陳毅紅

（深圳市龍崗區(qū)建設工程質量安全監(jiān)督站，廣東 深圳 518172）

0 引言

深圳經濟特區(qū)成立 40周年之際，綜合改革試點讓深圳再次邁向改革開放再出發(fā)的新征程。工程質量事關人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，而推動城市建設高質量發(fā)展是發(fā)揮好深圳在全國改革開放中排頭兵作用的必然要求。站在歷史的新起點，建設工程質量監(jiān)管應以永遠在路上的精神不斷探索前行。

1 質量監(jiān)督工作的現狀

1983年頒布《建設工程質量監(jiān)督條例（試行）》，國家開始建立了工程質量監(jiān)督制度，經過近40年的發(fā)展，工程質量監(jiān)管取得了長足進步，確立了以《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）等法律法規(guī)為核心的監(jiān)督執(zhí)法體系，工程質量總體形勢向好。由于受到建筑市場、行政體制、城市建設規(guī)模等因素制約，質量問題、質量事故仍時有曝光，如福建泉州“3.7”某酒店坍塌事故、各地“樓歪歪”“樓脆脆”事件等，新形勢下質量監(jiān)督工作仍面臨許多問題和挑戰(zhàn)。

1.1 質量監(jiān)督機構定位尷尬

《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設部令 第5號）規(guī)定：“質監(jiān)機構對工程實體質量、工程質量責任主體和質量檢測等單位的工程質量行為進行抽查、抽測”。2019年10月31日，深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過《深圳市建設工程質量管理條例》（第三次修正）仍沿用了以往：“質監(jiān)機構應當檢查地基基礎、主體結構和其他涉及結構安全的關鍵部位以及主要建筑材料、建筑構配件和設備的質量；監(jiān)督地基基礎、主體結構和其他涉及結構安全的分部工程的質量驗收以及工程的竣工驗收；監(jiān)理單位應當組織樁基礎、地基基礎、主體結構、重要結構部位等分項、分部工程和隱蔽工程的驗收，并通知建設、勘察、設計單位和質監(jiān)機構參加”［1］的表述。在社會和政府對工程質量的期望值與日俱增和責任追究背景下，質量監(jiān)督機構許多工作仍被迫停留在2003年印發(fā)的《工程質量監(jiān)督工作導則》（建質〔2003〕162號）“三到位”的階段，作為公正的第三方充當“質檢員”把關的角色，質監(jiān)機構承擔了許多不該承擔也無法承擔的責任，阻滯了質監(jiān)機構向監(jiān)督執(zhí)法方向轉變的步伐。

1.2 建筑市場與監(jiān)督資源的矛盾日益突出

近年來，城市建設呈現出跨越式、超常規(guī)發(fā)展態(tài)勢，建設工程趨向深、高、大、難、近，風險驟增。一方面，建筑行業(yè)急速膨脹但施工隊伍綜合素質呈下滑態(tài)勢，“工期緊、造價低、材料劣、檢測假、監(jiān)理軟、施工差、業(yè)主蠻、市場亂”亟待整治。另一方面，由于體制和機制等原因，有限的監(jiān)督資源遠遠無法滿足建筑市場的需求。以龍崗區(qū)為例，自1993年建區(qū)以來，短短的27年間龍崗區(qū)完成了農村城市化進程。作為深圳的行政大區(qū)、產業(yè)大區(qū)、人口大區(qū)，圍繞建設高水平東部中心，龍崗當前開展了大規(guī)模的治水提質、城市更新、軌道交通、教育醫(yī)療等項目建設，幾乎是在重新規(guī)劃城市、設計城市、修復城市。2019 年全區(qū)受監(jiān)督房屋建筑項目總面積 551.7 萬 m2，總造價 191.5 億元，受監(jiān)市政項目總造價 24.8 億元，治水提質項目總造價 162.5 億元。以《廣東省建設工程質量監(jiān)督機構和人員考核管理實施細則》（粵建管函〔2008〕498 號）規(guī)定監(jiān)督機構按照受監(jiān)工程每 8～10 萬 m2建筑面積或 8 000 萬元工程造價不小于 1 人配備計算，目前監(jiān)督機構人均受監(jiān)面積或工程造價已遠超該標準。“任務重、要求高、壓力大”已成為當前質量監(jiān)督工作的新常態(tài)，舊的監(jiān)管方式已不能滿足新形勢的要求。

1.3 質量監(jiān)督的規(guī)范性及科學性有待提升

監(jiān)督機構對受監(jiān)項目的監(jiān)管仍停留在重要部位和監(jiān)督頻次的控制上，此外監(jiān)督執(zhí)法還受到外界因素的影響，如專項檢查、突發(fā)事件（如舉報、汛期和群體事件等）影響，導致小型單體工程與大型項目、實力雄厚的大企業(yè)與技術力量薄弱的小企業(yè)施工的項目監(jiān)督執(zhí)法頻次差別不大，監(jiān)督計劃過于簡單、應付，差別化管理僅停留在表面上。由于工程分散、交通擁堵等原因，現場實際檢查時間有限，為確保檢查順利，監(jiān)督執(zhí)法多采用事先發(fā)通知、打招呼的檢查模式，執(zhí)法人員由于各自經歷和專業(yè)特長差異，監(jiān)督執(zhí)法關注點和深度各不相同；執(zhí)法模式單一，監(jiān)督工作效率低，檢查流于形式、不能有效地找出質量隱患，質量監(jiān)督的規(guī)范性和科學性有待提升。

1.4 責任主體不落實 監(jiān)督執(zhí)法成果沒有得到有效利用

由于行政處罰要求程序嚴謹，手續(xù)比較繁雜，相關法律法規(guī)定性多、定量少，未能體現過罰相當的原則。以施工現場經常可以遇到不按照工程設計圖紙施工行為為例，該行為存在可以整改和不能整改、危害結構安全和對安全功能影響不大、普遍和偶發(fā)等情形，而依據《建設工程質量管理條例》（第二次修訂）規(guī)定：“施工單位有不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款 2 % 以上 4 % 以下的罰款。”［2］由于涉及金額巨大，存在復議和訴訟風險，執(zhí)法人員往往以責令改正和不良行為取代行政處罰。法規(guī)粗放是導致“重檢查、輕查處”的現象在許多地方不同程度存在的一個重要因素。在責任追究的背景下，對執(zhí)法發(fā)現的問題，執(zhí)法人員的關注點更集中在監(jiān)督記錄閉合上，違法違規(guī)行為沒有受到應有的查處。此外由于機構間條塊分割，執(zhí)法發(fā)現的問題缺乏共享、分析和應對，質量通病反復發(fā)生；“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，監(jiān)督機構定位不清晰，質量責任主體責任不落實，加上地基基礎、主體結構和其他涉及結構安全的分部工程和竣工驗收必須監(jiān)督部門參加，給社會造成“質量的好壞質檢站說了算”的錯覺，無形中使自己成為“第六方責任主體”。

2 新形勢下強化質量監(jiān)督工作的探討

習近平總書記在深圳經濟特區(qū)建立 40 周年慶祝大會上的講話指出：“深圳經濟特區(qū)要扛起責任，牢牢把握正確方向，解放思想、守正創(chuàng)新，努力在重要領域推出一批重大改革措施，形成一批可復制可推廣的重大制度創(chuàng)新成果?！保?］面對困難和挑戰(zhàn)，唯有勇立潮頭、開拓進取，才能不負重托。新形勢下強化質量監(jiān)督工作應從以下幾個方面著手。

2.1 落實主體責任 強化誠信建設

特區(qū)應充分利用先行先試的政策，在頂層設計上重新定位工程建設相關方的角色，將原本屬于企業(yè)的事務歸還責任主體，以徹底扭轉建筑市場“業(yè)主蠻、監(jiān)理軟、施工差”的局面。首先在法律層面上明確監(jiān)督機構行政執(zhí)法的定位，讓監(jiān)督機構從過去的“三到位”中擺脫出來，將監(jiān)管的視野由項目現場的微觀管理轉向建筑市場的宏觀管理，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，專項檢查等行業(yè)自律性事務工作交由行業(yè)協(xié)會組織；因建設單位責任難落實、監(jiān)理單位獨立性差的局面適時取消工程監(jiān)理制度，改由建設單位履行項目管理職責（有實力的建設單位可獨立建設，實力不足的企業(yè)可委托專業(yè)公司或以投保形式由保險公司代建，代建方承擔建設單位責任）；為落實設計單位責任，應當建立設計全過程參與機制；按照“過罰相當”的原則細化行政處罰措施，以扭轉“重檢查、輕查處”的局面。在此基礎上強化誠信建設，將監(jiān)督機構的執(zhí)法成果與企業(yè)信用評價、行業(yè)日常監(jiān)管掛鉤，通過“兩場”聯動機制，讓企業(yè)“一處受罰，處處受限”，從而倒逼相關主體落實質量安全主體責任。

2.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式 提升監(jiān)管能效

“互聯網+監(jiān)管”具有遠程、實時、全天候、可追溯、人為干擾因素少等特點，相關成效已在道路交通執(zhí)法上得到印證。《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）指出：“應當創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，深入推進“互聯網+監(jiān)管”，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平?！盎ヂ摼W+監(jiān)管”，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平?！保?］當前移動通訊邁向 5 G 時代，散布在城市各處的施工現場實現“互聯網+監(jiān)管”已成為可能，盡管與現場檢查仍存在一些差距，但作為監(jiān)督執(zhí)法的輔助手段已具備條件，適合對人員履職、危險源施工、作業(yè)面巡視等抽查，有利于實現對重點領域的全過程監(jiān)控，利用遠程監(jiān)控成功對項目違章施工進行處罰在深圳市已有先例，未來隨著 AI 技術和大數據的應用，將極大提升監(jiān)管能效，緩解人手不足的局面。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應按照“放管服”的原則，推行“自我聲明+信用管理”模式，落實市場主體首負責任制，執(zhí)法過程時常能夠遇到諸如基坑監(jiān)測超預警未處理、混凝土試塊未按規(guī)定留置、驗收資料嚴重滯后于項目進度等問題，究其原因就是責任主體責任不落實。監(jiān)督機構可以通過開放監(jiān)管平臺，引入責任主體管理信息定期申報制度。信息申報一方面可以夯實主體責任，倒逼責任主體認真履職，另一方面讓監(jiān)管人員及時掌握受監(jiān)工程信息，更高效、更有針對性地對涉及安全和重要使用功能實體質量進行抽查、抽測。目前深圳市已推出基坑邊坡預警系統(tǒng)、建設工程質量檢測監(jiān)管平臺，有必要進一步推進整合責任主體的信息申報。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應重視執(zhí)法成果的運用。執(zhí)法成果是轄區(qū)工程質量安全情況的第一手數據，檢查成果除了要與企業(yè)誠信掛鉤外，監(jiān)督機構可以通過大數據比較分析出轄區(qū)質量安全走勢、質量通病及近期突出問題等情況，及時制訂對策，提高監(jiān)督效能。為實現上述目的，必須打破當前市區(qū)條塊分割、各自為政的局面，合力打造全市統(tǒng)一、開放、共享、智能的質量安全監(jiān)管信息化平臺。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應強化科技成果的運用?？萍既招略庐?，執(zhí)法者要善于利用科技這個“火眼金睛”讓違法行為無處遁形。龍崗區(qū)建設工程監(jiān)督執(zhí)法已從 1993 年成立之初的眼看、手摸、錘擊觀感檢查，發(fā)展到運用回彈儀抽查混凝土強度，鋼筋掃描儀結合局部破損檢查混凝土構件和預制構件鋼筋配置情況、內窺鏡檢查邊坡擋墻漏水孔質量、漏電測試儀檢查電氣安裝質量、Low-E 玻璃鑒別儀檢查門窗玻璃、鉆取芯樣檢查構造及管溝回填材料等各種現代化的局部破損或非破損抽查手段，執(zhí)法手段的升級意味著質量隱患的減少、監(jiān)管能效的提升。利用無人機和智能機器人對基坑、高邊坡、網架、管道、箱涵等檢查場地受限危險場所進行檢查是今后質量監(jiān)管的發(fā)展方向。

2.3 推進監(jiān)督標準化 規(guī)范行政執(zhí)法

當前依法治國已成為全社會共識，行政執(zhí)法任何環(huán)節(jié)的缺失都可能引起行政復議、行政訴訟及至行政追責的后果。為提升監(jiān)督效率、減少自由裁量和爭議，有必要借鑒交警菜單式、移動式執(zhí)法成功經驗，推行監(jiān)督執(zhí)法標準化。監(jiān)督機構應根據 2017 年 9 月 1 日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》、行政執(zhí)法三項制度等相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求結合誠信評價體系制訂明確的執(zhí)法指引，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管。為實現菜單式、移動式執(zhí)法，監(jiān)督機構可根據工程不同階段的特點結合工程強制性標準、本地實際和相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求形成專門檢查表格使執(zhí)法內容明確化、執(zhí)法程序標準化。監(jiān)督執(zhí)法標準化有助于規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法的隨意性和自由裁量，實現差別化管理，在當前依法治國的背景下值得大力推進。實現標準化必然會有取舍，對于標準化范圍外的突出問題，監(jiān)督機構可以采用類似交警“獵虎行動”的專項整治加以補充完善。

監(jiān)督機構在推進監(jiān)督執(zhí)法標準化的同時，應當按照《住房城鄉(xiāng)建設部關于開展工程質量管理標準化工作的通知》（建質〔2017〕242 號）要求推進質量主體責任的工程質量管理標準化工作。按照“樣板引路、以點帶面、有序推進、確保實效”的要求，監(jiān)督機構可以通過組織學習和示范觀摩等各種形式，推動轄區(qū)新技術的應用和質量提升。龍崗區(qū)自 2019 年實施《龍崗區(qū)建設工程質量提升三年行動方案》以來，通過“紅黑榜”制度及每季度示范工程觀摩，展示了裝配式建筑、BIM 技術、鋁模爬架、住宅質量通病防治等一系列新工藝、新技術，營造獎優(yōu)罰劣的良好氛圍，促進了轄區(qū)工程質量安全的提升。

3 結語

“一流的城市要有一流的治理?！惫こ藤|量涉及社會各個方面、各個領域，直接影響人民群眾生活質量和生命財產安全，強化建設工程質量監(jiān)管必須貫徹落實新發(fā)展理念，推動質量變革、效率變革、動力變革。本文從落實主體責任、提升監(jiān)管效能、推進監(jiān)督工作標準化等角度探討新形勢下強化建設工程質量監(jiān)管的新思路，希望為監(jiān)督機構強化建設工程質量監(jiān)管提供參考。Q