施仲衡

（中國工程院，北京 100863）

截至 2020 年底，我國城軌交通運營里程達7 978.19 km，45 座城市已開通運營城軌交通，2020 年新增線路36 條，新增線路里程首次單年突破1 000 km，達到了1 241.99 km[1]，運營規(guī)模遙遙領先于世界其他國家。據(jù)我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展藍圖，未來五到十年仍將是城軌交通高速發(fā)展的黃金機遇期。在城鎮(zhèn)化進程中，城市規(guī)模不斷擴大，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化、多中心化的發(fā)展趨勢。《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號)明確指出城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，這將引導軌道交通新制式、新功能、新技術(shù)、新市場和新標準的創(chuàng)新需求[2]，特別是黨的十九屆五中全會要求關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)重大突破。因此，應創(chuàng)新都市圈軌道交通運輸服務模式，協(xié)同多模式軌道交通發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作，優(yōu)化城市群、都市圈的空間布局，打造軌道上的現(xiàn)代化都市圈，開創(chuàng)都市圈軌道交通發(fā)展新局面。

1 科學把握軌道交通新形勢和新特征

“十四五”時期我國軌道交通將進入新的發(fā)展階段，都市圈以及城市群等城鎮(zhèn)化主要發(fā)展要素載體對軌道交通差異化發(fā)展提出了新要求。當前，全國范圍內(nèi)的干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道交通呈現(xiàn)出多網(wǎng)快速發(fā)展并逐漸走向融合的發(fā)展特點。為適應新形勢下的發(fā)展需求，在國務院及相關(guān)部委宏觀政策引領下，地方政府出臺各項政策以進一步加強軌道交通的協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展，都市圈軌道交通呈現(xiàn)高速有序發(fā)展的良好態(tài)勢。

1.1 國家戰(zhàn)略引導軌道交通協(xié)同有序發(fā)展

加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，是當前國家新型城鎮(zhèn)化的重點任務之一，而軌道交通是實現(xiàn)都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。近期，國務院頒布了《交通強國建設綱要》、《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展意見的通知》(國辦函〔2020〕116 號)，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布了《智慧城軌發(fā)展綱要》，從宏觀引導角度提出要建設城市群一體化交通網(wǎng)，推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運輸體系[3-4]。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)作為我國最重要的三大城市群，在“十四五”開局之際，國家發(fā)展和改革委員會提出擬將該三大區(qū)域城際和市域(郊)鐵路作為重大工程納入“十四五”規(guī)劃，整體推進以軌道交通為骨干的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡建設，促進形成空間布局更加優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)格局更加清晰、國土資源利用更加合理的現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)。

1.2 地方政策推動都市圈高質(zhì)量建設發(fā)展

當前，我國正著力推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，各中心城市將都市圈建設視為推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的主攻方向。在國家戰(zhàn)略引導下，京津冀地區(qū)目前新開工項目約1000 km，正加快構(gòu)建“四縱四橫一環(huán)”通道格局，形成北京、天津中心城區(qū)與新城、衛(wèi)星城之間的“1 h 通勤圈”，京雄津保唐“1 h 交通圈”。長三角地區(qū)新開工項目約4 000 km，加快打造1～1.5 h 城際交通圈、城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團間0.5～1 h 通勤網(wǎng)[5]?；浉郯拇鬄硡^(qū)新開工項目約1 000 km，正加快形成以廣深港、廣珠澳和跨珠江口為主軸，“軸帶支撐、極軸放射”的多層次鐵路網(wǎng)絡，實現(xiàn)大灣區(qū)主要城市間1 h 通達。

除此以外，廣州的多制式成熟網(wǎng)絡協(xié)同運輸與服務，初步形成了480 多 km 多制式成熟軌道交通網(wǎng)絡；重慶的基于市域軌道、地鐵、輕軌(簡稱“三鐵”)融合線網(wǎng)規(guī)劃研究及技術(shù)標準支撐建設示范工程，著力推進“三鐵”融合發(fā)展，構(gòu)建“一張網(wǎng)、多模式、全覆蓋”的綜合交通體系[6]；西安的同制式跨線協(xié)同運輸，城際機場線與西安地鐵建設統(tǒng)一的協(xié)同調(diào)度指揮中心，實現(xiàn)了兩個同制式不同運營主體線路的互聯(lián)互通、統(tǒng)一標準、貫通運營、資源共享[7]；成都推進同制式跨線、跨制式協(xié)同運輸，實施鐵路公交化運營、城市軌道交通與國鐵樞紐共享和安檢互信；溫州的市域鐵路與地鐵協(xié)同運輸，正逐步形成“市域鐵路S 線+大運量系統(tǒng)M 線”的雙層次線網(wǎng)?？傊诟鞯胤秸鲗ё饔孟?，軌道交通引領城市發(fā)展的格局得以進一步深化落實，各城市正強力推進適合自身的多模式軌道交通網(wǎng)絡融合計劃。

2 創(chuàng)新軌道交通多網(wǎng)多制式協(xié)調(diào)發(fā)展理念

目前，全國布局規(guī)劃了以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝地區(qū)為首的21 個城鎮(zhèn)化地區(qū)，“四網(wǎng)融合”軌道上的都市圈新格局逐步顯現(xiàn)。秉承客運“零距離換乘”的建設理念，逐步打造12個國際性綜合交通樞紐、63 個全國性綜合交通樞紐，“四網(wǎng)融合”將被加快推進。截至2020 年底，擁有兩種及以上城軌系統(tǒng)制式的城市達19 個，占已開通城軌交通運營城市的42.2%，城軌交通制式不斷豐富，呈現(xiàn)出多元發(fā)展、各展所長的發(fā)展趨勢。

2.1 因地制宜，支持不同城市的差異化發(fā)展

一是制定因地制宜、因勢利導的規(guī)劃設計導則。在規(guī)劃設計層面，充分考慮全國205 座大城市存在的規(guī)模大小懸殊、空間結(jié)構(gòu)有異、需求導向各別、發(fā)展程度不一、財務實力不同，針對城軌交通的現(xiàn)實需求和建設城軌交通的主客觀條件各不一樣的差異性特征，制定符合不同城市發(fā)展需求的規(guī)劃設計導則，確保不同城軌交通網(wǎng)絡的合理發(fā)展，最大限度服務城市、發(fā)揮交通效能。

二是基于運輸效能構(gòu)建建設標準。在建設要求方面，強調(diào)基于應用后的運轉(zhuǎn)效率、成本效益、交通功能等效能輸出條件設置統(tǒng)一標準，保障建成網(wǎng)絡的運輸能力滿足后續(xù)城市發(fā)展的要求[8]。

2.2 一網(wǎng)多模，推動網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)功能更加完備

一是貫徹一網(wǎng)多模和功能融合的網(wǎng)絡設計理念。線網(wǎng)規(guī)劃編制階段要以網(wǎng)絡功能為核心進行統(tǒng)籌謀劃，打破行業(yè)壁壘，實現(xiàn)以都市圈功能為核心的網(wǎng)絡功能優(yōu)化。工程建設階段要落實互聯(lián)互通、綜合樞紐等網(wǎng)絡功能手段，同時構(gòu)建網(wǎng)絡基礎保障體系，以最大限度提升網(wǎng)絡功能，發(fā)揮網(wǎng)絡效應。在結(jié)構(gòu)布局方面，在中心城外圍重要區(qū)域建設切向的聯(lián)絡線，形成“放射+環(huán)+聯(lián)絡線”的網(wǎng)絡形態(tài)，從而有助于提升網(wǎng)絡通達性，為突發(fā)情況下客流快速疏解提供基礎條件；在換乘設計方面，針對大客流區(qū)域，應以區(qū)域多路徑換乘取代網(wǎng)絡單節(jié)點換乘，通過增加網(wǎng)絡出行路徑的冗余數(shù)量，提升網(wǎng)絡韌性。

二是采取多樣化的運行組織模式。在滿足多樣化出行需求方面，應充分結(jié)合不同區(qū)域乘客出行需求的差異，開展多交路、不對稱交路、互聯(lián)互通、跳站運營、快慢車組合運營等靈活的運營組織，并在基礎設施的規(guī)劃階段，為靈活運輸組織提供配套的設施與服務條件。

三是構(gòu)建基于云架構(gòu)的信息化體系。在票務服務、出行導航、換乘安檢、綜合服務等方面，應在規(guī)劃設計階段，強化一票通行、一卡暢行、一信導行、安檢互信、無感換乘等功能，從基礎設施、系統(tǒng)設備、數(shù)據(jù)信息等方面進行一體化設計，為運營階段服務品質(zhì)提升提供基礎保障[9]。

3 謀劃推進都市圈軌道交通協(xié)同發(fā)展的重點任務

3.1 以區(qū)域功能優(yōu)化為出發(fā)點，加強市域(郊)鐵路建設

以優(yōu)化通勤供給為重點，突出市域(郊)鐵路對都市圈主要功能區(qū)的支撐引導，串聯(lián)50 萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點，打造中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團間0.5～1 h 通勤網(wǎng)。以城市功能布局優(yōu)化和客運需求為先導，優(yōu)先利用既有鐵路資源進行城市化功能綜合改造，支持通過優(yōu)化運輸組織、補強或改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯(lián)絡線、增設車站等方式，公交化開行市域(郊)列車。支持重點都市圈規(guī)劃建設市域(郊)鐵路，加強與其他軌道交通方式多線多點換乘，具備條件的推動貫通運行。

3.2 抓好出行服務便捷化

以乘客出行需求為導向，完善乘客出行鏈各環(huán)節(jié)的服務標準，為乘客提供高品質(zhì)出行服務。依托綜合客運樞紐，實現(xiàn)多種交通方式有效銜接。進一步提升城市群都市圈公共客運服務水平，深入推進城市交通擁堵綜合治理，加快推進城鄉(xiāng)客運服務一體化，鼓勵引導綠色出行。

3.3 推進技術(shù)裝備自主化

把握綠色化、智能化、可持續(xù)等趨勢，堅持自主創(chuàng)新，鼓勵核心技術(shù)攻關(guān)，打造穩(wěn)健的技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈，推進軌道交通裝備先進適用、完備可控。加速制定產(chǎn)品安全可控評價標準，以有效推動核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展；強化裝備動力系統(tǒng)研發(fā)，突破高效率、大功率發(fā)動機裝備設備關(guān)鍵技術(shù)；加強新型運載工具研發(fā)，推廣新能源、智能化、數(shù)字化、輕量化交通裝備及成套技術(shù)設備；發(fā)展智慧交通，推動大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與軌道交通行業(yè)深度融合，用新技術(shù)為傳統(tǒng)交通基礎設施賦能，爭當新基建主力軍；整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源，協(xié)同打造全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈條，構(gòu)建分工合理、各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

3.4 推動站城一體化發(fā)展建設

對軌道交通沿線周邊土地進行綜合開發(fā)利用，探索“站城一體化”運作模式，在提高土地資源集約利用水平、優(yōu)化都市圈內(nèi)城市空間布局的基礎上，進一步提高軌道交通網(wǎng)絡的整體服務水平。規(guī)劃前期，要借鑒先進的軌道交通開發(fā)模式，細化完善土地綜合開發(fā)實施方案，按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設的原則，對項目上蓋開發(fā)、既有鐵路用地綜合利用等其他開發(fā)方式進行研究，探索城鎮(zhèn)化地區(qū)鐵路綜合開發(fā)新模式，鼓勵“站前廣場”與綜合開發(fā)有機融合，建設“軌道+物業(yè)”和“軌道+社區(qū)”，培育“軌道微中心”，打造“站城綜合體”[10]。

4 改革創(chuàng)新，推動城軌行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

4.1 創(chuàng)新體制機制

區(qū)域各城市主體應發(fā)揮政府的主導作用，尊重市場需求，合理配置資源。城市軌道交通建設運營企業(yè)、鐵路企業(yè)和其他市場主體在項目規(guī)劃建設、資金籌措、運營管理等方面加強合作，推動都市圈軌道交通在規(guī)劃、設計、建設、運營、管理、投資等方面的改革創(chuàng)新，加快實施一批具有示范帶動作用的項目，構(gòu)建都市圈軌道交通的新格局，開創(chuàng)軌道交通支撐區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的新局面。

4.2 堅持統(tǒng)籌規(guī)劃

全面貫徹國家推進城市群、都市圈建設規(guī)劃，充分考慮地區(qū)差異和發(fā)展需求，因地制宜，適應不同城鎮(zhèn)空間布局特征，以區(qū)域內(nèi)超大城市、特大城市、大城市為重點，以城市軌道交通為骨干，構(gòu)建區(qū)域?qū)ν?、城際、都市圈等不同空間尺度高效銜接的一體化、多層次的綜合交通網(wǎng)絡。

4.3 有序推進建設

抓住歷史機遇，加快推進項目前期工作，盡早穩(wěn)定項目建設方案，明確技術(shù)標準和分階段發(fā)展目標，做到成熟一項、開工一項。特別是京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點城市群要加快推進建設，形成“在建一批、開工一批、儲備一批、謀劃一批”的發(fā)展格局。

4.4 加強“四網(wǎng)融合”

建設城市群一體化交通網(wǎng)，推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路與城市軌道交通基礎設施的互聯(lián)互通、信息共享，打通乘客出行鏈各環(huán)節(jié)的服務標準。協(xié)調(diào)系統(tǒng)制式、技術(shù)標準、標識信息，強化高效銜接，提供舒適便捷化的乘客服務，從而推動“四網(wǎng)融合”發(fā)展。

5 結(jié)語

都市圈軌道交通協(xié)同發(fā)展是“十四五”期間支撐國家和社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎保障條件之一，是支撐國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的重要舉措。在黨的十九屆五中全會精神指導下，精準把握“十四五”時期我國發(fā)展軌道交通的指導思想、基本原則、目標要求和重大舉措。以交通引導出行，促進國土資源和交通深度融合，形成綜合規(guī)劃與開發(fā)的合作機制，建設軌道上的城市群和都市圈，達到開創(chuàng)都市圈軌道交通協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新局面。