邢玉柱 漆鵬 張濤 應(yīng)平

黨的十八大以來，黨中央將全面依法治國提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。習(xí)近平總書記提出“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題”。加強和規(guī)范司法監(jiān)督工作已然成為各級人大常委會監(jiān)督工作的著力點。

一、研究背景及法理淵源

圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標要求，全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院以及公安部結(jié)合各自法定職權(quán)職責，制定出臺相應(yīng)舉措落實目標要求。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在參加十三屆全國人大二次會議寧夏代表團審議時也明確提出“以高質(zhì)量立法保障和促進高質(zhì)量發(fā)展，努力使每一項立法都反映群眾意愿，得到群眾擁護，讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義”，被稱為“動真碰硬”的司法體制綜合配套改革拉開大幕。各級司法機關(guān)在中央的決策部署下，聞令而動，迅速落實，從立案登記制、基本解決執(zhí)行難、司法員額制、冤假錯案糾正、錯案終身追責制、基層法院檢察院人財物“上劃”“去地方化”等方面大力推進改革，司法運行的體制機制新格局正在形成和完善，并取得了良好的改革成績和社會效果，社會公平正義的底線得到了正確維護和保障。

國內(nèi)法學(xué)理論家認為，司法的最高目標是追求正義，這個正義是作為公平、公道的正義，是個案中的正義，這樣的正義唯有在形式中才可能達到。這樣的正義應(yīng)該是每一個司法案件受到司法判決都是公平正義的，應(yīng)當是體現(xiàn)了憲法基本精神的。習(xí)近平總書記提出的這個司法總目標，源于其堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建立在全心全意為人民服務(wù)的宗旨信仰之上，基于強化國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)而提出的。因此，司法作為社會正義的最后一道屏障，必須要回應(yīng)人民群眾對司法的新期盼、新需求。

二、地方人大開展司法監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問題和原因分析

（一）地方人大開展司法監(jiān)督的現(xiàn)狀

2007年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法）正式實施。2009年5月，重慶市實施《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》辦法（以下簡稱監(jiān)督法實施辦法），經(jīng)重慶市第三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過實施。監(jiān)督法及監(jiān)督法實施辦法的出臺，為人大開展司法監(jiān)督提出了明確的權(quán)力責任邊界。各級人大常委會根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，依法行使對司法監(jiān)督的方式有以下7種：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告;審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告;法律法規(guī)實施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問和質(zhì)詢;特定問題調(diào)查;撤職案的審議和決定。自此，地方人大常委會司法監(jiān)督工作步入了規(guī)范化、法制化時期。但由于開展監(jiān)督工作法律專業(yè)性極強，人大代表法律專業(yè)素質(zhì)不高等原因，目前地方人大常委會開展司法監(jiān)督僅局限于聽取專項工作報告和視察調(diào)研，形式大于內(nèi)容，不能有效深入，難以達到理想監(jiān)督的審議效果，更不能有效提出司法監(jiān)督工作的建議。

（二）地方人大開展司法監(jiān)督存在的問題及原因分析

梳理地方人大開展司法監(jiān)督工作的情況，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在以下問題：

一是司法監(jiān)督目標導(dǎo)向不夠明確。監(jiān)督法實施之后，地方人大對人民法院、檢察院的工作監(jiān)督，主要是通過聽取和審議專項工作報告、專題視察等形式，督促司法機關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點解決審判、檢察工作中人民群眾反映強烈、帶有共性的類案問題。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)人大開展監(jiān)督司法職權(quán)和形式較多，但沒有法律層面上的明確目標和方向定位。在監(jiān)督法的規(guī)范下，人大司法監(jiān)督如何破題，如何貫徹落實黨中央對司法個案公平正義的目標要求，是新時期地方人大一直在摸索破解的重要課題。

二是司法監(jiān)督權(quán)運用單一，監(jiān)督“乏力”。司法監(jiān)督工作實踐中，監(jiān)督法已授權(quán)人大行使剛性權(quán)力，但地方人大普遍存在不敢啟動罷免和撤職案，鮮有使用詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查程序，已然形成了聽取專項工作報告，視察調(diào)研等缺乏力度的監(jiān)督慣性。其原因主要在于：第一，法律法規(guī)不健全，開展司法監(jiān)督工作缺乏操作性。監(jiān)督法及監(jiān)督法實施辦法等有關(guān)法律對人大的監(jiān)督工作有一定的程序規(guī)定，但大多都是指導(dǎo)性、原則性的規(guī)定，內(nèi)容比較抽象，監(jiān)督法配套程序法方面不完善，一定程度上束縛了人大監(jiān)督工作的開展，導(dǎo)致司法監(jiān)督實踐中各地方人大常委會往往注重工作監(jiān)督，而無奈地弱化司法監(jiān)督工作。第二，從司法監(jiān)督主體來看，司法工作具有繁雜、專業(yè)性強的特點，人大開展主動司法監(jiān)督著力點不多，加之具有法律專業(yè)知識的人大代表少且相關(guān)培訓(xùn)力度小、頻次低，代表監(jiān)督司法的整體履職能力水平較弱，導(dǎo)致代表委員參與聽取審議、執(zhí)法檢查、視察司法相關(guān)監(jiān)督工作，不敢深入，限于外圍觀察。第三，檢察監(jiān)督、律師制度建設(shè)支持力度弱。其表現(xiàn)為對具有監(jiān)督司法個案職權(quán)的檢察院的支持力度不夠，對司法個案中履行辯護職責的律師關(guān)注度低。

三是隊伍建設(shè)滯后，司法監(jiān)督力量建設(shè)不足。第一，人員匱乏，監(jiān)督力量嚴重不足。地方人大普遍存在著人員不足、人才匱乏等問題。據(jù)了解，重慶各區(qū)縣人大開展司法監(jiān)督工作主要依托監(jiān)察和法制委開展。以重慶市沙坪壩區(qū)為例，該區(qū)人大監(jiān)察和法制委組成人員共7人，其中6人為兼職。從常委會組成人員中兼職占比來看，41.2%的委員都為兼職委員，難以把主要時間、主要精力用于人大監(jiān)督工作，影響了常委會集體行使職權(quán)和各項監(jiān)督工作的開展，這是造成地方人大司法監(jiān)督不深不實的主要原因之一。第二，機構(gòu)配置不統(tǒng)一，行政人員與專業(yè)人員設(shè)置不合理。在各地方人大機關(guān)中，行政性人才較多，專業(yè)性人才較少，法律專業(yè)性人才則更少。第三，司法監(jiān)督工作的主力軍建設(shè)滯后。據(jù)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，重慶市沙坪壩區(qū)十八屆人大代表政法代表占比為4.94%，代表結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。開展司法監(jiān)督工作，必須要有一定的司法知識，要知法懂法，才能及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，推進司法改革工作。

三、完善地方人大司法監(jiān)督工作的對策和建議

隨著習(xí)近平總書記司法工作目標的提出，人大監(jiān)督司法將與時俱進地呈現(xiàn)新的階段性特征，應(yīng)當緊密配合深化司法體制改革的步伐，加強和規(guī)范對司法機關(guān)的監(jiān)督工作。

（一）明確司法監(jiān)督工作目標定位，提高司法監(jiān)督工作的重要性認識

圍繞貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標要求，確保人大開展司法監(jiān)督工作的正確方向。嚴格依照現(xiàn)行法律授予的職權(quán)，找準人大、法院、檢察院、司法局以及律師（界）相互之間的法律監(jiān)督關(guān)系。用好七項職權(quán)，與時俱進改進司法監(jiān)督工作方式，選擇群眾關(guān)注的熱點與司法改革的難點問題聽取專項工作報告，開展執(zhí)法檢查，必要時啟動質(zhì)詢、專題詢問等程序，群策群力挖掘代表智力資源做實類案監(jiān)督工作。充分均衡監(jiān)督與支持的關(guān)系，把握寓監(jiān)督于支持的工作原則，支持公安、法院、檢察院正確行使偵查權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，支持公檢法“各自分工，相互配合，相互制約”，保證對刑事司法個案準確有效依法行權(quán)，支持檢察院對民事司法個案和行政司法個案履行法律監(jiān)督職責，支持律師充分、完整、正確履行其承擔的法律辯護責任，充分保障提升群眾的公平正義感和司法安全感。

（二）把握司法監(jiān)督工作主攻方向，不斷提升代表法律能力

第一，確立“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”為最高目標，確定努力讓人民群眾在每一項司法法律制度在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行中都感受到公平正義為司法監(jiān)督工作目標和主攻方向，發(fā)揮好保障司法個案公平正義的間接監(jiān)督作用。第二，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)總原則，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮人大代表主體作用，依法集體行權(quán)，對司法法律制度監(jiān)督總體性的、實體性的、程序性的實施情況依法開展法律監(jiān)督，審慎使用行使特別問題調(diào)查、撤職權(quán)以及罷免權(quán)。第三，提升代表法律專業(yè)能力，積極開展組織人大代表和常委會組成人員參加法律知識和履職業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升代表素質(zhì)和司法監(jiān)督工作能力，讓代表熟悉掌握監(jiān)督法和司法監(jiān)督相關(guān)法律知識，提高調(diào)研、監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題并形成代表建議、議案的轉(zhuǎn)化率和質(zhì)量，逐步解決對司法不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、不善于監(jiān)督的老問題。

（三）完善監(jiān)督法律制度，以地方性法規(guī)或規(guī)范性文件形式制定配套監(jiān)督法的程序性規(guī)定

程序正當是實現(xiàn)和保證實體正義的手段，應(yīng)盡快啟動調(diào)研制定監(jiān)督法等涉及人大司法監(jiān)督工作的有關(guān)法律規(guī)定補充性、配套性程序規(guī)定。如制定出臺規(guī)范撤職案、質(zhì)詢案、特定問題調(diào)查等程序辦法，注重7種監(jiān)督手段的運用和銜接以及程序上的連續(xù)性，進一步完善人大的質(zhì)詢、罷免等處置的具體程序等。深刻總結(jié)規(guī)范性文件備案審查經(jīng)驗，借助全國人大出臺備案審查規(guī)定契機，突破主動審查原則，切實保障和維護憲法法律的統(tǒng)一和權(quán)威。

（四）抓牢抓實司法人事任免監(jiān)督，避免任免工作形式化

無論是法律監(jiān)督或工作監(jiān)督，都要恰當?shù)芈淠_到人事監(jiān)督之上。應(yīng)當創(chuàng)新人事監(jiān)督工作機制，改變在人事任免上素有的“橡皮圖章”的形象，嚴把任前審核、任中評議和任后監(jiān)督“三關(guān)”，不斷提高人事任免工作實效。對于提請任命司法人員的任職資格進行實質(zhì)審查，通過民主評議、質(zhì)詢等形式，確保任命人員符合任職條件。拓寬履職評價制度，探索建立開展司法人員履職評價制度。人大對其選舉、任命的法官、檢察官履行職責和公正執(zhí)法情況開展監(jiān)督，對其工作作風(fēng)進行不定期抽查，通過社會測評、當事人申訴等途徑對司法作風(fēng)存在問題的工作人員進行核查，進行履職評價，甚至提出質(zhì)詢、質(zhì)詢案或提請罷免案。

（五）優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強人大工作隊伍建設(shè)

牢牢把握黨的十九大報告關(guān)于人大代表機關(guān)和工作機關(guān)的重要論述，從優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強人大機關(guān)隊伍建設(shè)入手，打造一支精兵強將的人大機關(guān)工作隊伍。優(yōu)化常委會組成人員，形成老中青相結(jié)合的梯次年齡結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟、科技、法律等多方面知識兼?zhèn)涞闹R結(jié)構(gòu)，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職委員比例。暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，配齊配強人大隊伍，形成人大與黨委、政府干部的雙向交流，疏通“出口”，嚴把“入口”，逐步改善人大辦事機構(gòu)干部構(gòu)成，使人大機關(guān)充滿生機和活力，為上下互動、協(xié)調(diào)一致開展司法監(jiān)督工作創(chuàng)造條件。

（六）正確把握監(jiān)督工作的著力點，依法有力有序開展司法監(jiān)督工作

第一，強化法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，推動建立人大司法監(jiān)督與其他監(jiān)督部門相互溝通協(xié)調(diào)機制，及時回應(yīng)檢查督促本行政區(qū)域司法法律制度貫徹執(zhí)行情況，更加關(guān)注司法制度建設(shè)、法律政策等宏觀方面貫徹落實的意見建議，加大聽取和審議司法法律制度監(jiān)督實施情況專項工作報告以及開展類案工作視察調(diào)研工作力度和頻次。第二，寓監(jiān)督于支持，加強對檢察院、司法局、律師工作的監(jiān)督和支持，將其作為實現(xiàn)司法監(jiān)督目標的工作著力點，保障檢察院全面、充分、完整、正確履行個案司法公平正義的主要法律監(jiān)督職責，監(jiān)督司法局、律師承擔的為當事人提供法律咨詢、辯護的職責得到正確履行。第三，創(chuàng)新執(zhí)法檢查工作形式，加強專項執(zhí)法檢查頻次和力度。結(jié)合司法體制改革工作要點，重點開展刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、律師法、法律援助條例執(zhí)法檢查，確保改革與法律的貫徹實施得到正確的協(xié)調(diào)配合，確保法官、檢察官、司法局、律師的職責職權(quán)得到正確的保障實施。

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作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)人大常委會

責任編輯：張 波