李 晶

（濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250131）

0 引言

新時(shí)代，我國(guó)國(guó)土空間利用在土地市場(chǎng)調(diào)控、土地市場(chǎng)健康良性運(yùn)行、土地集約利用方面均取得顯著成果。城市規(guī)劃對(duì)城市未來(lái)土地空間和功能進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃部署，城市建設(shè)、城市綜合功能治理都要據(jù)此進(jìn)行。隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)的土地儲(chǔ)備和城市規(guī)劃在高質(zhì)量發(fā)展中存在脫節(jié)現(xiàn)象，城市規(guī)劃限制了土地儲(chǔ)備的健康發(fā)展，降低土地儲(chǔ)備的最優(yōu)效益。

1 城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的有機(jī)融合發(fā)展

城市規(guī)劃指導(dǎo)城市土地儲(chǔ)備，各級(jí)地方政府按照城市規(guī)劃，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況編制土地儲(chǔ)備滾動(dòng)計(jì)劃。城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備都是各級(jí)地方政府進(jìn)行城市更新發(fā)展及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)有土地資源保值、增值的重要手段，其中，城市規(guī)劃是土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)和前提，土地儲(chǔ)備是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的有效途徑和載體。二者的有機(jī)融合可以提升城市土地的利用效率和完善城市土地的功能結(jié)構(gòu)。城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備既能相互促進(jìn)又能相互制約。二者可有效節(jié)約利用城市土地資源，保證城市土地資源的科學(xué)開(kāi)發(fā)。除此之外，二者在城市化發(fā)展進(jìn)程中又相互制約，城市國(guó)有土地的儲(chǔ)備在短期時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造城市土地空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益，城市規(guī)劃則是以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待城市發(fā)展問(wèn)題，用宏觀的角度看待城市發(fā)展，涵蓋內(nèi)容較廣。

2 新時(shí)代土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型面臨的宏觀環(huán)境

土地儲(chǔ)備為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的空間支持和財(cái)政支持，因此，城市土地供應(yīng)規(guī)模、土地收儲(chǔ)規(guī)模、城市國(guó)土空間利用規(guī)模等都需要與城區(qū)人口增長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在城市土地資源方面的實(shí)際需求相匹配。新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展方式也有了新變化，即從原來(lái)的粗放增長(zhǎng)逐漸向集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。新時(shí)代，我國(guó)城市更新規(guī)模和速度雖然有所放緩，但仍然有很大的發(fā)展空間，過(guò)度依賴(lài)土地資源用于城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)的方式已經(jīng)逐步遭到摒棄，而提高城市土地的綜合利用率、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，成為當(dāng)前土地轉(zhuǎn)型的必然選擇。

3 城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備有機(jī)融合易出現(xiàn)的問(wèn)題

3.1 城市規(guī)劃制約土地儲(chǔ)備效率

現(xiàn)代城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的理念是規(guī)劃先行，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的實(shí)施決定著未來(lái)該城市各功能區(qū)土地的使用功效，決定城市建設(shè)的大方向。目前，不少城市規(guī)劃只注重追求城市的“高大上”外在形象，卻忽略交通路網(wǎng)、功能綠地等市政配套及未來(lái)城市新增需求規(guī)劃。甚至出現(xiàn)將具有防洪泄洪、涵養(yǎng)水源功效的濕地填埋建造高檔小區(qū)的現(xiàn)象，導(dǎo)致城區(qū)雨水一大，城市居民開(kāi)啟“看?！蹦Ｊ?。未經(jīng)過(guò)實(shí)地深入研究并與城市自然生態(tài)環(huán)境相脫節(jié)的城市規(guī)劃，后期易造成土地收儲(chǔ)工作的被動(dòng)，甚至使土地收儲(chǔ)工作滯后延遲，無(wú)法按照各級(jí)地方政府制定的土地收儲(chǔ)計(jì)劃進(jìn)行土地收儲(chǔ)及出讓?zhuān)瑹o(wú)法及時(shí)起到土地儲(chǔ)備調(diào)劑房地產(chǎn)供給的作用。城市規(guī)劃不能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行頻繁調(diào)整，一旦調(diào)整就會(huì)牽涉一系列問(wèn)題。由此可以看出城市規(guī)劃制約土地儲(chǔ)備工作。

3.2 土地儲(chǔ)備利益驅(qū)動(dòng)反作用指導(dǎo)城市規(guī)劃

以房地產(chǎn)為代表的土地市場(chǎng)對(duì)地方政府GDP貢獻(xiàn)比例高，且土地儲(chǔ)備相對(duì)于其他傳統(tǒng)行業(yè)見(jiàn)效快，造成地方各級(jí)政府傾向于搞土地儲(chǔ)備財(cái)政，幾乎所有的城市積極投身土地儲(chǔ)備。城市建設(shè)、城市更新、城市重大惠民工程的所需資金通過(guò)土地儲(chǔ)備籌措，也造成地方各級(jí)政府對(duì)土地儲(chǔ)備財(cái)政嚴(yán)重的依賴(lài)性。在這種背景下，極易造成地方各級(jí)政府在任期內(nèi)為追求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，忽略對(duì)城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備的理性決策，甚至通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定缺乏科學(xué)依據(jù)的收儲(chǔ)出讓任務(wù)目標(biāo)、以土地儲(chǔ)備短期見(jiàn)效作為城市規(guī)劃的重要依據(jù)。在現(xiàn)有城市土地片區(qū)開(kāi)發(fā)中，各級(jí)地方政府為追求GDP，可能會(huì)犧牲城市規(guī)劃，甚至土地儲(chǔ)備早于城市規(guī)劃，有時(shí)地方政府可能會(huì)在沒(méi)有城市土地規(guī)劃面積和規(guī)劃使用性質(zhì)的情況下進(jìn)行收儲(chǔ)，收儲(chǔ)土地?zé)o法第一時(shí)間推向土地市場(chǎng)，土地收儲(chǔ)的周期被拉長(zhǎng)，加大土地儲(chǔ)備融資成本，造成土地儲(chǔ)備倒逼城市規(guī)劃，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不利于城市的發(fā)展。

3.3 城市規(guī)劃缺乏有效的市場(chǎng)功能需求分析

城市規(guī)劃往往忽略對(duì)土地市場(chǎng)、未來(lái)功能需求的分析，易產(chǎn)生很多問(wèn)題。比如，城市規(guī)劃無(wú)法與城市土地儲(chǔ)備的出讓目標(biāo)相吻合，城市稀缺的土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無(wú)法得到最大效率的發(fā)揮。規(guī)劃設(shè)計(jì)單位缺乏有效的土地市場(chǎng)需求分析，導(dǎo)致土地功能規(guī)劃單一，無(wú)法從多個(gè)層次上滿(mǎn)足未來(lái)城市發(fā)展的需要。部分城市早晚高峰道路擁堵、節(jié)假日游樂(lè)場(chǎng)所擁堵，其主要原因就是居住功能區(qū)域、商業(yè)辦公功能區(qū)域、休閑功能區(qū)域未能進(jìn)行市場(chǎng)功能需求分析，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位未能充分把握城市更新發(fā)展對(duì)土地資源的需求，未能將城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備進(jìn)行有機(jī)融合。

3.4 城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備管理部門(mén)缺乏有效溝通

土地儲(chǔ)備是由各級(jí)地方政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，城市規(guī)劃由各級(jí)地方政府的規(guī)劃管理部門(mén)組織實(shí)施。各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地儲(chǔ)備前應(yīng)對(duì)規(guī)劃條件進(jìn)行前置，但在具體工作中，雙方僅站在本單位的角度，未能從未來(lái)城市發(fā)展的角度進(jìn)行銜接。比如各級(jí)地方政府城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，二者依據(jù)的政策法規(guī)也不同，導(dǎo)致土地的使用性質(zhì)無(wú)法準(zhǔn)確定位，后期土地收儲(chǔ)出讓后易造成沖突。在土地完成回收儲(chǔ)備之后，后期的出讓工作對(duì)土地的兼容性有很高的要求，但是在城市規(guī)劃中對(duì)土地的性質(zhì)規(guī)劃較寬松，易導(dǎo)致二者矛盾。

3.5 城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備地下空間存在盲區(qū)

現(xiàn)有的城市規(guī)劃往往忽略地下空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位往往注重地上規(guī)劃設(shè)計(jì)，未能有效進(jìn)行地下的人防工程、地下軌道交通、地下管網(wǎng)設(shè)計(jì)。土地收儲(chǔ)對(duì)地下空間的使用權(quán)、所有權(quán)未能進(jìn)行有效的析產(chǎn)，造成地下空間分割不清。

4 土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃有機(jī)融合的策略

在城市的發(fā)展過(guò)程中，城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備相輔相成，城市規(guī)劃的工作要融入土地儲(chǔ)備的整個(gè)過(guò)程中，特別是在需要回收和儲(chǔ)備的土地資源時(shí)不能淺顯地停留在資源的申請(qǐng)和審批階段，要進(jìn)行下一步城市規(guī)劃。在政府規(guī)劃部門(mén)中，有著詳細(xì)的城市規(guī)劃信息，這些信息要全力支持和幫助土地儲(chǔ)存部門(mén)開(kāi)展工作，科學(xué)合理地按照城市建設(shè)的重點(diǎn)選擇土地的儲(chǔ)備和范圍。土地儲(chǔ)備工作要有一定的科學(xué)性和合理性，需要以政府出臺(tái)的規(guī)劃內(nèi)容為指導(dǎo)方向，土地儲(chǔ)備工作要盡早開(kāi)展，之后再進(jìn)行交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和城鎮(zhèn)服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)，從而將土地的收益做到最大化。

4.1 推動(dòng)城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備一體化

在城市土地儲(chǔ)備工作的前期、收儲(chǔ)、出讓環(huán)節(jié)，要做好規(guī)劃和收儲(chǔ)一體化。其中最重要的就是前期環(huán)節(jié)。在前期環(huán)節(jié)，要結(jié)合最近時(shí)間內(nèi)的城市規(guī)劃方案和建設(shè)方案全面尋找土地儲(chǔ)備資源。這其中包含著眾多內(nèi)容，例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目和內(nèi)容、城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備的重點(diǎn)地區(qū)和根據(jù)土地的應(yīng)用性質(zhì)而需要置換的用地等，這些都是需要解決的問(wèn)題。在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的具體操作中，要提前預(yù)留土地儲(chǔ)備用地，保障城市未來(lái)規(guī)劃的實(shí)施。在出讓環(huán)節(jié)，要提前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)謀劃，結(jié)合地方實(shí)際情況，分類(lèi)進(jìn)行不同的開(kāi)發(fā)。在整個(gè)土地儲(chǔ)備開(kāi)展過(guò)程中，盡可能減少不能收儲(chǔ)不符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的土地資源，或開(kāi)發(fā)之后不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的土地以及城鎮(zhèn)的綠化用地等。

4.2 有效提升城市規(guī)劃質(zhì)量，增加土地資源出讓收益

城市規(guī)劃有利于土地資源的整合、城市功能的完善以及城市綜合能力的提升，對(duì)其具有積極的促進(jìn)作用。城鎮(zhèn)的規(guī)劃方案一旦制定完成，在短時(shí)間內(nèi)不可再隨意更改。如果不得不進(jìn)行修改，需要經(jīng)過(guò)全面協(xié)商，聽(tīng)取多方面建議，同時(shí)也需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。要想提升城市規(guī)劃質(zhì)量，需要工作人員在方案制定初期就具備一定的前瞻性和可行性，用較高質(zhì)量的城市規(guī)劃方案引導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展。在較高質(zhì)量的城市規(guī)劃方案引導(dǎo)下的土地儲(chǔ)備，可以最大程度地完善城市空間結(jié)構(gòu)和資源，做到土地資源的配置優(yōu)化，將土地資源的作用價(jià)值呈現(xiàn)最大化。

4.3 城市規(guī)劃要預(yù)留未來(lái)功能調(diào)整用地

在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)要留出一定的用地面積，同時(shí)還要制定土地儲(chǔ)備出讓中的土地兼容性。在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正在大踏步前行，制定的城市規(guī)劃很可能由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不符合城鎮(zhèn)發(fā)展需求。因此，在進(jìn)行土地規(guī)劃過(guò)程中，一定要預(yù)留彈性用地，以便在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)解決。

5 結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備是執(zhí)行政府城市規(guī)劃建設(shè)的重要手段。通過(guò)城市規(guī)劃，能提升土地的利用效率，更能為土地儲(chǔ)備調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)起到強(qiáng)有力的保障。土地儲(chǔ)備要與城市規(guī)劃相互配合，才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的利益最大化。在具體的土地儲(chǔ)備和城市規(guī)劃工作中，只有與時(shí)俱進(jìn)、平衡好城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作，才能更好地保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。