楊四文 何永華

(香格里拉市林業(yè)和草原局，云南 香格里拉 674400)

為保護(hù)公益林資源，維護(hù)生態(tài)安全，2007年，財(cái)政部國(guó)家林業(yè)局印發(fā)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2007〕7號(hào))，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金建立中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，要求各級(jí)政府按照事權(quán)劃分建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。生態(tài)效益補(bǔ)償對(duì)象是承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位及公益林經(jīng)營(yíng)者和所有者，具體包括國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個(gè)人等，補(bǔ)償范圍是重點(diǎn)公益林[1]。

自2009年香格里拉市啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作以來(lái)，市林業(yè)和草原局與財(cái)政及扶貧部門密切配合，切實(shí)加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用和管理工作，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用和公益林管護(hù)工作效率，緊緊圍繞“生態(tài)受保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠”的目標(biāo)，積極開(kāi)展相關(guān)工作，監(jiān)督指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有林場(chǎng)(站)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)、簽訂管護(hù)合同、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林管護(hù)員積極開(kāi)展巡山管護(hù)工作，為做好森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的主體功能和三大效益，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)“管好公益林，用好補(bǔ)償金”及“生態(tài)扶貧，生態(tài)脫貧”的目標(biāo)不懈奮斗。

1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀及成效

1.1 補(bǔ)償面積及標(biāo)準(zhǔn)

2009年香格里拉市啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作，根據(jù)《2009年新增中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金云南省香格里拉縣實(shí)施方案》，確定香格里拉縣公益林面積847773 hm2，其中：國(guó)家級(jí)公益林493367 hm2，省級(jí)公益林229633 hm2，縣級(jí)公益林124773 hm2；其中，當(dāng)年納入補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林面積為140867 hm2，占本市生態(tài)公益林面積的16.6%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5元/畝；2011年補(bǔ)償面積增加到399653.4hm2，占全市公益林面積的47.14%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到15元/畝。

目前，國(guó)家級(jí)公益林納入補(bǔ)償面積為304786.7 hm2，占國(guó)家級(jí)公益林總面積的61.8%；省級(jí)公益林納入補(bǔ)償面積為94866.7 hm2，占省級(jí)公益林總面積的41.3%。權(quán)屬為集體的國(guó)家級(jí)公益林以及省級(jí)公益林全部納入補(bǔ)償，權(quán)屬為國(guó)有的公益林將五境、上江、洛吉國(guó)有林場(chǎng)及碧塔海、哈巴雪山保護(hù)區(qū)的66666.7 hm2納入補(bǔ)償，縣級(jí)公益林未納入補(bǔ)償范圍。

1.2 資金使用管理

為嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家和省級(jí)惠農(nóng)政策，進(jìn)一步規(guī)范森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)工作，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約工作成本，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，保障補(bǔ)償基金及時(shí)足額發(fā)放到林農(nóng)手中，有效預(yù)防截留、挪用生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的違規(guī)行為，本市及時(shí)制定《香格里拉市森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用管理實(shí)施方案》，經(jīng)市人民政府審查后，由市財(cái)政局、林業(yè)和草原局聯(lián)發(fā)行文將補(bǔ)償資金下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。公示無(wú)異議后，林農(nóng)補(bǔ)償資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，通過(guò)“惠農(nóng)一卡通”將資金兌現(xiàn)給林農(nóng)；年底考核合格后，森林管護(hù)員管護(hù)勞務(wù)補(bǔ)助費(fèi)也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，通過(guò)“惠農(nóng)一卡通”兌現(xiàn)給森林管護(hù)員；市級(jí)統(tǒng)籌資金按照相關(guān)規(guī)定依法依規(guī)統(tǒng)籌使用。

1.3 落實(shí)管護(hù)責(zé)任

自實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償以來(lái)，香格里拉市切實(shí)做好森林管護(hù)員選聘和生態(tài)公益林管理工作，積極開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高管護(hù)人員業(yè)務(wù)技能和知識(shí)水平，進(jìn)一步加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的使用管理，確保全市生態(tài)公益林管理質(zhì)量，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的多種功能和三大效益，維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)“管好公益林，用好補(bǔ)償金”的目標(biāo)。以《迪慶州生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補(bǔ)償責(zé)任狀》為依據(jù)，市林業(yè)和草原局與11個(gè)國(guó)有林場(chǎng)(站)、哈巴雪山及碧塔海自然保護(hù)區(qū)管理所簽訂《香格里拉市生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作責(zé)任狀》，國(guó)有林場(chǎng)(站)與管護(hù)點(diǎn)、職工簽訂管護(hù)責(zé)任書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)、村委會(huì)與森林管護(hù)員簽訂森林管護(hù)合同。把森林管護(hù)責(zé)任落實(shí)到山頭地塊，落實(shí)到責(zé)任人，管護(hù)責(zé)任落實(shí)率達(dá)到100%，初步建立了“全民參與，齊抓共管”的新體系。2011年至2019年，一共聘用森林管護(hù)員10576名，簽訂管護(hù)責(zé)任協(xié)議10576份。

1.4 生態(tài)受保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠

實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償以來(lái)，本市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強(qiáng)，對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生頻率的降低和強(qiáng)度的下降起到積極作用。據(jù)云南省森林資源連續(xù)清查估算數(shù)據(jù)顯示：森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立和補(bǔ)償政策的落實(shí)，切實(shí)促進(jìn)了本市生態(tài)公益林管護(hù)工作，對(duì)全省森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、生態(tài)功能不斷提升發(fā)揮了重要作用。

2009-2019年，香格里拉市累計(jì)投入森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金67300.03萬(wàn)元。其中：林農(nóng)補(bǔ)償資金42799.66萬(wàn)元，管護(hù)勞務(wù)費(fèi)16459.39萬(wàn)元，市級(jí)統(tǒng)籌7706.98萬(wàn)元，公共管護(hù)334萬(wàn)元。香格里拉市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個(gè)村民委員會(huì)691個(gè)村民小組26979戶農(nóng)戶118600人從林農(nóng)補(bǔ)償資金中直接受益。截止2019年12月，全市林農(nóng)戶均受益林農(nóng)補(bǔ)償資金15864.1元，人均受益3608.7元。與此同時(shí)，10576位管護(hù)員參與森林管護(hù)工作，一共獲得管護(hù)勞務(wù)費(fèi)收入15637.07萬(wàn)元，人均受益14785.4元。上述兩個(gè)資金渠道，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，解決了森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，保障了林農(nóng)的收益權(quán)，調(diào)動(dòng)了林農(nóng)愛(ài)林護(hù)林的積極性，促進(jìn)了林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，對(duì)“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富提供了經(jīng)濟(jì)支撐。

1.5 森林資源數(shù)量增加、質(zhì)量提升

通過(guò)不斷的探索與實(shí)踐，全市上下對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作認(rèn)識(shí)到位、宣傳到位、工作扎實(shí)、措施有力、成效顯著，森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。 嚴(yán)格的公益林管護(hù)，使本市森林資源得到有效保護(hù)，森林指標(biāo)穩(wěn)步提升，積極有效地促進(jìn)了森林資源保護(hù)工作。2019年本市林地面積為959908.22hm2，森林面積885992.19hm2，比實(shí)施前增加29786.79m2；森林覆蓋率達(dá)到77.60%，比實(shí)施前提高2.61%；森林蓄積138272726m3，比實(shí)施前增加13051686m3。

1.6 森林資源管理能力得到提升

森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立和補(bǔ)償工作的持續(xù)開(kāi)展，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的投入，使巡護(hù)人員得到增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力得以提升，加大了森林草原防火、有害生物防治、森草資源監(jiān)測(cè)、檔案管理等工作力度，林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力大幅提升。

1.7 實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

2011年以來(lái)，本市森林生態(tài)效益補(bǔ)償形成了長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)生態(tài)效益補(bǔ)償及管護(hù)勞務(wù)費(fèi)兩個(gè)渠道惠農(nóng)資金的連續(xù)投入，廣大林農(nóng)從森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不斷受益，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向生態(tài)效益資金補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了香格里拉市農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 存在的問(wèn)題

2.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

香格里拉市屬于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困縣，財(cái)政收入很低，沒(méi)有能力實(shí)施綜合補(bǔ)償，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金來(lái)源只有中央及省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償資金支持，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(15元/畝·年)確實(shí)偏低。這種標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于公益林的管理成本和其經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重地制約了森林生態(tài)效益提高[2]。林農(nóng)雖然從生態(tài)效益補(bǔ)償中得到了一定的實(shí)惠，但是生態(tài)效益(付出)與經(jīng)濟(jì)效益(收益)不成正比，導(dǎo)致林農(nóng)自覺(jué)參與保護(hù)森林資源的積極性不高。

2.2 納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓媪置娣e小

香格里拉市納入補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林面積僅為399653.3hm2，占全市公益林面積的47.14%，其中：國(guó)家級(jí)公益林納入補(bǔ)償面積為304787 hm2，占國(guó)家級(jí)公益林總面積的61.8%；省級(jí)公益林納入補(bǔ)償面積為94866.7 hm2，占省級(jí)公益林總面積的41.3%，縣級(jí)公益林納入補(bǔ)償。權(quán)屬為集體的公益林已全部納入補(bǔ)償，國(guó)有林公益林僅納入66666.7 hm2。

2.3 補(bǔ)償制度不健全，補(bǔ)償模式單一

國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者在探討我國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償存在的問(wèn)題時(shí)提出：中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題表現(xiàn)為補(bǔ)償支付主體單一、補(bǔ)償對(duì)象及范圍界定不明、補(bǔ)償模式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)以及缺乏多元化補(bǔ)償資金來(lái)源[3]。香格里拉市生態(tài)效益補(bǔ)償也存在上述亟待解決的問(wèn)題。

2.4 林權(quán)糾紛導(dǎo)致生態(tài)效益補(bǔ)償資金沉淀

2011年，香格里拉市完成全市11個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 65個(gè)村委會(huì)691個(gè)村民小組26443戶林農(nóng)集體林權(quán)制度主體改革，共確權(quán)到戶集體林地面積407800hm2，涉及林地14124宗，發(fā)放林權(quán)證11094本，集體林權(quán)制度主體改革取得了圓滿成功。本市三壩鄉(xiāng)安南村中心水磨房村民小組、小中甸鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村尼細(xì)布細(xì)村民小組及聯(lián)合村諾南保村民小組部分山林存在林權(quán)糾紛，多次調(diào)解未能達(dá)成一致，至今難以確權(quán)，未能發(fā)放林權(quán)證，所涉及村民小組的林農(nóng)補(bǔ)償資金無(wú)法兌現(xiàn)，造成財(cái)政涉農(nóng)資金沉淀。

3 相關(guān)對(duì)策和建議

3.1 提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于維護(hù)林權(quán)所有者的合法權(quán)益，提高廣大林農(nóng)愛(ài)林護(hù)林的積極性，確保森林生態(tài)保護(hù)成效。長(zhǎng)江下游發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平完全能承載上游森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，從而盡量滿足長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求程度，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與森林生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。建議將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)在的每畝15元提高到300元以上，讓邊遠(yuǎn)山區(qū)真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠”的目標(biāo)。

3.2 增加公益林補(bǔ)償面積

本市地處長(zhǎng)江上游，是長(zhǎng)江流域重要的生態(tài)屏障，保護(hù)好本市生態(tài)環(huán)境對(duì)長(zhǎng)江中下游地區(qū)生態(tài)平衡至關(guān)重要。從國(guó)土生態(tài)安全及國(guó)家戰(zhàn)略層面增加香格里拉市森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積十分必要，應(yīng)該在統(tǒng)籌兼顧的原則下，區(qū)分輕重緩急，充分考慮生態(tài)區(qū)位重要性，建議將本市生態(tài)公益林全部納入補(bǔ)償范圍內(nèi)，進(jìn)一步加大生態(tài)效益補(bǔ)償力度。

3.3 建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)外森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)主要有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹潭雀?、充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的互補(bǔ)作用、注重私有林的補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理、補(bǔ)償資金來(lái)源多元化。因此，中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的完善應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)償支付主體的多元化、明確界定補(bǔ)償范圍及對(duì)象、制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金籌集方式多元化等方面努力[3]。

3.4 加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，解決資金沉淀問(wèn)題

將林改遺留的林權(quán)糾紛調(diào)處納入地方政府工作重點(diǎn)及議事日程，進(jìn)一步加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，解決林權(quán)糾紛、核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證，盡快兌現(xiàn)沉淀在財(cái)政賬戶的林農(nóng)補(bǔ)償資金，徹底解決惠農(nóng)資金沉淀問(wèn)題。