理事務(wù)，除了法律規(guī)定比較成熟的部分以外，相當(dāng)大的一部分行政法律法規(guī)規(guī)定只是進(jìn)行了原則性規(guī)定，對具體的行為內(nèi)容、執(zhí)行條件和施行標(biāo)準(zhǔn)無法做出全面、細(xì)致、精確的規(guī)定，只能在一定范圍內(nèi)規(guī)定可供水行政管理部門選擇的行為措施、行為方式和行為幅度。同時，由于立法技術(shù)方面的不足，加之行政管理極其復(fù)雜、頭緒繁多，涉水法律法規(guī)中難免出現(xiàn)法律漏洞和法律空白，但是涉水行政管理事務(wù)卻具有廣泛性、時效性和緊迫性，這一矛盾的存在，迫使有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定在面對行政管理過程中的新情況、新問題時，水行政主管部門可以行使自由裁量權(quán)，因情、因人、因時、因事做出有效管理，而這些規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行過程中又必須通過加強(qiáng)制度建設(shè)予以落實(shí)和細(xì)化。

3.自由裁量權(quán)細(xì)化量化是提高執(zhí)法效率的需要

效率是行政的生命。賦予水政執(zhí)法部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時度勢地及時處理問題，維護(hù)水事秩序的健康運(yùn)行。自由裁量權(quán)的存在也是提高水行政主管部門從事行政管理效率的客觀要求。從水行政管理的現(xiàn)實(shí)情況看,水行政管理具有管理事項(xiàng)繁雜、頭緒多、范圍廣、任務(wù)重、要求高的特點(diǎn),水行政執(zhí)法部門需要處理的行政案件也不斷呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn),新型水事案件、新的涉水管理事項(xiàng)也不斷出現(xiàn),這在客觀上要求水行政主管部門的管理方式、管理水平、管理技術(shù)等不斷更新。這種客觀情況的存在,要求立法時必須為執(zhí)法者設(shè)定一定范圍和幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)并努力將其細(xì)化,以便水行政主管部門在處理具體行政事務(wù)過程中能夠充分發(fā)揮主觀能動作用,依據(jù)法律原則和具體法律規(guī)定,結(jié)合水行政管理事項(xiàng)的客觀實(shí)際,進(jìn)行價值分析和判斷,從而積極應(yīng)對,采取適當(dāng)、合理的方式及時予以處理。

三、結(jié)語

自由裁量權(quán)是在涉水法律制度不斷發(fā)展、完善的過程中必然出現(xiàn)的，也是實(shí)現(xiàn)依法治水管水的普遍要求和具體體現(xiàn)?；谏鐣l(fā)展的客觀實(shí)際，水行政執(zhí)法部門要高質(zhì)量、高效率地處理涉水違法違規(guī)案件，就必須運(yùn)用自由裁量權(quán)實(shí)施行政處罰?？梢哉f，賦予水行政執(zhí)法部門自由裁量權(quán)是復(fù)雜的水事活動下的必然產(chǎn)物，是彌補(bǔ)法律滯后性、提高行政管理效率的重要工具和重要保障，對于各級水行政執(zhí)法部門依法快速靈活處理問題、確保涉水管理活動正常運(yùn)行發(fā)揮著重要作用。因此，從行政法律理論層面與行政執(zhí)法實(shí)踐層面上看，自由裁量權(quán)是依法治國、依法治水管水的必然要求和重要體現(xiàn)，是行政執(zhí)法主體進(jìn)行水行政管理所必需的手段，是彌補(bǔ)制度建設(shè)不足和法律法規(guī)規(guī)定空白的必要措施，也是實(shí)現(xiàn)法的正義價值、公平價值的必要補(bǔ)充■