徐向遠(yuǎn)

（合肥市規(guī)劃設(shè)計研究院，合肥230041）

1 規(guī)劃背景

在國土空間規(guī)劃體系建立之前，由于水系專項規(guī)劃缺乏對總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃的有效傳導(dǎo)和銜接，使其科學(xué)性和可實(shí)施性受到影響[1]。新時期，在五級三類的國土空間規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃成為傳導(dǎo)和落實(shí)國土空間總體規(guī)劃要求、銜接其他相關(guān)專項規(guī)劃、指導(dǎo)具體工程建設(shè)實(shí)施的重要規(guī)劃類型[2]。本文以安徽省界首市全域水系綜合治理規(guī)劃為例，從工作模式、專題研究和空間協(xié)調(diào)3個方面探討國土空間規(guī)劃背景下水系專項規(guī)劃的編制路徑和方法。

2 研究對象與思路

2.1 研究對象

界首市是位于安徽省西北部與河南省交界的門戶縣級市，面積為667 km2，地處淮北平原，地勢平坦，境界可劃分為北部茨谷河流域、中部潁河流域和南部泉河流域。近年來，界首市貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，以全域全要素自然資源為統(tǒng)一框架，通過統(tǒng)籌推進(jìn)路相通、水相連、林成網(wǎng)、慢道成景、鄉(xiāng)村美麗、土地節(jié)約集約利用的“六個全市域項目”，積極創(chuàng)建國家級生態(tài)文明示范縣。界首市全市域水系綜合治理規(guī)劃是在國土空間規(guī)劃背景下開展的以全域水系為治理對象的專項規(guī)劃。

2.2 研究思路

構(gòu)建工作模式、專題研究和空間協(xié)調(diào)的水系專項規(guī)劃編制方法與路徑。（1）工作模式方面，以水利局與自然資源和規(guī)劃局為規(guī)劃組織單位，以水利院聯(lián)合規(guī)劃院為規(guī)劃編制團(tuán)隊。（2）專題研究方面，發(fā)揮水利院和規(guī)劃院的各自優(yōu)勢，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上分別編制水系綜合治理的不同專題研究。（3）空間協(xié)調(diào)方面，與界首市國土空間總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)。

3 編制方法與路徑

3.1 工作模式

水系專項規(guī)劃一般是由水利主管部門委托水利設(shè)計單位進(jìn)行編制，而基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和道路交通等空間性要素和規(guī)劃歸屬不同部門主管，由于部門壁壘獲取成本較高，導(dǎo)致多部門空間性規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)效果不佳。因此，在工作模式上，一方面以界首市水利局與自然資源和規(guī)劃局為規(guī)劃組織單位，打通2個主管部門所掌握的各類自然資源空間性要素資料；另一方面，以水利院聯(lián)合規(guī)劃院為專項規(guī)劃編制團(tuán)隊，發(fā)揮不同專業(yè)團(tuán)隊的優(yōu)勢，分別編制側(cè)重點(diǎn)不同的水系專題。

3.2 專題研究

基于“水利院+規(guī)劃院”的工作模式，由水利院編制側(cè)重于水利工程方面的水資源、水安全和水環(huán)境3個專題，由規(guī)劃院編制側(cè)重于城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)的水生態(tài)、水景觀和水文化3個專題。6個專題的研究基于“現(xiàn)狀問題—定策略”的方法路徑來展開。

3.2.1 水資源

界首市在水資源方面主要存在兩個問題。在資源型缺水方面，表現(xiàn)為水資源不豐沛，且年際變化大，年際間豐枯交際出現(xiàn)。在工程型缺水方面，過境河流潁河和泉河每年流量較大，但境內(nèi)缺乏有效的取水工程和蓄水空間，過境水難以為己所用。

基于水資源方面的問題，制定“河湖溝通、濕地調(diào)蓄，引江補(bǔ)源、供水配套”的治理策略。（1）通過河道的連通和擴(kuò)挖來提升蓄水能力，并在境內(nèi)地勢低洼的地方規(guī)劃新建平原水庫和濕地，作為水源的涵養(yǎng)空間。（2）向上對接水利部淮河水利委員會，積極爭取通過引江濟(jì)淮工程向界首市輸送城市生活飲用水。

3.2.2 水安全

界首市在水安全方面需要注意的主要問題是防洪排澇。在防洪方面，穿越城區(qū)的過境河流——潁河的排澇標(biāo)準(zhǔn)只能滿足20年一遇，與界首城區(qū)35萬人的人口規(guī)劃規(guī)模不相匹配，防洪標(biāo)準(zhǔn)不足。在排澇方面，全市域范圍未形成系統(tǒng)的排澇體系。同時，城區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的主要河流和溝渠河道淤積，水體流通不暢，嚴(yán)重制約了水系的整體排澇能力。

基于水安全問題，在防洪方面，規(guī)劃提出通過潁河河道疏浚和加固堤防等策略，將城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇。在排澇方面，一方面構(gòu)建“兩干五支”的防洪排澇體系，即以潁河和泉河為主干排澇通道，以萬佛溝、界南河等大溝為支流排澇溝；另一方面，規(guī)劃提出排澇疏浚工程，對市域范圍內(nèi)43條大中溝進(jìn)行擴(kuò)挖疏浚，提高整體排澇標(biāo)準(zhǔn)和能力。

3.2.3 水污染

界首市水污染問題主要體現(xiàn)在2方面：（1）主要河溝水污染嚴(yán)重，在有水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的22條主要河溝中，有17條水質(zhì)在Ⅳ類以上，Ⅴ類以上9條（分類依據(jù)：GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》）。（2）大部分河溝堵塞淤積，水體流通不暢，水體的自凈能力得不到發(fā)揮。

基于水污染問題，規(guī)劃提出加快7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理廠建設(shè)，實(shí)行8個重點(diǎn)入河排污口整治工程，老城區(qū)雨污分流改造和9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖整治工程，實(shí)施大中溝截污治污工程、黑臭水體治理工程、河溝清淤疏浚、水系連通和生態(tài)補(bǔ)水等工程。

3.2.4 水生態(tài)

界首市水生態(tài)問題主要有3點(diǎn)：（1）水域生態(tài)系統(tǒng)退化，由于水污染問題導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)脆弱，水生生物生存環(huán)境差，物種種類減少。（2）水系生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不健全，河溝遭填埋堵塞，導(dǎo)致水系自然生態(tài)連通體系被破壞，使水系的生態(tài)、排澇和景觀等綜合功能難以有效發(fā)揮。（3）濱水空間缺失，表現(xiàn)為濱水空間受人類活動而被擠壓侵占，護(hù)岸林不連續(xù)，水源保育和涵養(yǎng)功能缺失。

基于水生態(tài)問題，規(guī)劃提出實(shí)施“水下森林”工程來凈化水體；為規(guī)劃的平原水庫和濕地設(shè)置凈化前置庫，處理區(qū)域內(nèi)的地表徑流；采用生態(tài)護(hù)岸增強(qiáng)水體的自凈能力；結(jié)合水污染治理工程，實(shí)施清淤疏浚、活水循環(huán)和清水補(bǔ)給等工程，恢復(fù)水系的自然流通和自凈能力。

3.2.5水景觀

界首市水景觀主要存在2方面問題：（1）水污染引發(fā)的水體黑臭，以及水體富營養(yǎng)化導(dǎo)致的河道雜草叢生。（2）在岸線景觀方面，城區(qū)以硬質(zhì)駁岸為主，冰冷生硬，而鄉(xiāng)村地區(qū)多以自然軟質(zhì)駁岸為主，植物生長參差不齊，岸線形式單一。

針對以上問題，提出2個方面水景觀提升策略：（1）結(jié)合水生態(tài)治理工程，實(shí)施“水下森林”工程，提升水體景觀效果。（2）因地制宜選擇駁岸類型，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等建成區(qū)段的河溝駁岸，采用景觀親水型駁岸為主；鄉(xiāng)村地區(qū)采用自然軟質(zhì)駁岸，在保護(hù)的基礎(chǔ)上，配合綠化種植提升景觀品質(zhì)。

3.2.6 水文化

界首市水文化資源十分豐富。但是，由于缺乏挖掘和利用，一直未能得到有效彰顯?；诖耍?guī)劃提出文化植入，打造涉水文化的微旅游路線，并結(jié)合各個地區(qū)的水文化資源特點(diǎn)，策劃水美鄉(xiāng)村田園郊野游線、水文化歷史體驗游線、水休閑都市綜合游線、水韻丹青彩陶藝術(shù)游線、水寨休閑觀光游線、水生態(tài)濱水景觀游線和水生態(tài)濕地度假旅游7大主題水系游線。

3.2.7 小結(jié)

水利院所負(fù)責(zé)的水資源、水安全和水污染3個專題，是水系綜合治理的基礎(chǔ)，重點(diǎn)解決界首市最迫需要切解決的水少、水災(zāi)和水臟的問題，從而實(shí)現(xiàn)“水豐、水寧和水凈”的近期治理目標(biāo)。由規(guī)劃院所負(fù)責(zé)的水生態(tài)、水景觀和水文化專題，則是基于前面3個專題的水系治理提升工作，基于居民親水近水的空間訴求，實(shí)現(xiàn)“水活、水美和水魅”為遠(yuǎn)期治理目標(biāo)。

3.3 空間協(xié)調(diào)

3.3.1 與國土空間總體規(guī)劃協(xié)調(diào)

本次水系優(yōu)化布局方案和治理項目與界首市永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線相協(xié)調(diào)，優(yōu)先利用現(xiàn)有的坑塘、溝渠和未利用地等進(jìn)行水系溝通優(yōu)化和工程項目建設(shè)，探索利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，布局水景觀、水文化等類型項目。不得違背界首市現(xiàn)行總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，水系布局方案優(yōu)先利用城鄉(xiāng)藍(lán)綠空間進(jìn)行空間落地。

3.3.2 與其他專項規(guī)劃協(xié)調(diào)

將本次規(guī)劃和界首市已編、在編的綜合交通、村莊建設(shè)、林地保護(hù)、文化旅游、綠道慢行系統(tǒng)等專項規(guī)劃在空間上進(jìn)行協(xié)調(diào)布局。一方面，在水系優(yōu)化布局和布置水系治理工程措施的工作中充分考慮其他空間性專項規(guī)劃的空間規(guī)劃方案；另一方面，要及時向其他行業(yè)主管部門反映空間不協(xié)調(diào)問題，形成有效的正反饋機(jī)制。

3.3.3 水系空間布局一張“藍(lán)圖”

將6個方面專題所提出的水系布局方案、治理策略和工程措施，在空間上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成水系優(yōu)化和各項治理工程的規(guī)劃布局一張“藍(lán)圖”。水資源和水安全是最基礎(chǔ)的治理工程，區(qū)域調(diào)水工程、河溝溝通工程、補(bǔ)水工程、調(diào)蓄和節(jié)制工程、堤防工程和排澇工程先行落空間。水污染和水生態(tài)是中間環(huán)節(jié)的治理工程，結(jié)合河溝的溝通疏浚、排澇和補(bǔ)水工程，將相應(yīng)的截污治污工程、黑臭水體治理工程和水生態(tài)修復(fù)工程落空間。水景觀和水文化作為最后環(huán)節(jié)的治理工程，包括水體景觀效果的改善、駁岸的設(shè)計、濱水空間的打造、水文化的挖掘和水文化旅游路線的策劃等內(nèi)容。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)各類專項規(guī)劃對空間性總體規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)和空間性專項規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)，是新時代國土空間規(guī)劃體系建立的目標(biāo)之一。本文探討國土空間規(guī)劃背景下水系專項規(guī)劃編制方法：在工作模式上由多專業(yè)團(tuán)隊聯(lián)合編制，破除專業(yè)壁壘；在專題研究上涵蓋水系治理多方面內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全域水系綜合治理；在空間協(xié)調(diào)上與空間總體規(guī)劃和其他空間專項規(guī)劃做好協(xié)調(diào)，形成水系空間布局一張“藍(lán)圖”，保障規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。