李俊霖

（大連大學(xué) 人文學(xué)部，遼寧 大連 116622）

一、引言

自2019年6月，Libra協(xié)會（Libra Association）①該協(xié)會是由Facebook旗下子公司Calibra發(fā)起，由全球28家公司共同創(chuàng)建的Libra項目最高權(quán)力和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。發(fā)布初版《Libra白皮書》以來，Libra就吸引了全球金融與貨幣領(lǐng)域的專家和政府機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。一時間，Libra項目的可行性、應(yīng)用前景，以及如何對其進(jìn)行有效監(jiān)管，成為研究者們熱議的話題。較為樂觀的觀點認(rèn)為，以Libra為代表的私人數(shù)字貨幣，既可以提升金融系統(tǒng)的效率和普惠性，又利于建立更加公平、合理的國際支付與結(jié)算體系，更有成為新一代儲備貨幣的潛質(zhì)②持此觀點的作者及論著有：Michele B.Neitz.The Influencers: Facebook's Libra, Public Blockchains, and the Ethical Considerations of Centralization.N.C.J.L & Tech, 2019, 21（2）：1-30；Thibault Schrepel.Libra: A Concentrate of 'Blockchain Antitrust'.Michigan Law Review, 2020, 118:160-169；朱嘉明.Libra:未來世界貨幣體系和貨幣金融資源的平等.數(shù)字資產(chǎn)研究院編.Libra:一種金融創(chuàng)新實驗.北京:東方出版社,2019；張曉芃.數(shù)字貨幣——從BTC到Libra.時代金融，2020（15）：103-104；李曉,李黎明.私人數(shù)字貨幣興起與美元體系的未來.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2020,60（03）：75-85等。。而有一部分學(xué)者，一方面，直言Libra項目仍處于草創(chuàng)階段，在Libra是否會成為主權(quán)貨幣的競爭者，如何實現(xiàn)跨境支付和結(jié)算，以及怎樣應(yīng)對各國的監(jiān)管要求等問題上，仍有疏漏；另一方面，也為Libra項目進(jìn)一步完善提供了宏觀思路和原則性意見。譬如，Libra協(xié)會應(yīng)從正面回應(yīng)有關(guān)貨幣發(fā)行權(quán)的爭議，積極配合各國相關(guān)機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等③持此觀點的作者及論著有：Sarah J.Hughes.Do Blockchain Technologies Make Us Safer? Do Cryptocurrencies Necessarily Make Us Less Safe?.Texas International Law Journal, 2020, 55（373）： 373-394；許多奇.Libra：超級平臺私權(quán)力的本質(zhì)與監(jiān)管.探索與爭鳴，2019（11）：38-41；胡捷，元道.Libra的阿喀琉斯之踵:跨境監(jiān)管.數(shù)字資產(chǎn)研究院編.Libra:一種金融創(chuàng)新實驗.北京:東方出版社，2019；楊錦炎.Libra穩(wěn)定幣的監(jiān)管與合規(guī)問題研究.數(shù)字資產(chǎn)研究院編.Libra:一種金融創(chuàng)新實驗.北京:東方出版社,2019；樊曉娟, 印磊等.開啟數(shù)字貨幣新紀(jì)元——Libra的法律性質(zhì)與監(jiān)管思考.數(shù)字資產(chǎn)研究院編.Libra：一種金融創(chuàng)新實驗.北京：東方出版社，2019；巴曙松,王珂，朱元倩.Libra的監(jiān)管挑戰(zhàn)——基于金融創(chuàng)新視角的研究.金融論壇，2020，25（05）：7-14等。。由此可見，Libra所代表的私人數(shù)字貨幣，在憑借自身技術(shù)優(yōu)勢推進(jìn)金融服務(wù)創(chuàng)新的同時，也對各國的貨幣主權(quán)和金融監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。作為Libra的主要目標(biāo)市場，美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)的政府，先后對Libra項目的商業(yè)愿景、技術(shù)細(xì)節(jié)，其與現(xiàn)行監(jiān)管制度之間的關(guān)系和可能帶來的風(fēng)險進(jìn)行了質(zhì)詢與研判。以美國為例，其國會參、眾議院于2019年7月分別召開了針對Libra項目的聽證會，就Libra項目是否能保障用戶的信息和資產(chǎn)安全，Libra的發(fā)行是否會削弱美聯(lián)儲貨幣政策的效力或動搖美元作為國際儲備貨幣的地位，Libra的應(yīng)用是否會為不法交易規(guī)避監(jiān)管提供便利之類的疑問，向Calibra（Libra運營執(zhí)行機(jī)構(gòu)）副總裁大衛(wèi)·馬庫斯（David A.Marcus）和相關(guān)的金融、法律專家求證。

相比于圍繞Libra項目的商業(yè)價值、安全性和可行性展開的討論，美國國會更關(guān)注Libra對于美國究竟利弊幾何。這不僅取決于Libra項目在商業(yè)模式和技術(shù)支持方面，是否符合美國國內(nèi)金融與信息安全監(jiān)管要求，以及能否與用戶和公眾共享數(shù)據(jù)權(quán)益，還同其對美國國際戰(zhàn)略和全球利益產(chǎn)生的影響，密切相關(guān)。有鑒于此，本文擬在梳理美國國會針對Libra項目的質(zhì)疑基礎(chǔ)上，探討該項目遭遇的困境與可能的解決之道。

二、美國聯(lián)邦政府為何要謹(jǐn)慎對待Libra項目

Libra并不是世界上首款私人數(shù)字貨幣。1983年，美國計算機(jī)和譯碼專家大衛(wèi)·喬姆（David L.Chaum）在《相互猜疑的組織如何建立和維持一套可信的計算機(jī)系統(tǒng)》一文中提出了設(shè)計一種“廣受信任的計算機(jī)系統(tǒng)”（widely-trusted computer systems）的想法[1]，為區(qū)塊鏈技術(shù)和私人數(shù)字貨幣的誕生奠定了理論基礎(chǔ)。1996年上線的電子黃金（e-gold），是第一種實用化私人數(shù)字貨幣，其主要功能是作為金、銀等貴金屬的計價和網(wǎng)上交易工具。截至2008年被美國聯(lián)邦政府關(guān)停時，電子黃金的累計開戶數(shù)已達(dá)500萬個。2009年，比特幣（Bitcoin）誕生，它賦予了使用者繞開中心化銀行系統(tǒng)，實現(xiàn)點對點（peer-to-peer）金融活動的能力，亦標(biāo)志著金融去中心化理念依靠數(shù)字加密和區(qū)塊鏈技術(shù)成為現(xiàn)實。到2017年，擁有獨立IP的比特幣活躍用戶數(shù)為290萬至580萬之間[2]。

私人數(shù)字貨幣交易的繁榮推動了金融創(chuàng)新和財富增值，卻也帶來了新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。例如，2006年，處于發(fā)展巔峰期的電子黃金，其年交易額達(dá)20億美元，但準(zhǔn)備金只有7100萬美元[3]，年化貨幣周轉(zhuǎn)率達(dá)到28，遠(yuǎn)高于美聯(lián)儲規(guī)定的M1不得高于6，M2不得高于1.6的標(biāo)準(zhǔn)[4]，形成了較為嚴(yán)重的資產(chǎn)泡沫。又如，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，2010年至2014年，比特幣的年均價格波動超過100%，其資產(chǎn)價格風(fēng)險分別是黃金的7倍、標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)的8倍和美元的18倍[5]，堪稱世界上風(fēng)險最高的投資產(chǎn)品之一。除此之外，由黑客攻擊導(dǎo)致的私人數(shù)字貨幣擁有者資產(chǎn)損失，以及不法分子利用區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化的特點，規(guī)避監(jiān)管，將私人數(shù)字貨幣作為洗錢或違禁品交易的工具，同樣增加了相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作難度。

面對挑戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府選擇以完善原有金融監(jiān)管制度的方式，加強對于上述私人數(shù)字貨幣用戶權(quán)利的保障。其中，美國商品期貨交易委員會（CFTC）將私人數(shù)字貨幣定義為“商品”，以便運用《商品交易法》（CommodityExchangeAct）賦予它的職權(quán)予以監(jiān)管[6]；美國國稅局（IRS）規(guī)定，按照地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)對私人數(shù)字貨幣交易征稅[7]；美國財政部下轄的金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）則宣布，公民個人創(chuàng)造、交易和匯兌私人數(shù)字貨幣的行為，必須符合《銀行保密法》（BankSecrecyAct）之相關(guān)規(guī)定[8]。而實際執(zhí)法時，禁毒局（EDA）、聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)對待私人數(shù)字貨幣的態(tài)度要更加實用主義。譬如，2020年2月4日，美國法警辦公室（U.S.Marshals Service）就公布了將拍賣價值3700萬美元的比特幣贓款的公告[9]。此舉等同于承認(rèn)或至少默許了私人數(shù)字貨幣的合法地位?？傊诿绹?lián)邦政府看來，私人數(shù)字貨幣雖然會給經(jīng)濟(jì)帶來不確定性和風(fēng)險，但尚在可控范圍內(nèi)。

然而，Libra的出現(xiàn)，促使美國聯(lián)邦政府改變了以往在私人數(shù)字貨幣問題上相對寬容、靈活的態(tài)度，開始認(rèn)真評估私人數(shù)字貨幣的應(yīng)用對用戶權(quán)益、數(shù)據(jù)安全以及美國國家利益造成的危害，并且謹(jǐn)慎考慮是否為Libra項目的推進(jìn)開綠燈。同為私人數(shù)字貨幣，Libra究竟與電子黃金、比特幣等“前輩”有何區(qū)別，以至于可以扭轉(zhuǎn)美國聯(lián)邦政府的既定政策傾向呢？筆者認(rèn)為可以從用戶規(guī)模、應(yīng)用場景和商業(yè)目標(biāo)及其實現(xiàn)途徑等角度進(jìn)行分析。

其一，Libra比其他私人數(shù)字貨幣擁有更大的用戶規(guī)模。與電子黃金和比特幣等百萬級的用戶規(guī)模相比，Libra所依托的是Facebook這個覆蓋全球27億人的龐大社交網(wǎng)絡(luò)，其用戶數(shù)量將是此前所有私人數(shù)字貨幣均無法比擬的。由此產(chǎn)生的海量交易，一方面，能夠為投資者和用戶帶來更多利潤和便利，另一方面，也會將私人數(shù)字貨幣在金融和信息安全方面的隱患成倍放大，進(jìn)而使監(jiān)管部門的工作量陡增。美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有的監(jiān)管體系，是否足以應(yīng)付由Libra可能帶來的超負(fù)荷運轉(zhuǎn)壓力，成為左右其決策的重要因素。

其二，Libra比其他私人數(shù)字貨幣擁有更廣泛的應(yīng)用場景。以往的私人數(shù)字貨幣，或者如電子黃金，作為特定商品的交易工具，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響有限；或者如比特幣，因其人為設(shè)定的稀缺性①比特幣的創(chuàng)造者“中本聰”（Satoshi Nakamoto）為保證其稀缺性，規(guī)定比特幣總數(shù)不得超過2100萬枚（確切數(shù)字為20,999,999.9769枚）。自比特幣上線時起，每10分鐘產(chǎn)生1枚新幣，該速率每四年下降一半，直至全部比特幣均被發(fā)現(xiàn)并處于流通中。、幣值波動大、交易過程相對煩瑣等原因，更傾向于作為財富貯藏或投資手段存在，即使處于流通之中，也大概率被用于不法交易②據(jù)澳大利亞學(xué)者西恩·弗利（Sean Foley）和喬納森·R.卡爾森（Jonathan R.Karlsen）等人的統(tǒng)計，25%的比特幣用戶和44%的比特幣參與了不法交易。僅在2016年4月至2017年4月，以比特幣進(jìn)行的不法交易就達(dá)到了3600萬次，交易總額價值720億美元。Sean Foley et al..Sex,drugs, and bitcoin: How much illegal activity is financed through cryptocurrencies?[EB/OL].https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2018/02/sex-drugs-and-bitcoin-how-much-illegal-activity-financed-through.2020-09-16。。而對于Libra來說，除了項目發(fā)起方Facebook可以提供大量潛在的用戶之外，其創(chuàng)始會員還包括：支付平臺萬事達(dá)（Mastercard）、貝寶（PayPal）、Visa，技術(shù)和交易平臺繽客控股（Booking Holdings）、優(yōu)步技術(shù)（Uber Technologies, Inc），一眾電信、區(qū)塊鏈、風(fēng)險投資領(lǐng)域的頭部企業(yè)，以及非營利組織、多邊組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)?？梢姡坏㎜ibra正式投入運營，將圍繞其形成一套完整的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，再加上與之相關(guān)聯(lián)的制造、倉儲和物流環(huán)節(jié)，Libra無疑有望成為撬動宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支點。正因如此，美國聯(lián)邦政府更覺得需要對Libra項目的風(fēng)險進(jìn)行盡可能全面、詳盡地評估和預(yù)判，并在此基礎(chǔ)上采取必要的預(yù)防措施，以降低其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成的負(fù)面影響。

其三，Libra比其他私人數(shù)字貨幣擁有更清晰、合理的商業(yè)目標(biāo)和更可行的實現(xiàn)途徑。Libra出現(xiàn)前，以比特幣為代表的運用到區(qū)塊鏈及加密技術(shù)的私人數(shù)字貨幣，大多以“建立便捷、廉價、可信且無需第三方的電子交易系統(tǒng)”為己任[10]。可在實際運行過程中，由于用戶規(guī)模和應(yīng)用場景有限、幣值浮動較大等原因，這些私人數(shù)字貨幣的影響力往往局限于一隅，難以實現(xiàn)其抗衡甚至代替?zhèn)鹘y(tǒng)金融系統(tǒng)的宏愿。而為了踐行“建立一套簡單的、無國界的貨幣和為數(shù)十億人服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施”這一初衷[11]，Libra除了嘗試搭建起完整的應(yīng)用生態(tài)之外，還希望通過幣值錨定一籃子主權(quán)貨幣的方式，將其價格浮動和貨幣供給量控制在相對穩(wěn)定、合理的狀態(tài)。因此，相比于其他私人數(shù)字貨幣，Libra項目實現(xiàn)既定商業(yè)目標(biāo)的概率更高，這也促使美國聯(lián)邦政府更加認(rèn)真、審慎地對待它。

總而言之，正是由于Libra擁有比其他私人數(shù)字貨幣更好的發(fā)展前景，也更有可能對包括美元在內(nèi)的主權(quán)貨幣構(gòu)成挑戰(zhàn)，美國國會才選擇召開專項聽證會，就該項目可能對公民權(quán)利、宏觀經(jīng)濟(jì)和國家安全造成的影響展開質(zhì)詢。

三、美國國會對Libra安全性、可信度的質(zhì)疑

初版《Libra白皮書》剛一發(fā)布，美國國會便對該項目給予了高度關(guān)注。盡管此時的參、眾議院就諸多政策議題分歧嚴(yán)重，但在慎重對待Libra這件事上，二者達(dá)成了共識。眾議院金融服務(wù)委員會于2019年7月12日致信Facebook及Calibra領(lǐng)導(dǎo)層，知會其參加該委員會7月16日舉行的聽證會。在信中，以眾議院金融事務(wù)委員會主席馬克辛·沃特斯（Maxine M.Waters）為代表的眾議員們指出，Libra項目“在金融和網(wǎng)絡(luò)安全方面的隱患，將會對公民權(quán)益和國家利益構(gòu)成威脅……如果在這些隱患和威脅得到妥善解決前，倉促啟動Libra項目，則有可能造就一個立足瑞士、輻射全球的，大而不能倒的金融巨無霸”[12]。與眾議院同行們的觀點類似，參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會的議員們在充分肯定了Libra項目所帶來的創(chuàng)新和變革之余，也對其運營方Calira和發(fā)起方Facebook能否依法、合規(guī)地推進(jìn)Libra項目的實用化，表達(dá)了擔(dān)憂。例如，參議員謝羅德·布朗（Sherrod C.Brown）就在7月16日舉行的參議院聽證會上坦言，“或許Facebook無意作惡，但它在運用掌握的技術(shù)力量時，顯然缺乏應(yīng)有的敬畏。就好像一個孩子得到了一本火柴使用手冊，然后就一次次縱火燒毀房子，卻將其解釋為‘必要的試錯’”[13]。總的來說，美國國會對Libra項目的質(zhì)疑主要集中在投資者與用戶利益保護(hù)，數(shù)據(jù)與隱私安全，對美國金融、貨幣政策和國家安全的影響等幾個主要方面。

在投資者與用戶利益保護(hù)方面，美國國會的核心關(guān)切是，Calibra能否依據(jù)證券交易委員會制定的規(guī)則，及時、準(zhǔn)確地申報和披露經(jīng)營信息，并且有效預(yù)防Libra交易過程中可能出現(xiàn)的詐騙和盜竊行為?；趯ibra視作證券資產(chǎn)這一假設(shè)，美國國會認(rèn)為，Calibra需要遵循證券交易委員會規(guī)定，先順利通過“豪伊測試”（Howey test）①所謂“豪伊測試”是指，一種數(shù)字資產(chǎn)在首次幣發(fā)行（ICO）時要有合理的定價；該項目的性質(zhì)應(yīng)屬于“共同業(yè)務(wù)”（common enterprise），即項目所有參與者的資金均用于同一目的；以及能為投資者提供合理的收益預(yù)期。https://www.sec.gov/corpfin/frameworkinvestment-contract-analysis-digital-assets#_edn10.2020-09-16。，然后才能獲得經(jīng)營許可。開始正式運營后，Calibra應(yīng)向持幣人公布Libra發(fā)行方的財務(wù)狀況、管理層的個人信息和職業(yè)履歷、Libra的發(fā)行量和價格、資產(chǎn)中間商和交易機(jī)構(gòu)的信息等資訊，以及交易過程中可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險。而為了保障Libra交易環(huán)節(jié)安全，美國國會建議消費者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau）和各州政府，在現(xiàn)有法規(guī)基礎(chǔ)上，完善針對私人數(shù)字貨幣交易的監(jiān)管措施，以保護(hù)Libra用戶免受欺詐、不公平或強制交易等違法行為的侵害。至于上述指導(dǎo)意見能在多大程度上起到保護(hù)投資者和用戶利益的作用，尚未可知。畢竟，Libra項目的初衷是構(gòu)建全球性的金融基礎(chǔ)設(shè)施和支付網(wǎng)絡(luò)，而非成為一款金融產(chǎn)品；同時，為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)電子支付業(yè)務(wù)設(shè)計的用戶保護(hù)條款，是否適用于私人數(shù)字貨幣，仍有待實踐檢驗。

數(shù)據(jù)與隱私安全，是美國國會關(guān)注Libra項目的另一個切入點。盡管Calibra副總裁馬庫斯反復(fù)向議員們保證，將運用最先進(jìn)的技術(shù)和最完善的管理機(jī)制，妥善保護(hù)Libra用戶的數(shù)據(jù)與隱私安全。但仍舊不能打消國會對于Libra可能泄露或濫用用戶數(shù)據(jù)及隱私的憂慮。之所以會如此，是因為Libra的發(fā)起方Facebook在數(shù)據(jù)與隱私安全問題上存在“前科”。比如，2016年美國總統(tǒng)大選時，F(xiàn)acebook曾將5000萬用戶的資料泄露給名為“劍橋分析”（Cambridge Analytica）的政治咨詢公司，以便后者通過精準(zhǔn)投送競選廣告的方式，影響大選結(jié)果。此后，僅在2018年，F(xiàn)acebook就發(fā)生了泄露用戶登錄密碼，誘導(dǎo)未成年人下載間諜軟件，黑客攻擊，以及允許第三方訪問用戶的相冊等網(wǎng)絡(luò)安全事故。面對這些劣跡，不論馬庫斯對Libra的安全性作出何種承諾，都難以獲得國會議員們的絕對信任。

Libra會對美國的金融和貨幣政策造成何種影響？這是一個被國會議員們反復(fù)提及，卻始終沒有得到滿意答復(fù)的問題。解答該問題的關(guān)鍵是：Libra協(xié)會是否會自行決定Libra的供應(yīng)量。不論是首版《Libra白皮書》，還是馬庫斯的證詞，都強調(diào)Libra將1:1錨定一籃子主權(quán)貨幣。但在議員們看來，這一表述更像一種臨時性策略，是在Libra的信用機(jī)制尚未建立的情況下，借助主權(quán)貨幣的信用，吸引用戶和拓展應(yīng)用場景的權(quán)宜之計。一旦Libra建立起了足夠穩(wěn)定的信用機(jī)制，由此衍生出的信貸和投資業(yè)務(wù)，將在事實上賦予Libra協(xié)會控制Libra供應(yīng)量的能力。到那時，Libra協(xié)會或可通過調(diào)整信貸規(guī)模和投資方向，形成符合自身利益需求的“金融和貨幣政策”，從而打破以美聯(lián)儲為代表的傳統(tǒng)中央銀行對貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，削弱后者調(diào)控國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)和影響國際經(jīng)濟(jì)、金融格局的能力。

鑒于比特幣被廣泛用于不法交易、洗錢，以及規(guī)避國際經(jīng)濟(jì)與金融制裁，美國國會有理由懷疑Libra也會淪為助長犯罪和反美活動的工具。時任美國聯(lián)邦金融犯罪執(zhí)法局局長肯尼斯·布蘭科（Kenneth A.Blanco），在第11屆拉斯維加斯反洗錢博覽會上指出，擁有完善的金融數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，“對于保障公民個人幸福、社區(qū)安寧和國家安全至關(guān)重要”[14]。而希望依托區(qū)塊鏈技術(shù)建立起分布式記賬系統(tǒng)的Libra，能否向聯(lián)邦政府提供翔實、可信的用戶信息檔案，以及其交易信息能否接受執(zhí)法部門實時監(jiān)督，是議員們最關(guān)心的問題。因此，平衡去中心化經(jīng)營理念與現(xiàn)行監(jiān)管體系之間的關(guān)系，成為Libra項目獲得美國國會首肯的先決條件之一。

通過召聽證會，美國國會對于Libra安全性、可信度的質(zhì)疑并未得到有效緩解。盡管議員們大體上承認(rèn)，私人數(shù)字貨幣有助于提高金融服務(wù)效率和維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)的競爭力，但其帶來的經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險和監(jiān)管壓力，也是不容忽視的。為引導(dǎo)私人數(shù)字貨幣良性發(fā)展，美國國會有意限制大型公共網(wǎng)絡(luò)平臺開展或參與私人數(shù)字貨幣業(yè)務(wù)，以盡量避免用戶個人信息和數(shù)據(jù)被濫用。例如，眾議院金融服務(wù)委員會就在7月17日聽證會后，形成了題為“禁止大型科技公司從事金融業(yè)務(wù)法”（KeepBigTechOut OfFinanceAct）的議案。其主要內(nèi)容是，“大型公共網(wǎng)絡(luò)平臺不得參與具備交易、結(jié)算、價值儲存等功能的數(shù)字資產(chǎn)的研發(fā)、維護(hù)和運營”[15]。相比而言，參議院銀行、住房與城市事務(wù)委員會主席邁克·克瑞伯（Mike Crapo）的觀點更務(wù)實和溫和，他認(rèn)為，“考慮到Facebook旗下Libra和其他私人數(shù)字貨幣的發(fā)展前景，我們的首要目標(biāo)是維護(hù)金融系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)，避免它被濫用”[16]。

四、Libra“信任危機(jī)”背后的算法治理難題

透過美國國會對Libra安全性、可信度的質(zhì)疑，不難看出，蓬勃發(fā)展的數(shù)字技術(shù)在重塑人們的經(jīng)濟(jì)和社會活動之余，也給現(xiàn)存的治理機(jī)制帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。從私人數(shù)字貨幣誕生，到Libra項目被提出之前，數(shù)字技術(shù)雖然為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展注入了新動力，但不論是其創(chuàng)造的新業(yè)態(tài)，還是對傳統(tǒng)行業(yè)的升級改造，大體上都未跳脫出現(xiàn)存規(guī)范與治理體系的權(quán)限和能力范疇。而Libra橫空出世，讓美國政治精英們感受到了前所未有的挑戰(zhàn)。依托Facebook為代表的成熟網(wǎng)絡(luò)平臺，Libra對經(jīng)濟(jì)活動和社會生活的潛在影響力，絕非電子黃金、比特幣這類相對小眾的數(shù)字貨幣可以比擬。若此時仍以強制關(guān)停作為主要管制手段，或者干脆對其放任自流，無疑會對美國國內(nèi)乃至世界經(jīng)濟(jì)造成難以挽回的負(fù)面影響。而如果選擇利用傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系管理Libra，則一方面，有可能出現(xiàn)法律規(guī)范與規(guī)制對象不匹配的現(xiàn)象；另一方面，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在專業(yè)能力和管轄權(quán)方面能否勝任，也是一個不容忽視的問題。導(dǎo)致美國國會難以信任Libra的又一個重要原因是，議員們擔(dān)心Libra運營方濫用“技術(shù)權(quán)力”，導(dǎo)致用戶權(quán)益受損。在人類經(jīng)濟(jì)、社會活動日益“算法化”的時代背景下，以Facebook為代表的科技公司不僅掌握著海量的用戶信息，而且?guī)缀鯄艛嗔伺c算法相關(guān)的知識、技術(shù)和能力，它們同公民個人和政府機(jī)構(gòu)之間，在涉及信息安全和算法技術(shù)的權(quán)利/權(quán)力與義務(wù)分配問題上，并不平等。這種不平等在美國國會議員們心中埋下了不信任的種子，使他們懷疑，掌控Libra的私人資本，是否會將用戶權(quán)利、社會公益及國家安全置于與其項目盈利同等重要的地位。由此可知，Libra“信任危機(jī)”背后的算法治理難題，不僅包含了法規(guī)適用、監(jiān)管機(jī)制等制度因素，還有面對數(shù)字時代的“技術(shù)利維坦”，公民權(quán)利和公共利益該何以自處之類的疑惑。

首先，法規(guī)適用與監(jiān)管機(jī)制方面的缺陷，妨礙了美國聯(lián)邦政府有效應(yīng)對Libra所帶來的挑戰(zhàn)。依照成例，美國聯(lián)邦政府將私人數(shù)字貨幣視作金融資產(chǎn)，并利用其相對成熟、完善的金融法規(guī)和治理體系予以監(jiān)管。但是根據(jù)美國國會研究處的報告，“現(xiàn)行聯(lián)邦法律雖然可以用于保障線上金融活動安全，卻不適用于數(shù)字貨幣交易”[17]21。例如，《電子資金轉(zhuǎn)移法》中的交易費用公開和消費者權(quán)益保護(hù)條款，就僅對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)或個人有效①該法案將“金融機(jī)構(gòu)”定義為：由聯(lián)邦或州政府批準(zhǔn)設(shè)立的商業(yè)銀行、聯(lián)邦儲備銀行、信貸協(xié)會（loan association）、互助儲蓄銀行（mutual savings bank）、聯(lián)邦信用社（Federal credit union），以及任何直接或間接持有消費賬戶的個人。U.S.Congress, An Act to extend the authority for the flexible regulation of interest rates on deposits and accounts in depository institutions(Nov.10.1978)in Statutes at Large, vol.92, p.3729。。對于Libra這樣采用了加密技術(shù)和分布式記賬模式的私人數(shù)字貨幣而言，其交易過程以點對點的形式實現(xiàn)，不存在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)那樣的集中式賬簿和交易終端，故而，以監(jiān)控后臺交易信息和設(shè)立資金立托管機(jī)制為代表的傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式，就變得無從著力。此外，作為一款立足于互聯(lián)網(wǎng)和全球化，并且將開放性和獨立性視作核心價值的私人數(shù)字貨幣，Libra允許用戶自主選擇是否公開個人信息，其總部也計劃設(shè)在金融監(jiān)管相對寬松的瑞士。這進(jìn)一步增加了美國聯(lián)邦政府的監(jiān)管難度。自2019年1月3日起，美國國會先后提出了一系列旨在強化私人數(shù)字貨幣監(jiān)管能力的立法議案①其中包括眾議院金融服務(wù)委員會提出的H.R.56、H.R.295、H.R.428、H.R.502和H.R.1414號議案，以及參議院銀行、住房與城市事務(wù)委員會提出的S.482號議案。，其內(nèi)容包括建立由財政部領(lǐng)導(dǎo)的“金融技術(shù)工作組”（Financial Technology Task Force），授權(quán)開發(fā)監(jiān)控程序以獲取私人數(shù)字貨幣交易信息，通過修改現(xiàn)行法律進(jìn)一步限制私人數(shù)字貨幣被用于洗錢、販毒、販賣人口、恐怖主義行為等違法活動。然而，若要這些舉措真正發(fā)揮作用，則監(jiān)管部門必須掌握用戶的真實身份信息，并且需要相關(guān)私人數(shù)字貨幣運營方積極配合。因此，在面對Libra這樣兼具匿名交易和離岸運營特征的私人數(shù)字貨幣時，美國聯(lián)邦政府的監(jiān)管意圖能否落實，仍存在疑問。

其次，互聯(lián)網(wǎng)科技公司與用戶間圍繞數(shù)據(jù)歸屬和使用的權(quán)責(zé)關(guān)系日益失衡。進(jìn)入21世紀(jì)后，依托快速迭代的數(shù)字信息技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)逐步嵌入日常生活，網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實世界愈發(fā)緊密地融合在了一起。在此背景下，以谷歌、亞馬遜、Twitter、Facebook為代表的互聯(lián)網(wǎng)科技公司，通過向用戶提供資訊搜索、商品交易、社交平臺之類的服務(wù)，積累了巨量的數(shù)據(jù)信息。這些數(shù)據(jù)不僅包含用戶的購物偏好和消費能力之類可以直接提升商業(yè)效率的內(nèi)容，還涉及個人情感狀態(tài)、家庭關(guān)系、政治傾向、宗教信仰、交際圈子、日?；顒臃秶入[私信息。由于上述數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡(luò)平臺所提供服務(wù)的衍生品，并且互聯(lián)網(wǎng)科技公司通常會要求用戶在使用其產(chǎn)品前簽署授權(quán)協(xié)議，允許它們收集和儲存隱私信息。因此，在互聯(lián)網(wǎng)科技公司面前，用戶的所有信息都是公開和可以隨意取用的；而用戶則受限于知識和財力不足，無法有效監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)科技公司履行隱私保護(hù)承諾的情況。這種客觀能力上的差異，使互聯(lián)網(wǎng)科技公司可以依靠收集和使用信息獲得影響力和收益，而數(shù)據(jù)安全隱患及其產(chǎn)生的損害，則基本由用戶們承擔(dān)。譬如，哈佛大學(xué)法學(xué)教授喬納森·斯特林（Jonathan Zittrain），就對Facebook利用掌握的用戶信息影響選舉活動的方式及效果，進(jìn)行了論證。當(dāng)選舉活動進(jìn)入投票階段時，F(xiàn)acebook會向用戶推送附近投票站的位置和6位已投票的平臺好友照片，暗示其參與投票。根據(jù)斯特林團(tuán)隊測算，收到該推送消息的用戶，其投票率比未收到此暗示的同齡人高出約0.39%。雖然這一比例看似不高，但是在2010年的美國國會中期選舉中，受Facebook直接影響而增加的投票人數(shù)為6萬，間接影響人數(shù)則達(dá)到了34萬?？紤]到2000年總統(tǒng)大選，布什在佛羅里達(dá)州以527票險勝戈爾的先例，F(xiàn)acebook影響選舉結(jié)果的能力實在不容小覷[18]。除了影響選舉結(jié)果，F(xiàn)acebook還曾違反聯(lián)邦住房管理局的相關(guān)規(guī)定，為用戶定向推送含有歧視性內(nèi)容的房屋租售廣告，以及因數(shù)據(jù)管理不善，造成用戶的賬號、登錄密碼和個人私密照片泄露。平心而論，Libra之所以遭遇“信任危機(jī)”，實在是其背后的數(shù)據(jù)權(quán)益與安全問題，關(guān)乎每個人的利益與福祉。若想從根本上扭轉(zhuǎn)這一成見，則一方面，“應(yīng)該重新厘定互聯(lián)網(wǎng)科技公司與用戶間關(guān)于數(shù)據(jù)問題的權(quán)責(zé)邊界，以建立公平可信的用戶數(shù)據(jù)管理和使用機(jī)制”[19]；另一方面，“宜將應(yīng)用程序的編寫過程向用戶和監(jiān)管部門開放，以確保其有助于維護(hù)和保障公共利益”[20]。換言之，我們在承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)科技公司有權(quán)使用其收集的用戶數(shù)據(jù)創(chuàng)造利潤之余，也要強調(diào)用戶數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的公共屬性，不能任其淪為少數(shù)人謀取暴利和僭權(quán)的工具。

最后，圍繞“Libra是否應(yīng)該被信任”展開的論辯，其內(nèi)核仍舊是美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)典論題，即自由市場理論和國家干預(yù)政策之爭。在剛剛過去的20世紀(jì)，美國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了繁榮、蕭條、復(fù)蘇、滯脹等幾個階段的輪回，這期間，不論是自由市場理論還是國家干預(yù)政策，均展現(xiàn)了各自的優(yōu)長和局限。最終，盡管雙方支持者在理念上各持己見，但在實踐中，市場規(guī)律與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，成為美國社會各界普遍認(rèn)可的治理模式。然而近年來，互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字技術(shù)取得的進(jìn)步，似乎正在賦予自由市場理論新的優(yōu)勢。一則，互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字技術(shù)推動經(jīng)濟(jì)全球化向更深層次和更廣領(lǐng)域邁進(jìn)，這一過程中，自由市場理論在優(yōu)化資源配置與產(chǎn)業(yè)鏈布局方面的優(yōu)勢，得到了充分體現(xiàn)；二則，數(shù)理邏輯與算法技術(shù)是構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)世界的基礎(chǔ)要素，二者與生俱來的規(guī)則屬性，也為互聯(lián)網(wǎng)世界實現(xiàn)自治提供了可能。然而，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)作為人類商業(yè)活動的最新產(chǎn)物和集大成者，其產(chǎn)生與發(fā)展顯然離不開資本驅(qū)動。是故，建立必要的治理機(jī)制，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)成為真正平等、普惠的公共服務(wù)平臺，而非少數(shù)人攫取壟斷利益的工具，勢在必行。至于在構(gòu)建針對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的治理機(jī)制時，是應(yīng)該強調(diào)其內(nèi)部自治，還是倚仗外部監(jiān)管，則可視作自由市場理論與國家干預(yù)政策之間博弈的延續(xù)，其結(jié)果不僅將決定Libra項目的前途命運，更會對美國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

五、嘗試妥協(xié)：Libra2.0與“數(shù)字美元”計劃

面對來自美國國會的質(zhì)疑和不信任，Libra協(xié)會在2020年4月發(fā)布了修改后的白皮書，即《Libra白皮書2.0》。相比于初版，《Libra白皮書2.0》分別對貨幣發(fā)行權(quán)與幣值穩(wěn)定機(jī)制、監(jiān)管框架與支付安全、區(qū)塊鏈應(yīng)用和資產(chǎn)儲存保護(hù)這四個方面的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，以回應(yīng)此前國會議員們提出的關(guān)切，其調(diào)整內(nèi)容大致如下：

第一，重申構(gòu)建Libra網(wǎng)絡(luò)的愿景是“彌補法定貨幣的不足，而不是與之競爭”。在國內(nèi)交易中，Libra幣值將與該國主權(quán)貨幣錨定，其作用也將被限定為一種電子支付工具，而不是“獨立的數(shù)字資產(chǎn)”。在跨境結(jié)算時，Libra將參照國際貨幣基金組織的特別提款權(quán)機(jī)制，設(shè)計相應(yīng)的交易規(guī)則，盡量避免對各國貨幣主權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

第二，開發(fā)一套交易監(jiān)管系統(tǒng)，以確保“在遵從適用法律和規(guī)定的前提下，實現(xiàn)開放和普惠金融這兩大目標(biāo)”。該系統(tǒng)將通過強化針對Libra交易過程中各類主體的身份認(rèn)證，以及為未認(rèn)證用戶設(shè)定交易限額的方式，滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反洗錢、打擊金融犯罪、遵守制裁法規(guī)以及防止非法活動方面的監(jiān)管需求。

第三，完善針對分布式記賬系統(tǒng)合作方的資格準(zhǔn)入和盡職審查機(jī)制，以此“防止未知參與者控制系統(tǒng)并移除關(guān)鍵的合規(guī)管理制度”。同時盡力“為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和管理營造開放、透明且鼓勵競爭的市場”，以求最大限度達(dá)到與非許可型區(qū)塊鏈系統(tǒng)類似的經(jīng)濟(jì)學(xué)效果。

第四，建立全額準(zhǔn)備金制度，最大限度降低幣值波動對用戶利益的影響，以及防止擠兌及其導(dǎo)致的系統(tǒng)癱瘓風(fēng)險。此外，Libra協(xié)會還將設(shè)立資本緩沖與贖回機(jī)制，以便在遭遇破產(chǎn)清盤這一類極端狀況時，盡可能為用戶挽回?fù)p失[21]2-26。

依據(jù)上述改革內(nèi)容可知，為獲得美國聯(lián)邦政府的認(rèn)可，Libra協(xié)會對其商業(yè)計劃進(jìn)行了大幅調(diào)整，基本上放棄了將Libra打造成一款獨立私人數(shù)字貨幣的設(shè)想。這也體現(xiàn)了Libra與比特幣間的本質(zhì)差異，前者作為商業(yè)計劃的產(chǎn)物，遵從實用主義邏輯，為實現(xiàn)利益訴求可以同政府達(dá)成妥協(xié)；而后者則信守“區(qū)塊鏈原教旨主義”，將匿名性和去中心化視作鐵律，不謀求與政府合作。而且此次“朝堂論辯”讓Libra協(xié)會清楚地認(rèn)識到，在發(fā)行貨幣這一既牽涉國家主權(quán)，又關(guān)乎公共利益的問題上，積極與政府合作利于項目順利實施。故此，其在新版白皮書中提出，希望未來與各國央行在發(fā)行央行數(shù)字貨幣（CBDC）的問題上開展深度合作，“讓Libra Networks不必再管理相應(yīng)的儲備，從而降低信用和托管風(fēng)險”[21]11。

六、結(jié)語

盡管Libra計劃自提出之日起就伴隨著諸多質(zhì)疑，但是其利于提高金融服務(wù)效率和普惠性的特質(zhì)，獲得了美國政府越來越多的關(guān)注。2020年上半年，美國國會為應(yīng)付新型冠狀病毒（COVID-19）疫情對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，制定了相應(yīng)的財政紓困計劃，其中就曾提出以“數(shù)字美元”的形式向民眾發(fā)放救濟(jì)金。此后，美國國會參議院銀行、住房與城市事務(wù)委員會也曾幾次召開有關(guān)“貨幣與支付數(shù)字化”（the Digitization of Money and Payments）的聽證會。相比于私人數(shù)字貨幣，由美聯(lián)儲主導(dǎo)發(fā)行的“數(shù)字美元”，在建立公眾信任和對接現(xiàn)有監(jiān)管體系方面，具有先天優(yōu)勢。不過也有觀點認(rèn)為，“所謂‘?dāng)?shù)字美元’，未必能比商業(yè)銀行現(xiàn)有的電子支付系統(tǒng)提供更簡便、廉價和高效的服務(wù)”[17]25。換言之，“數(shù)字美元”概念的提出，使美國傳統(tǒng)商業(yè)銀行的既得利益感受到了挑戰(zhàn)。在此情形下，即便“數(shù)字美元”有美國政府直接提供的信用背書，依然也面臨諸多質(zhì)疑和阻礙，更何況作為私人數(shù)字貨幣的Libra呢?？梢?，私人數(shù)字貨幣是否應(yīng)被信任，不僅取決于它技術(shù)上的安全性、穩(wěn)定性，或者相較于傳統(tǒng)貨幣是否更高效、便捷，更受到其背后的金融市場新老勢力博弈影響。Libra協(xié)會正式宣布放棄Libra項目，這標(biāo)志著私人數(shù)字貨幣挑戰(zhàn)美國傳統(tǒng)貨幣金融體系的嘗試暫告失敗，其可信性未能經(jīng)受住挑戰(zhàn)。與之形成對照的是，中國的央行數(shù)字貨幣，“數(shù)字人民幣”（e-CNY）的試點正在穩(wěn)步推進(jìn)。相信在不久的將來，這一具有中國特色的金融創(chuàng)新，可以為世界帶來更多的便利和驚喜。