滕亞為 趙傳方

2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話提出：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系?！盵1]2020年11月16日至17日，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記再次明確要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從應(yīng)急法治機制的構(gòu)建角度出發(fā)，嘗試就應(yīng)急管理法治體系建設(shè)路徑進行探討，以期對應(yīng)急管理法治體系的完善有所助益。

一、應(yīng)急管理法治體系建設(shè)的必要性

（一）有效平衡應(yīng)急管理中權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系

一方面，要通過法律授權(quán)，明確權(quán)力機關(guān)在緊急狀態(tài)下的必要職權(quán);另一方面，要防止權(quán)力被濫用、權(quán)利被隨意縮減，甚至走向極端。最為重要的一點是，不能突破法律法規(guī)規(guī)定的最低底線。唯有此，建立完善突發(fā)公共危機事件下權(quán)力與權(quán)利有效法治平衡機制，防止緊急狀態(tài)下出現(xiàn)社會沖突，減少應(yīng)急管理措施實施的阻力，推動應(yīng)急管理措施合法合理高效開展。

（二）強化應(yīng)急管理創(chuàng)新舉措的合法性

習近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵2]法律具有國家意志性、權(quán)威性、預先設(shè)定性等特征，通過預先設(shè)定法律規(guī)則明確政府機關(guān)的權(quán)責、公民的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容，為有效地應(yīng)對和解決現(xiàn)存或可能存在的問題提供預設(shè)的措施和手段。詳言之，通過法律預先設(shè)定突發(fā)公共危機應(yīng)急管理不同層級的指導措施，厘清各部門之間的權(quán)限職責，構(gòu)建統(tǒng)一的跨部門間協(xié)調(diào)機制，促使各部門間的應(yīng)急管理措施在法治軌道上高效平穩(wěn)運行。這不僅可以為突發(fā)公共危機應(yīng)急管理的創(chuàng)新舉措提供法律正當性，也有助于樹立政府權(quán)威，建設(shè)法治政府。

（三）妥善解決應(yīng)急管理中的矛盾糾紛

法治是社會和諧穩(wěn)定的“安全閥”，在應(yīng)急狀態(tài)下尤為突顯。突發(fā)公共危機事件的爆發(fā)，打破了常規(guī)狀態(tài)下穩(wěn)定的社會秩序，威脅社會公民的生命和財產(chǎn)安全，造成社會各種利益失去平衡，進而引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。一旦應(yīng)急管理狀態(tài)下法治缺位，社會公眾的合法權(quán)益必然失去保障，訴諸無門、社會矛盾加劇。可見，沒有應(yīng)急法治的實施，就沒有社會、國家的和諧穩(wěn)定。

二、應(yīng)急管理法治體系面臨的困境

（一）應(yīng)急預警機制存在法制漏洞

面對突發(fā)公共危機事件，全方位的應(yīng)急預警機制顯得尤為重要。在“非典”和汶川地震之后，我國逐漸提升政府處置和解決突發(fā)公共危機事件應(yīng)急法治水平和能力，但此次新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急預警機制法治建設(shè)中的一些問題，與不同法律法規(guī)存在銜接困難甚至有沖突，且針對性和可操作性較弱。究其原因：其一，應(yīng)急管理法律法規(guī)是以各部門為應(yīng)急管理單位制定的，分級預警制度存在條塊責任的沖突或重疊，造成分級預警主體責任不明確。例如：《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府是預警責任主體，而《傳染病防治法》第十九條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是預警責任主體。顯然，兩部法律關(guān)于分級預警主體是存在矛盾沖突的。這樣不僅致使預警主體責任缺位，也導致一旦突發(fā)公共危機事件，應(yīng)急預警制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律效果、社會效果。其二，應(yīng)急分級預警的標準不明確?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》沒有對分級預警的標準進行明確規(guī)定，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也僅規(guī)定了預警系統(tǒng)，并沒有規(guī)定配套實施措施，這就導致其缺乏具體可操作性。其三，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》立法層次較低，一旦一些必要應(yīng)急管理措施超過《突發(fā)事件應(yīng)對法》，將導致其于法無據(jù)現(xiàn)象，缺乏合法性依據(jù)。其四，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十二條規(guī)定，預警級別的劃分標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。也就是說，現(xiàn)有法律法規(guī)都是針對已知傳染病作出了應(yīng)對策略，但對于此次“不明原因”的新冠肺炎傳染癥狀的事態(tài)研究尚未作出充足的準備。若新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病沒有被國家衛(wèi)健委明確宣布為法定傳染病，那么就意味著無法預警，甚至無法啟動突發(fā)應(yīng)急預案。

（二）信息公布的標準、程序不明確

應(yīng)急管理中相關(guān)信息及時公布對防控工作至關(guān)重要，既有利于有效防控和處置，又可以防止公共危機事件進一步擴大，避免更多的人員傷亡和財產(chǎn)損失。審視此次新冠肺炎疫情信息公布情況，特別是疫情初期存在的一些問題，表明現(xiàn)行疫情信息公布制度亟待優(yōu)化。單一的疫情信息披露渠道不利于疫情早發(fā)現(xiàn)、早重視、早行動。我國涉及突發(fā)公共衛(wèi)生的法律法規(guī)明確規(guī)定了發(fā)現(xiàn)疫情的逐級報告制度。事實也說明，層層報告制度是必要的，但是也存在有些疫情發(fā)展速度超過層層報告的速度的情況;也存在因某種原因報送不及時或真實信息披露不全面未能引起中央足夠重視的情況;同時也存在知情人員或親臨者在政府拖延、不作為的情形下，缺少渠道反映真實信息。梳理現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)并沒有針對政府如何及時準確發(fā)布疫情信息進行明確具體規(guī)定，同樣對于如何落實疫情信息公布制度的具體細則也并沒有進行規(guī)定。

（三）應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)應(yīng)對的依據(jù)不足

機構(gòu)改革后，我國應(yīng)急管理體制形成以公安部主管社會安全事件、應(yīng)急管理部門主管事故災(zāi)害和自然災(zāi)害、衛(wèi)健委主管公共衛(wèi)生事件的全方位布局安排，這種應(yīng)急管理救援模式專業(yè)性比較強，有利于充分發(fā)揮其專業(yè)救援優(yōu)勢。但是，現(xiàn)代突發(fā)公共危機事件形態(tài)已由單一型轉(zhuǎn)化為新時代復合型公共危機，此次新冠肺炎疫情性質(zhì)已由單純公共衛(wèi)生事件轉(zhuǎn)化為綜合性、跨領(lǐng)域的重大突發(fā)公共安全災(zāi)害事件，這就導致僅憑單一部門無法有效應(yīng)對和處置，同時其他部門相關(guān)應(yīng)對和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗也并不能得到有效發(fā)揮，也就導致應(yīng)急管理中部門協(xié)調(diào)不夠、綜合應(yīng)對不足。究其緣由，主要是由于應(yīng)急管理法律法規(guī)規(guī)定分散，同級政府不同部門之間等級協(xié)調(diào)或上下級政府之間不同等級協(xié)調(diào)權(quán)責不明，保障措施不足、不完善，以至于難以適應(yīng)突發(fā)重大公共災(zāi)害事件，甚至于尚未達到應(yīng)急管理能力和體系現(xiàn)代化、法治化的建設(shè)要求。

（四）應(yīng)急法治知識普及力度不足

全民守法是法治社會的行為條件和制度基礎(chǔ)，和諧穩(wěn)定的法治社會是法治國家的基礎(chǔ)。應(yīng)急法律法規(guī)和相關(guān)應(yīng)急知識的宣傳、教育對疫情防控工作有著重要影響。然而，此次新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急法律法規(guī)普法工作的不足，甚至導致在疫情防控中出現(xiàn)一些矛盾糾紛甚至是沖突。審視此問題，制度層面與應(yīng)急管理相關(guān)的法律、法規(guī)等達400余項，但是社會公眾對這種制度建設(shè)知之甚少。此外，當前我國并沒有形成完善的應(yīng)急科普工作體制機制，存在諸如應(yīng)急科普頂層設(shè)計不足、應(yīng)急科普內(nèi)容比較分散等具體問題，也就造成應(yīng)急法治知識普及的不適性。

三、應(yīng)急法治體系的完善路徑

（一）完善應(yīng)急管理法治體系的立法建設(shè)

做好突發(fā)公共危機事件應(yīng)急管理的重要保障，必須要完善應(yīng)急管理法治體系立法建設(shè)。從各國的應(yīng)急管理構(gòu)建來看，各國在建立應(yīng)急管理體制機制的同時，先后都會建立完善應(yīng)急管理法律規(guī)范體系。實踐充分說明，應(yīng)急管理法治協(xié)同，既是衡量一個國家法治化、現(xiàn)代化的重要標尺，又是利于強化突發(fā)公共危機事件應(yīng)急管理措施穩(wěn)定性、正當性、高效性的有效舉措。當前我國已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對和處置突發(fā)公共危機事件的法律法規(guī)。但從這些立法來看，法律的專業(yè)性和部門化比較明顯，大多為單行法，對跨部門、跨領(lǐng)域整合應(yīng)急管理資源和全國動員較為不利。為此，應(yīng)加快修改和完善應(yīng)對突發(fā)公共危機的法律法規(guī)，理順現(xiàn)行應(yīng)急管理法律規(guī)范之間的沖突，形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)并可操作的應(yīng)急管理法律規(guī)范體系，從而增強政府部門的權(quán)威性、正當性。完善健全應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)的配套方案，提升應(yīng)急管理部門針對復雜性、廣泛性、速度性公共危機綜合應(yīng)對和處置能力，強化應(yīng)急管理任務(wù)全覆蓋力度。

（二）完善應(yīng)急管理制度體系執(zhí)法標準

如何更有效地應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的發(fā)生，盡最大努力挽救國家、社會、人民的生命財產(chǎn)安全，依靠的不僅僅是法律法規(guī)的數(shù)量，而是執(zhí)法的標準化規(guī)范化，這就需要完善相關(guān)的應(yīng)急管理體制機制。應(yīng)急預案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是突發(fā)公共危機發(fā)生后首要的應(yīng)對機制，對應(yīng)對處置突發(fā)公共危機的發(fā)生起著關(guān)鍵性作用。各省級政府應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的具體情況，制定完善適用于本區(qū)域特性的應(yīng)急預案制度。要適時制定和修訂專項應(yīng)急預案，并嚴格予以執(zhí)行，才能有效預防、及時控制突發(fā)公共危機帶來的嚴重危害影響。為此，既要注意推進應(yīng)急預案制度化和法律化，又要注意提升應(yīng)急預案內(nèi)容上的可操作性。其一，應(yīng)急預案制定應(yīng)當遵循行政應(yīng)急管理的基本原則。遵循行政合法性原則，應(yīng)急預案的制定必須符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政應(yīng)急管理主體行使職權(quán)時應(yīng)當以明確的法律授權(quán)為前提和基礎(chǔ)，不得作出任何影響自然人、法人和非法人的合法權(quán)益的行為;也要符合行政合理性原則，全面權(quán)衡公共利益與個人利益，減少對權(quán)利的不合理限制，從而符合科學公理和社會公德。其二，強化不同層級應(yīng)急預案的銜接。若本級對上級預案已明確的內(nèi)容或沒有具體新的細化內(nèi)容，可以在上級預案范圍內(nèi)作出具體規(guī)定或采取參照上級預案規(guī)定實施，同時要有序推進應(yīng)急預案社會化、大眾化，定期對組織開展應(yīng)急演練活動督查，糾正社會實踐中對應(yīng)急預案的片面、錯誤理解。

增設(shè)應(yīng)急管理專門常設(shè)機構(gòu)?！罢蟽?yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮的目標引導。”[3]設(shè)立突發(fā)公共危機事件應(yīng)急管理指揮部，建立形成統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級執(zhí)行的制度機制。建立應(yīng)急管理行政責任制。完善明確突發(fā)公共危機事件應(yīng)急管理機構(gòu)上下級之間、同級之間的職能定位、職責分工，把責任落實到具體的機構(gòu)和人員上;完善問責機制，針對可能發(fā)生的公共危機和可能發(fā)生的問題預測，做出相應(yīng)的責任預案，確立其在事前、事中、事后的各項責任，特別是要進一步明確細化新發(fā)生事件的事前應(yīng)對處置工作責任，并嚴格落實責任。

（三）完善公眾參與應(yīng)對危機的法律制度

重視并引導社會組織和社會公眾的參與。公共管理理論要求政府不能充當唯一的公共管理者角色，需要各類角色的共同參與、共同管理、共同善治。同樣，在應(yīng)對突發(fā)公共危機事件時，不能僅僅依靠政府和醫(yī)護人員力量，也需要各級政府調(diào)動社會組織以及廣大民眾的力量，建立合法有效多渠道參與的方式來應(yīng)對突發(fā)公共危機。要逐漸建立并形成以政府為主導，有效應(yīng)對公共危機的社會動員機制。一是加強引導管理志愿者服務(wù)組織、公益基金會組織等參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理救助。一方面，由于社會組織具有非營利、公益性、志愿性等特點，需要政府加強對社會組織的支持和宣傳，建立完善法律法規(guī)保障機制，培育和發(fā)展非政府性組織，從而推動組織科學健康快速發(fā)展;另一方面，政府加強對組織監(jiān)督管理，提升進入標準和門檻，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定準入。二是積極調(diào)動基層組織的力量。通過制定相關(guān)法律法規(guī)，對基層工作進行規(guī)范，要重視基層黨組織、村委會、居委會在應(yīng)對突發(fā)公共危機事件中的作用，在突發(fā)公共危機發(fā)生的第一時間，組織大家開展高效有序的處置管理工作，把損失降到最小，同時既要發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)力、動員力，也要加強對村委會、居委會公共危機意識教育和應(yīng)對技能的培訓。

（四）建立國家應(yīng)急法律法規(guī)普法制度

應(yīng)急法律法規(guī)普法工作和相關(guān)應(yīng)急知識普及對及時有效處置突發(fā)公共危機事件有著重要影響。要把應(yīng)急法律法規(guī)普法工作機制納入政府應(yīng)急處置能力考核范疇，納入干部考核評價體系之中，強化對公務(wù)人員的公共危機應(yīng)對法律的宣傳和教育，對玩忽職守、漠視人民群眾利益的人員，要果斷處理，必要時予以清退。通過建立應(yīng)急法律法規(guī)普法制度，一方面有利于增強在應(yīng)對公共危機時權(quán)力行使的合法性和正當性，減少權(quán)力與權(quán)利之間的沖突對立;另一方面有利于公眾知曉突發(fā)公共危機時應(yīng)履行的義務(wù)和可以行使的權(quán)利，促進公共危機事件預防、控制措施及時有效開展。其次，完善健全應(yīng)急科普機制的頂層設(shè)計。其一，可以考慮在應(yīng)急管理部門設(shè)立從上到下專門的應(yīng)急科普工作機構(gòu)，利用各種方式對社會公眾展開應(yīng)急法律法規(guī)、相關(guān)應(yīng)急知識教育和技能培訓，特別是加強對應(yīng)急科普的熱點監(jiān)測與預判，從而提升應(yīng)急科普的銜接性、針對性、精準性。其二，可以把應(yīng)對突發(fā)公共危機的知識、技能教育納入教學計劃，組織專家學者編纂相關(guān)教材，著力培養(yǎng)公共危機管理的專門人才。其三，建立突發(fā)公共危機訓練和演練常態(tài)化機制。除了通過突發(fā)危機演習及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，還可通過突發(fā)危機演習提升公眾的突發(fā)公共危機意識和應(yīng)對能力，提高應(yīng)急管理的現(xiàn)代化、法治化水平。

參考文獻：

[1]習近平.全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障[N].人民日報，2020-02-06（1）.

[2]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：中[M].北京：中央文獻出版社，2016：141.

[3]戚建剛，烏蘭.應(yīng)急管理部的行政法建構(gòu)——基于整體性治理理念的分析[J].北京行政學院學報，2018（05）：85-86.

作 者：滕亞為，中共重慶市委黨校法學教研部教授

趙傳方，中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：劉小僑