薛一彤

（上海市交通建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督站，上海 200030）

0 引言

軌道交通建設(shè)工程目前有三點(diǎn)突出特征，一是專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、工程類型多、風(fēng)險(xiǎn)突出；二是建設(shè)對(duì)周邊環(huán)境影響大、質(zhì)量安全管理難度高，周邊環(huán)境復(fù)雜；三是國(guó)內(nèi)軌道交通工程建設(shè)歷史較短，各方建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足。以上三點(diǎn)致使工程建設(shè)中易發(fā)生較大的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，而且建設(shè)各方對(duì)潛在的質(zhì)量安全隱患，也缺乏有效評(píng)估與管控措施。如何改變建設(shè)各方對(duì)客觀條件認(rèn)識(shí)的不足，增強(qiáng)管理能力，有效預(yù)控、規(guī)避、甚至是消除在工程建設(shè)周期內(nèi)，尤其是工程施工階段的質(zhì)量安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，始終是參建各方必須考慮的首要問(wèn)題。本文從軌道交通建設(shè)中存在的質(zhì)量安全問(wèn)題著手進(jìn)行梳理、分析，并提出合理化的建議。

1 質(zhì)量安全管控存在的問(wèn)題

質(zhì)量安全管理對(duì)于保證工程有效開(kāi)展、提高工程安全性和整體質(zhì)量具有重要意義，軌道交通工程尤其如此。加之軌道交通工程建設(shè)近年來(lái)在施工階段質(zhì)量安全管理問(wèn)題頻發(fā)，形勢(shì)堪憂，這些問(wèn)題和不足涉及到政府管理和參建各方等多個(gè)環(huán)節(jié)。我們只有冷靜面對(duì)當(dāng)前軌道交通工程正處于建設(shè)高潮期這樣一個(gè)客觀事實(shí)，通過(guò)逐步完善、豐富質(zhì)量安全管控方式和手段，反思當(dāng)前工程質(zhì)量安全管控工作中所存在的問(wèn)題并采取果斷有效的措施予以消除。

1.1 建設(shè)單位存在的問(wèn)題

1）軌道交通工程公共安全影響面廣、社會(huì)民生關(guān)注度高，前期規(guī)劃、立項(xiàng)、報(bào)批、土地等審批程序周期長(zhǎng)。從國(guó)內(nèi)已開(kāi)工項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)來(lái)看，各地為加快解決城市交通擁堵和居民出行要求，項(xiàng)目急于迫切開(kāi)工建設(shè)，在前期證照未辦理完畢、施工審圖也未完全到位的情況下就開(kāi)工建設(shè)。

2）建設(shè)單位管理組織架構(gòu)不夠分明，管理形式和手段不夠豐富，項(xiàng)目責(zé)任主體不明確，建設(shè)單位作為項(xiàng)目法人其責(zé)、權(quán)、利行為不明確。

3）軌道交通作為政府投資項(xiàng)目，往往由政府主導(dǎo)成立指揮部或企業(yè)管理模式，存在政府人員和項(xiàng)目法人交叉管理的混亂局面，導(dǎo)致雙方在建設(shè)中各自的監(jiān)督和管理作用的削弱和不清。

4）不到位的項(xiàng)目法人責(zé)任制、不合理的工期控制，缺乏針對(duì)性的項(xiàng)目質(zhì)量安全保證體系，以及不正常的中標(biāo)價(jià)客觀增加了工程施工過(guò)程中的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位合同履約管理不嚴(yán)。

1.2 勘察設(shè)計(jì)單位存在的問(wèn)題

1）軌道交通項(xiàng)目通常地質(zhì)條件復(fù)雜，工程前期勘察數(shù)據(jù)對(duì)于后期項(xiàng)目建設(shè)尤為重要。目前存在勘察粗放化、前期收集資料不足，勘察質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)提交后對(duì)后續(xù)設(shè)計(jì)指導(dǎo)性服務(wù)不足等問(wèn)題。

2）各地軌道交通項(xiàng)目集中開(kāi)工建設(shè)，現(xiàn)有的設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)任務(wù)重、出圖時(shí)間短、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠。設(shè)計(jì)單位有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)設(shè)計(jì)人員不足，設(shè)計(jì)人員年輕化、流動(dòng)性大。

3）對(duì)專家設(shè)計(jì)評(píng)審意見(jiàn)未認(rèn)真修改，對(duì)可能存在的施工風(fēng)險(xiǎn)、隱患考慮不夠，部分設(shè)計(jì)單位未嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)規(guī)范要求進(jìn)行設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)文件編制內(nèi)容缺失。

4）勘察設(shè)計(jì)單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的服務(wù)和指導(dǎo)不足，勘察設(shè)計(jì)文件質(zhì)量監(jiān)管存在制度缺位。

1.3 監(jiān)理單位存在的問(wèn)題

1）建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理工作的重視和支持不足，項(xiàng)目管理中對(duì)監(jiān)理的授權(quán)有限，過(guò)多干涉監(jiān)理的工作，導(dǎo)致監(jiān)理服務(wù)不到位。

2）軌道交通項(xiàng)目專業(yè)多、技術(shù)復(fù)雜、施工風(fēng)險(xiǎn)大，當(dāng)前部分監(jiān)理單位管理水平和人員素質(zhì)已無(wú)法滿足現(xiàn)有工程建設(shè)的需求。監(jiān)理單位人員流動(dòng)性大、從業(yè)不穩(wěn)定，人員專業(yè)實(shí)踐性不強(qiáng)，新知識(shí)、新技術(shù)掌握能力差，知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、職稱學(xué)歷不合理。

3）監(jiān)理在工作中解決問(wèn)題的能力不足、對(duì)問(wèn)題的后續(xù)處理無(wú)有效的措施和管理手段，工作責(zé)任心和獨(dú)立性不強(qiáng)、其公正性往往存疑。

4）監(jiān)理市場(chǎng)發(fā)展不規(guī)范、定位不清、同體監(jiān)管、權(quán)責(zé)利不對(duì)等，區(qū)域性及行業(yè)性壟斷保護(hù)都制約了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

1.4 施工單位存在的問(wèn)題

1）分級(jí)管理弱化、代管現(xiàn)象突出，三級(jí)管理體系無(wú)有效實(shí)施逐級(jí)分層管理，部分管理形同虛設(shè)。

2）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無(wú)證、掛證、主要崗位管理人員不到崗；總承包單位不按管理要求實(shí)施項(xiàng)目管理，質(zhì)量安全管理意思減弱；一線有經(jīng)驗(yàn)的管理人員缺乏，現(xiàn)場(chǎng)管理水平和人員素質(zhì)有一定程度的下降。

3）質(zhì)量安全管理意識(shí)不高，責(zé)任落實(shí)不明確，對(duì)于質(zhì)量安全生產(chǎn)規(guī)范、文件未及時(shí)學(xué)習(xí)、傳達(dá)，導(dǎo)致施工人員質(zhì)量安全意識(shí)淡薄。施工單位將經(jīng)濟(jì)利益最大化、管理成本最低化作為考核指標(biāo)，這必然導(dǎo)致質(zhì)量安全控制不足，從而成為質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的主要源頭。

4）過(guò)于依賴專業(yè)分包的管理水平和力量，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)重大風(fēng)險(xiǎn)源控制、專項(xiàng)方案的落實(shí)交底流于形式，未有效落實(shí)，隱蔽資料報(bào)驗(yàn)滯后不真實(shí)，專業(yè)技能及創(chuàng)新不足。

2 質(zhì)量安全事故多發(fā)的原因分析［1］

2.1 現(xiàn)階段各方管理力量不足

目前軌道交通工程建設(shè)發(fā)展速度相當(dāng)迅速，社會(huì)環(huán)境和建筑環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)規(guī)模大、施工時(shí)間緊、任務(wù)重，施工技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)薄弱，有技術(shù)能力和資質(zhì)的建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察、檢測(cè)等單位的技術(shù)人員和專業(yè)隊(duì)伍無(wú)法滿足建設(shè)的需求，各方資源相對(duì)匱乏。因此在施工過(guò)程中應(yīng)對(duì)安全質(zhì)量管理風(fēng)險(xiǎn)的處理還顯得欠缺。

2.2 建設(shè)工期導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控難度大

軌道交通是一個(gè)多部門、多專業(yè)協(xié)同的行業(yè)，受到社會(huì)關(guān)注度高，政府往往制定開(kāi)竣工時(shí)間點(diǎn)，致使參建各方施工工期壓力巨大。由于涉及規(guī)劃選址、土地審批等因素，土地建筑拆遷難度大，工程前期手續(xù)不完善導(dǎo)致工期的拖延，竣工時(shí)間往往已確定，導(dǎo)致后期施工過(guò)程中超常規(guī)趕工、搶工、未按施工規(guī)范施工的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，給工程質(zhì)量安全管理帶來(lái)極大的隱患。

2.3 相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

現(xiàn)有的法律法規(guī)及各類管理性文件，經(jīng)過(guò)多年的調(diào)整修訂，已經(jīng)逐步形成較為完善的管理體系，對(duì)于建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施的管理已基本滿足使用要求。軌道交通工程作為近年的新的建筑體系，涉及的專業(yè)面廣，有些應(yīng)用的規(guī)范分屬不同行業(yè)領(lǐng)域和不同的專業(yè)領(lǐng)域，這就使得現(xiàn)階段實(shí)施的質(zhì)量安全管理的有關(guān)規(guī)定在城市軌道交通建設(shè)工程中存在適用性不強(qiáng)，可操作性差的弊端。因軌道交通工程在單位工程劃分、質(zhì)量單元驗(yàn)收、安全管理、監(jiān)測(cè)及檢測(cè)管理等方面都與市政和建筑工程有不同點(diǎn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織業(yè)內(nèi)專家編寫了《城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法》（建質(zhì) 〔2010〕5 號(hào)），對(duì)軌道交通工程施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全管控提供了具體政策指導(dǎo)，同時(shí)，各地方相關(guān)行業(yè)主管部門也根據(jù)該暫行辦法進(jìn)行了有針對(duì)性的細(xì)化和完善［2］。

2.4 政府監(jiān)督管理力量薄弱

軌道交通建設(shè)工程因?yàn)榘l(fā)展時(shí)間短、涉及專業(yè)多、技術(shù)創(chuàng)新多，政府監(jiān)督需要從行為監(jiān)督管理到工程的直接監(jiān)督管理，包括對(duì)施工過(guò)程中的原材料、實(shí)體質(zhì)量、重大危險(xiǎn)源管控等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。政府監(jiān)管工作面臨任務(wù)重、人員少、專業(yè)人員缺乏的狀況，監(jiān)督的力度與深度也不能完全適應(yīng)當(dāng)前的需要，這就迫切需要在當(dāng)前體制下開(kāi)展監(jiān)督綜合執(zhí)法體系的嘗試，構(gòu)建立體監(jiān)督模式的探索。

3 當(dāng)前形勢(shì)下多管舉措的對(duì)策建議

3.1 遵循建設(shè)程序科學(xué)合理地控制工期

首先，政府牽頭推行合理工期，各方承諾保證質(zhì)量安全的行為，參建各方嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家及地方行業(yè)規(guī)定制定的各專業(yè)工期定額，嚴(yán)格按照簽訂的合同工期施工。其次，行業(yè)監(jiān)督管理部門將開(kāi)工前的各項(xiàng)行政許可列入檢查的范疇，明確各專業(yè)工序必須投入的時(shí)間、設(shè)備及人員的配備，明確重大危險(xiǎn)源和關(guān)鍵工序施工的節(jié)點(diǎn)時(shí)間控制，以質(zhì)量安全為先的原則，任何單位不得隨意壓縮合理的工期，避免盲目壓縮工期導(dǎo)致質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)因素的增加，嚴(yán)查參建各方對(duì)文明施工安全措施費(fèi)用的報(bào)批和使用，確保安全質(zhì)量先行。

3.2 強(qiáng)化主體責(zé)任建立誠(chéng)信考核體系

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 393 號(hào)）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 279 號(hào)）、《危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)定》（住建部令第 37 號(hào)）等都明確規(guī)定了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位依法對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)。為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》（建質(zhì)〔2014〕124 號(hào)）的通知，明確參建各方在工程質(zhì)量安全管理方面的責(zé)任，規(guī)范、細(xì)化、落實(shí)各參建單位的行為，依法加強(qiáng)基本建設(shè)程序和質(zhì)量安全責(zé)任制落實(shí)的監(jiān)管。要完善誠(chéng)信考核體系，把建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位質(zhì)量安全行為納入誠(chéng)信考核體系，質(zhì)量行為和安全行為不良記錄將作為審資質(zhì)、招投標(biāo)、從業(yè)資格證書審核等的前提條件［3］。

3.3 完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)

軌道交通工程有其特殊性，現(xiàn)行的鐵路和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范并不完全適用，需要將相關(guān)鐵路和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范進(jìn)行有序整合，形成一套適應(yīng)城市軌道交通建設(shè)的規(guī)范，對(duì)于指導(dǎo)各地軌道交通工程安全質(zhì)量管理能夠起到積極促進(jìn)的作用。

3.4 健全關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)驗(yàn)收制度

通常的工程質(zhì)量安全驗(yàn)收制度有一定的局限性，現(xiàn)行實(shí)施的建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案是在項(xiàng)目完成后由建設(shè)方組織參建各方參與驗(yàn)收的制度，屬于事后把關(guān)。對(duì)于建設(shè)過(guò)程中存在較多危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)的軌道交通工程就顯得驗(yàn)收滯后，這就要求在施工過(guò)程中強(qiáng)化管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別、預(yù)控、預(yù)警，做到事前控制。軌道交通工程很多是大量利用地下空間，所以在施工過(guò)程中常遇到穿越地下建筑物、結(jié)構(gòu)地下水滲漏、鄰近建筑物沉降、深基坑開(kāi)挖等諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，唯有對(duì)這些高風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行事前控制、事前預(yù)判、事前檢查、才能做到施工過(guò)程中的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)能得到有效控制。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭地方行業(yè)管理部門開(kāi)展了軌道交通工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工條件驗(yàn)收的制度，但各地在理解和執(zhí)行上尚存在偏差，效果不彰，有待進(jìn)一步推廣。

3.5 技術(shù)創(chuàng)新與人才的培養(yǎng)

設(shè)立專項(xiàng)基金，積極推廣工藝技術(shù)創(chuàng)新、新材料研發(fā)、運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，扶持和鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)以科技支撐為手段，充分利用社會(huì)技術(shù)力量開(kāi)展質(zhì)量通病攻關(guān)活動(dòng)、安全技術(shù)措施的提升活動(dòng)。采取培訓(xùn)學(xué)習(xí)、人才交流等形式，加快專業(yè)人才的培養(yǎng)速度，適度提高待遇，提升團(tuán)隊(duì)協(xié)作力。

3.6 深化政府監(jiān)管的方式

現(xiàn)階段，由于整個(gè)建設(shè)市場(chǎng)尚有較多管理不成熟的地方，由政府主導(dǎo)的行業(yè)管理還需要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的指導(dǎo)，但是政府的技術(shù)力量也在一定程度上無(wú)法滿足實(shí)際的需求，為提高管理效率，適當(dāng)通過(guò)有償購(gòu)買服務(wù)，利用既有的各類社會(huì)資源，讓具有較高專業(yè)水平的人配合政府投入到管理中去，出謀劃策、精細(xì)管理、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，可以緩解政府監(jiān)督管理人員專業(yè)水平欠缺的困難。借助社會(huì)力量服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)管理，引入專業(yè)領(lǐng)域的專家作為政府的顧問(wèn)，發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗(yàn)和特長(zhǎng)，為現(xiàn)場(chǎng)提供切實(shí)可行的管理方案，在整體上實(shí)現(xiàn)對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估。

3.7 信息化管理的舉措

在重大危險(xiǎn)源監(jiān)控中應(yīng)落實(shí)各方職責(zé)進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)施差別化管理，推廣政府程序監(jiān)督、檢測(cè)驗(yàn)證、監(jiān)測(cè)預(yù)警、專家評(píng)估的控制程序，全過(guò)程、全方位加強(qiáng)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)控制。

以互聯(lián)網(wǎng)+作為技術(shù)支撐，建立參建各方工程質(zhì)量安全數(shù)字化管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)參建各方大數(shù)據(jù)資源共享，對(duì)信息系統(tǒng)實(shí)施數(shù)字化長(zhǎng)效管理，組建數(shù)字化信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，構(gòu)建完整的質(zhì)量安全數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析平臺(tái)。通過(guò)數(shù)字化信息系統(tǒng)的建設(shè)，把工程質(zhì)量安全管理過(guò)程中相關(guān)職能部門連接在一起，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，資源互通，構(gòu)建信息化智慧監(jiān)督管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智能化的監(jiān)管目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

在工程建設(shè)項(xiàng)目管理中，安全質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)既有單一的風(fēng)險(xiǎn)，也存在多種風(fēng)險(xiǎn)的疊加，如何結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際狀況制定有效的預(yù)案，對(duì)各類質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確識(shí)別、提前識(shí)別，需要全過(guò)程控制、全員參與，需要加強(qiáng)政府監(jiān)管方與眾多工程建設(shè)責(zé)任主體的積極參與和密切配合。只有這樣，才能全面了解軌道交通工程施工期間的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)源，才有更大可能對(duì)險(xiǎn)情和事故進(jìn)行事前控制和主動(dòng)控制，從而真正降低軌道交通工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，真正避免各類工程質(zhì)量和安 全事故。