華東政法大學(xué) 孫向博

1 環(huán)境公益訴訟之訴前程序概念及特性

1.1 訴前程序概念

訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在履行公訴職能之前，應(yīng)向違法作為或不作為的行政機(jī)關(guān)或污染企業(yè)提出檢察建議，敦促其在合理期限內(nèi)履職，以此來維護(hù)社會(huì)公益。它以“提起訴訟”為后盾，是介于檢察建議的柔性與提起公訴的剛性之間的“緩沖帶”，同時(shí)也是制度的革新。它與行政復(fù)議前置的不同之處在于其不是上下級(jí)監(jiān)督與被監(jiān)督的強(qiáng)制約束，而只是檢察機(jī)關(guān)從外部發(fā)揮檢察建議的作用，只是起到督促的作用。

1.2 訴前程序的法定性

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）第14條和41條的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之前必須先履行訴前程序，這為訴前程序提供了法律正當(dāng)性。被侵害客體在經(jīng)過訴前程序后環(huán)境公益還處于被侵害狀態(tài)時(shí)，可自訴可申請公訴。

《民事訴訟法》第55條第2款，在沒有適格主體提起公益訴訟時(shí)才可以由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，并且適格主體提起訴訟，檢察院可以支持起訴。

《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職責(zé)時(shí)，需先發(fā)出檢察建議，在行政機(jī)關(guān)拒不履行職責(zé)的情況下再提起訴訟。

1.3 履行方式的特定性

“訴前程序的檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，與建議有關(guān)單位完善制度、加強(qiáng)內(nèi)部制約監(jiān)督的一般工作性檢察建議是不同的?！睓z察建議作為一種輔助手段，在運(yùn)用上具有“行政化色彩”，雖相對(duì)靈活與便捷，但是卻沒有很強(qiáng)的法律效力。它一般會(huì)在訴訟周期長，法律依據(jù)欠缺或者訴訟效益低的案件里提出，但一般不被行政機(jī)關(guān)重視。

《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《關(guān)于檢察公益訴訟的解釋》）第21條，明確規(guī)定了履職期限和回復(fù)要求。這為檢察建議非強(qiáng)制性的改變，提供了立法依據(jù)。但在實(shí)務(wù)中，如何明確違法主體的回應(yīng)和說理義務(wù)以及檢察建議的規(guī)范性和專業(yè)性，都有待解決。

1.4 檢察建議的訴前程序性

無論是訴前程序還是前置程序，二者與訴訟程序的對(duì)接關(guān)鍵都在于保障訴訟位序，通過排查是否存在適格主體及其是否具備起訴意愿，保證適格主體的主位優(yōu)先與檢察機(jī)關(guān)的次位補(bǔ)充[7]。由于環(huán)境行政公益訴訟的威懾力，也在一定程度上保證了檢察建議的剛性。

檢察建議的訴前程序性，在案件分流和節(jié)省司法資源上面都發(fā)揮了不可或缺的作用，體現(xiàn)其工具價(jià)值。而訴前程序包括但不限于檢察建議，在實(shí)務(wù)中，有了檢察建議，案件的審理就不必然以訴訟為終結(jié)，這也是檢察建議自身獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)。

2 環(huán)境公益訴訟之訴前程序理論基礎(chǔ)

與美國“窮盡行政救濟(jì)”原則不同，我國訴前程序的理論基礎(chǔ)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

2.1 公眾參與原則

公眾參與原則本是環(huán)境法的基本原則。其基本內(nèi)涵是公民有權(quán)在環(huán)保領(lǐng)域參與并平等地進(jìn)行環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動(dòng)。公共參與意在從最廣大的層面上進(jìn)行監(jiān)督，盡可能的給予環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以經(jīng)濟(jì)自由和政治自由。

5.實(shí)習(xí)基地的頂崗實(shí)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。依據(jù)人才培養(yǎng)方案，安排、組織最后一學(xué)期的實(shí)習(xí)，將所學(xué)理論知識(shí)運(yùn)用于教學(xué)實(shí)踐，實(shí)地訓(xùn)練，鍛煉能力、積累經(jīng)驗(yàn)、反思內(nèi)化。

自然之友成員葛楓在文中提道，“2015年環(huán)境法實(shí)施至今，全國范圍內(nèi)已提起32起環(huán)境公益訴訟案件。自然之友作為適格環(huán)境公訴主體，通過參與環(huán)保立法和政策的制定，來表達(dá)被侵權(quán)人的訴求，利用其影響力向國家機(jī)關(guān)反應(yīng)?！?015年的福建南平武夷山脈非法采礦毀林案于環(huán)保法實(shí)施第一天立案，最終勝訴并入選最高人民法院“環(huán)境資源十大典型案例”。在民事環(huán)境公益領(lǐng)域，訴前程序制度的設(shè)計(jì)是起訴順位的體現(xiàn)，社會(huì)組織的起訴順位優(yōu)于檢察機(jī)關(guān)，有利于督促社會(huì)組織對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。

2.2 效益最優(yōu)原則

效益原則是指在環(huán)境法制定和執(zhí)行中，兼顧司法資源的稀缺，以最小的社會(huì)成本取得最大的環(huán)境和社會(huì)收益。效益最優(yōu)原則是指在一定條件下，管理系統(tǒng)的內(nèi)部根據(jù)內(nèi)外條件的相互作用，使系統(tǒng)的某個(gè)方面最大限度(或最小限度)地接近或適合某種客觀標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。而在環(huán)境法域內(nèi)，所謂客觀標(biāo)準(zhǔn)無非整個(gè)社會(huì)的帕累托最優(yōu)?！碍h(huán)境效益和資源消耗不應(yīng)顧此失彼，不能只注重成本消耗而不顧環(huán)境效益，也不能只顧環(huán)境效益而耗費(fèi)不必要的資源，無論是法律的制定還是部門規(guī)章行政法規(guī)的執(zhí)行，都應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展原則?！边\(yùn)用在環(huán)境公益訴訟的過程中，即消耗最少量的司法資源來獲取最大的社會(huì)效益，通過督促履職的方式監(jiān)督行政執(zhí)法，降低司法成本，確保檢察建議的有效性。

3 環(huán)境公益訴訟之訴前程序必要性

3.1 基于檢察機(jī)關(guān)謙抑性的考量

檢察機(jī)關(guān)的謙抑性來源于權(quán)力謙抑原則，包括國家公權(quán)力針對(duì)公民權(quán)利的謙抑，以及國家公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)相對(duì)于其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)的謙抑。訴訟作為公民自力救濟(jì)的最終手段，檢察機(jī)關(guān)提起公訴也是一種終局性的救濟(jì)解決方式。其存在本身就起到了震懾侵權(quán)主體以及預(yù)防損害環(huán)境的違法行為的作用，并且檢察機(jī)關(guān)難以主動(dòng)對(duì)市場主體進(jìn)行審查，只能是“不訴不理”。

我國《憲法》第129條和第135條賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，但由于權(quán)力制衡原則的存在，致使這只能是同級(jí)機(jī)關(guān)的程序性監(jiān)督權(quán)，限縮了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利范圍，即檢察機(jī)關(guān)的謙抑性。

3.2 為環(huán)保組織提供公訴空間

我國政治體制決定了社會(huì)公益組織的有限發(fā)展，再加上缺乏對(duì)公權(quán)力的約束以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公益組織會(huì)在本該涵蓋的受案范圍內(nèi)，自行羈束，存在事不關(guān)己的放任心理。我國的“大政府”背景下，社會(huì)組織天然會(huì)形成對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴。因此，如果不在立法上對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行明確，那么社會(huì)組織就會(huì)想當(dāng)然的認(rèn)為事事都?xì)w政府管，公益組織發(fā)展空間以及進(jìn)步的愿景都難有所提升。

而訴前程序要求檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，其中對(duì)回復(fù)期限的設(shè)置就給環(huán)保公益組織及時(shí)行使權(quán)利提供了機(jī)會(huì)，發(fā)揮其靈活性和主動(dòng)性。

3.3 規(guī)范國家機(jī)關(guān)的行政行為

《試點(diǎn)方案》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟通過檢察建議的方式督促其對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行改正。由此可見，該規(guī)定并沒有使檢察機(jī)關(guān)脫離其監(jiān)督的本質(zhì)功能。而訴前程序的設(shè)置的優(yōu)勢在于，通過檢察機(jī)關(guān)的書面建議，行政機(jī)關(guān)能夠注意到自身行為的不正當(dāng)性，并且由于檢察機(jī)關(guān)仍屬于國家機(jī)關(guān)，對(duì)于侵權(quán)主體基本都是上下級(jí)關(guān)系，最少也是平級(jí)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)提出的建議如果有理有據(jù)，大多數(shù)不作為行政機(jī)關(guān)以及作為的侵權(quán)主體會(huì)積極接受并改正的。另外，訴前程序在審判權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約與平衡也能發(fā)揮作用。

4 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟訴前程序的現(xiàn)狀

（來源：中國裁判文書網(wǎng)）

（來源：最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》）

從上述表格和數(shù)據(jù)不難看出，訴前程序是有效的結(jié)案手段，有著顯著的案件分流作用，但是行政訴前程序與民事訴前程序比例嚴(yán)重失調(diào)。全國13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)除北京訴前程序案件較少，其余的12個(gè)地區(qū)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較大，并且逾期未糾正的違法行為也多有發(fā)生，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境公益訴訟數(shù)量明顯少于相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這說明我國整體環(huán)境質(zhì)量仍有待提高。

訴前程序的試點(diǎn)效果顯著，實(shí)務(wù)中大部分案件都不會(huì)進(jìn)入到起訴階段，訴前程序的設(shè)立增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)的主動(dòng)性以及檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的積極性。從該數(shù)據(jù)中可以預(yù)測該試點(diǎn)推廣具有很大程度的可行性，訴前程序與訴訟程序的銜接仍有很大的提升空間。

5 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟訴前程序及出現(xiàn)的問題

5.1 起訴主體的認(rèn)定困難

以泰州某公司未按標(biāo)準(zhǔn)排污的環(huán)境污染案為例，該案例是江蘇省高級(jí)人民法院2014年12月4日正式組建環(huán)境資源審判庭以來審理的第一起環(huán)保公益訴訟案件，也是迄今中國國內(nèi)判賠額度最高的環(huán)保公益訴訟。涉案公司因未經(jīng)許可私自在泰州姜堰區(qū)域沿河違法傾倒危害物2800余噸，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染而被起訴。

上訴案件出現(xiàn)多個(gè)侵權(quán)主體因其侵權(quán)行為而想象競合共同承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象，如何對(duì)侵權(quán)主體進(jìn)行歸責(zé)以及適用比例原則，都是需要解決的問題，否則勢必會(huì)造成其他訴訟參與人不服判決而上訴，浪費(fèi)司法資源。

5.2 “柔性”檢察建議的自身缺陷

檢察機(jī)關(guān)對(duì)作為和不作為的侵權(quán)主體發(fā)出的檢察建議書缺乏專業(yè)性，很難形成強(qiáng)制力。2014年8月，貴州省錦屏縣環(huán)保局發(fā)現(xiàn)七家石材加工企業(yè)未按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施的“三同時(shí)”要求，將污水排放清水江，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。環(huán)保局責(zé)令涉案企業(yè)立即停產(chǎn)整改，但涉案企業(yè)陽奉陰違，在未按國家標(biāo)準(zhǔn)完成配套環(huán)保設(shè)施建設(shè)的前提下，擅自開工生產(chǎn)并繼續(xù)向清水江排污。

這個(gè)案件里，檢察機(jī)關(guān)三番五次給出檢察建議，作用微乎其微。不同于“抗訴”的剛性，檢察建議中強(qiáng)制力稍微強(qiáng)一點(diǎn)的回復(fù)制度，仍處于摸索階段，侵權(quán)主體面對(duì)檢察建議，存在陽奉陰違的現(xiàn)象，檢察建議始終難以取得理想預(yù)期，司法資源也被白白浪費(fèi)。

6 環(huán)境公益訴訟之訴前程序的完善

6.1 明確環(huán)境公益訴訟適格主體的順位

2017年出臺(tái)的《關(guān)于修改民訴法、行政訴訟法的決定》，賦予檢察院環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。使得檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有原告地位。目前出臺(tái)的法律和司法解釋，對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟中的起訴人以及法律適用問題上都作了相關(guān)規(guī)定，但是其所遵循的前置程序就決定了檢察機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)“兜底”的。

環(huán)境公益訴訟的適格主體包括公民、環(huán)保組織、生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)四類。出于對(duì)環(huán)境保護(hù)市場的激勵(lì)及對(duì)政府行政權(quán)的限縮和司法機(jī)關(guān)控權(quán)的目的，環(huán)保組織應(yīng)該是第一適格原告，生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)該是第二順位，檢察機(jī)關(guān)是第三順位的原告，公民個(gè)人應(yīng)作為最后一道防線。在這個(gè)動(dòng)態(tài)銜接機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者和原告主體的多功能主體，還要發(fā)揮平衡控辯雙方權(quán)利與義務(wù)的作用，使其能夠適應(yīng)環(huán)境侵權(quán)案件的不斷變化。

6.2 建立健全國家機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“對(duì)于因行政機(jī)關(guān)的違法行政或者消極不作為而造成環(huán)境損害范圍擴(kuò)大或者程度加深，應(yīng)當(dāng)在訴訟時(shí)要求被訴行政機(jī)關(guān)因不及時(shí)制止違法環(huán)境侵害主體的違法行為或者沒有及時(shí)采取補(bǔ)救措施和履行職責(zé)造成環(huán)境侵害或損失擴(kuò)大和蔓延的部分承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任。”

在訴前程序的制度中應(yīng)明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)的履職監(jiān)督范圍及在收到檢察建議后不依法履職的法律后果并進(jìn)行“剛性回復(fù)”制度的嘗試。立法機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的部門規(guī)章或行政法規(guī)，針對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)的不作為，構(gòu)建切合的約談機(jī)制，創(chuàng)設(shè)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)地方黨委、人大、政府及上級(jí)機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)委的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

并且由于目前立法尚未對(duì)檢察建議的具體內(nèi)容作出界定，即并未對(duì)檢察建議的數(shù)量有所限制?；诜o禁止即可為的原則，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然享有權(quán)利發(fā)出多份檢察建議。但這不代表著要對(duì)檢察建議的質(zhì)量予以放棄，相反，檢察建議的專業(yè)性也要有所提高，盡量縮小留給行政機(jī)關(guān)和其他侵權(quán)主體的決定權(quán)。

6.3 厘清責(zé)任分配，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境污染案件中往往存在著行政機(jī)關(guān)和環(huán)境污染企業(yè)不作為的現(xiàn)象。該現(xiàn)象的出現(xiàn)既有內(nèi)因又有外因。對(duì)外而言，環(huán)境民事公益案件，檢察機(jī)關(guān)在無適格主體或適格主體不起訴的情況下，往往會(huì)大包大攬，越過行政機(jī)關(guān)，以“公益訴訟起訴人”角色起訴，這無形中會(huì)使行政機(jī)關(guān)和企業(yè)滋生惰性。

對(duì)內(nèi)而言，由于政府是大部制的，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過大往往滋生懶惰。就環(huán)境污染案件而言，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏主動(dòng)管理對(duì)環(huán)境污染事件的激勵(lì)機(jī)制，再加上環(huán)境公益訴訟耗時(shí)長、費(fèi)用高，工作人員往往得不到“加班費(fèi)”，人人都不愿接“燙手的芋頭”。設(shè)立環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，可以將制度落到實(shí)處，以之替代不確定的原則性指導(dǎo)，將責(zé)任與義務(wù)細(xì)化，提高操作性。其次，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，可以降低環(huán)境公益訴訟的成本。再次，增設(shè)原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以使環(huán)境公益訴訟具有持續(xù)性。最后，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制可以完善我國環(huán)境保護(hù)制度體系，使之與國際接軌。

7 結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度伴隨著我國嚴(yán)峻的環(huán)境問題與人們環(huán)境意識(shí)的覺醒而不斷發(fā)展，而環(huán)境公益訴訟訴前程序是我國在完善環(huán)境公益訴訟制度的過程中不斷結(jié)合實(shí)際與我國國情進(jìn)行的制度借鑒與創(chuàng)新。環(huán)境公益訴訟訴前程序在督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，維護(hù)環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著不同于訴訟程序的作用。但由于訴前程序的規(guī)范不夠完整，在實(shí)踐中出現(xiàn)檢察建議不夠規(guī)范、訴前程序與訴訟程序銜接不暢等問題。因此，未來仍需在厘清訴前程序的獨(dú)立地位與價(jià)值、規(guī)范檢察建議的內(nèi)容、構(gòu)建檢察建議回復(fù)制度等方面努力，以更好的發(fā)揮訴前程序在解決自然資源和環(huán)境保護(hù)案件方面的作用。