關慶華

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設。從理論上看，村莊治理是國家治理的基石，推動村莊治理的現(xiàn)代化轉型正是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中不可或缺的重要方面。本文選取重慶市巴南區(qū)龍洲灣街道道角村作為研究個案，深入考察其從管理到服務的村莊治理轉型實踐，旨在為推動村莊治理現(xiàn)代化轉型提供借鑒參考。

一、從管理到服務：村莊治理轉型的背景考察

道角村地處重慶市主城區(qū)南部，幅員6.72平方公里，轄26個村民小組、3197戶、7228人。近年來，道角村積極順應人民期待和基層治理變革需求，充分依托內(nèi)外部資源要素和有利條件，加速推進村莊治理從管理到服務的治理轉型。

（一）行政區(qū)劃調整與城鎮(zhèn)化進程加速

行政區(qū)劃調整與城鎮(zhèn)化進程加速，為村莊治理轉型奠定了良好的外部環(huán)境。2009年，巴南區(qū)行政區(qū)劃重新調整，道角村由花溪街道調整劃歸區(qū)政府駐地龍洲灣街道。由此，道角村的區(qū)位優(yōu)勢得以凸顯，由原來的“邊緣村”搖身一變成為城市的“中心村”，實現(xiàn)了從自行發(fā)展到統(tǒng)一規(guī)劃、從位置偏僻到開發(fā)前沿的重要轉變，為道角村的治理轉型提出了新要求。同時，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新時代城鄉(xiāng)關系的重要特點，也是推動村莊治理轉型的外部力量。特別是2014年全村整體“農(nóng)轉非”改革，不僅改變了道角村村民長期以來的思想觀念、居住環(huán)境、工作場域、生活習慣，而且為村莊的治理變革提供了重要需求和外部條件。由此，如何讓村莊治理順應人民期待、適應城市發(fā)展需要成為擺在村兩委干部面前的重要課題。

（二）農(nóng)村社區(qū)化推進和資源要素下沉

農(nóng)村社區(qū)化推進和資源要素下沉，為村莊治理轉型鋪就了必要的基礎條件。近年來，農(nóng)村社區(qū)化成為推進鄉(xiāng)村社會治理變革的一個重要方向，伴隨而來的則是大量資源要素的下沉[1]。如政策資源的下沉，推動了便民服務中心的專門化建設，基層公共服務的專業(yè)化設置，整合開設了基層黨建、社會事務、志愿者服務、戶口管理等19個服務窗口，提供代辦、咨詢等便民服務。如技術資源的運用，道角村依托大數(shù)據(jù)治理的技術優(yōu)勢，創(chuàng)辦智慧黨群服務平臺，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)多跑路、老百姓少跑腿的改革初衷。這些改革實踐，為村莊治理的服務轉型提供了基礎條件。

（三）干部隊伍打造與集體經(jīng)濟發(fā)展

干部隊伍的打造與集體經(jīng)濟的發(fā)展，為村莊治理轉型提供了重要的推動力量。在實現(xiàn)從管理到服務的村莊治理轉型中，道角村注重挖掘本土人才，堅持凡進必考、公平公正公開，不斷選拔出一批政治強、業(yè)務精、本領高、作風硬的干部充實到“村兩委”干部隊伍中來，有力地提升了干部隊伍的能力素養(yǎng)，為村莊治理轉型提供了堅實的人才基礎。同時，道角村開辦了道角村集貿(mào)市場、大山村綜合市場、獅子山老年公寓、水子壩工業(yè)廠房等集體企業(yè)，截至2019年12月底，村集體資產(chǎn)達1.28億元。雄厚的經(jīng)濟實力是道角村實施規(guī)模龐大的基礎設施投入和公共服務支出的財力支撐，也是道角村從管理到服務治理轉型的重要物質基礎。

二、從管理到服務：村莊治理轉型的實踐做法

在上述因素的綜合推動和影響之下，道角村逐步實現(xiàn)了工作重心、服務事項、治理方式的多維變革，探索形成了獨具巴南特色的村莊治理轉型升級之路。

（一）從生產(chǎn)到服務的工作重心轉移

從抓生產(chǎn)到強服務的工作重心轉移是道角村實現(xiàn)村莊治理轉型的首要標志。在“農(nóng)轉非”之前，村民具有自種土地、散居院落，“村兩委”的工作重心是加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導和農(nóng)村社會秩序的維護，其他工作都要服務于這個中心。而在“農(nóng)轉非”之后，村民的生活方式、居住環(huán)境、關注焦點都發(fā)生了重要變化，如何更好地服務村民成為新要求。在推動村莊治理轉型實踐中，道角村正是敏銳地察覺到了集體“農(nóng)轉非”后所引發(fā)的深刻復雜變化，推動實現(xiàn)了工作重心從抓生產(chǎn)到強服務的重要轉移。例如，針對如何回應村民關于集體經(jīng)濟資產(chǎn)監(jiān)督的訴求，道角村充分運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代資源，搭建了智慧化的黨群服務平臺，實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)+掌上APP的聯(lián)動服務，有效強化了村務財務公開，滿足回應了村民的監(jiān)督訴求。

（二）從單一到多元的服務事項拓展

從單一到多元的服務事項拓展是道角村實現(xiàn)村莊治理轉型的重要內(nèi)容。在實踐過程中，道角村注重將共建共治共享的理念和公共服務均等化的要求貫徹到日常工作中去，制定實施了醫(yī)療保險救助制度、酷暑慰問制度、愛老敬老制度、“4050”人員養(yǎng)老補助制度、特殊群體幫扶慰問制度等多項惠民服務制度，積極搭建了“社會事務”“社區(qū)教育”“志愿者服務”等19個線下服務窗口，完善優(yōu)化了包含政務管理、基層黨建、民生保障等九大功能的多樣化線上服務平臺，實現(xiàn)了線上線下聯(lián)動發(fā)力、集成服務。如深入實施福利分紅制度，在集體資產(chǎn)量化確權基礎上，按人頭進行紅利分配，2019年每人達到500元。這些制度的落地，極大提升了村民的幸福感、認同感、獲得感。

（三）從剛性到柔性的治理方式革新

從剛性到柔性的治理方式革新是道角村實現(xiàn)村莊治理轉型的重要轉變。長期以來的鄉(xiāng)村治理是以秩序管控、社會維穩(wěn)為重點的壓倒一切的工作，其所依賴的治理手段多數(shù)是以行政管控的剛性治理為特征。伴隨著從管理到服務的治理轉型，村莊治理不再單單強調行政力量的剛性治理，而是更加關注利益協(xié)調、協(xié)商合作、文化浸染、技術治理的柔性治理，更加突出以貼心服務、真誠溝通、關心關愛換群眾真心滿意。村莊治理不再是依托計劃、動員、命令等行政指令式方式的碎片化開展，而是更加注重黨建引領下的自治、德治、法治“三治”融合治理體系的集成化運轉，更加注重體系化地推動實現(xiàn)村莊治理的現(xiàn)代轉型。可見，從剛性到柔性的治理方式革新，既是提升村民參與感、效能感、獲得感的必然要求，也是推動實現(xiàn)村莊治理現(xiàn)代化的必然選擇。

三、從管理到服務：村莊治理轉型的主要困境

在推動村莊治理轉型的過程中，道角村面臨著一些實踐困境，主要有村級組織的行政化削減了轉型動力、公共服務的內(nèi)卷化降低了轉型實效、公共精神的萎縮化惡化了轉型環(huán)境。

（一）村級組織的行政化削減了轉型動力

村級組織是推動從管理到服務村莊治理轉型的實施主體。近年來，伴隨著政策、技術、服務、權力的資源下沉，村務干部專職化、村級服務專業(yè)化、村級事務行政化、監(jiān)督考核技術化的特征越來越明顯。在村務干部專職化方面，道角村不僅實現(xiàn)了人才隊伍的逢進必考，同時，部分干部工資、辦公經(jīng)費也由上級政府財政撥付。在村級服務專業(yè)化方面，道角村將松散的公共服務轉化為常態(tài)化的服務供給，實現(xiàn)人員專設、職責專定、窗口專辦。在村級事務行政化方面，道角村除了承擔本村公共事務之外，還承擔了大量的自上而下的行政工作。在監(jiān)督考核技術化方面，村莊治理也受到了來自上級政府、有關部門的監(jiān)督考核，技術治理被廣泛地運用進來。這些因素的持續(xù)作用，致使村級組織的行政化傾向日趨加強，自治性功能有所削弱。若任由這種趨勢發(fā)展，勢必會降低公共資源配置的效率，壓縮基層群眾參與的空間，成為制約村莊治理從管理到服務轉型的障礙性因素。

（二）公共服務的內(nèi)卷化降低了轉型實效

公共服務是推動從管理到服務村莊治理轉型的核心內(nèi)容。在村莊治理轉型過程中，道角村也呈現(xiàn)出服務供給的單一化、服務產(chǎn)品低質化、服務群體狹窄化等現(xiàn)象，面臨著公共服務“內(nèi)卷化”的問題。在公共服務供給主體上，道角村仍然未能改變政府一家獨大、社會組織參與不足的局面。在公共服務供給質量上，道角村仍然存在著同質化、低質化的問題，難以滿足村民的多樣化公共服務需求。在公共服務目標對象上，道角村公共服務主要指向老人與小孩，對于中青年群體的公共服務偏少，呈現(xiàn)出“兩頭大中間小”的狹窄化特征。這都表明，道角村在公共服務的高質量供給上仍然存在著短板與不足。

（三）公共精神的萎縮化惡化了轉型環(huán)境

公共精神是推動從管理到服務村莊治理轉型的重要基石。公共精神的內(nèi)涵極為豐富，既有道德倫理層面的要求，也有規(guī)則制度的認同，更有實踐行為的指向。在村莊治理轉型過程中，伴隨著自利傾向的加劇[2]、規(guī)則認同的式微、公共參與的降低，公共精神呈現(xiàn)出“萎縮化”傾向。在調研中，筆者發(fā)現(xiàn)個別小區(qū)曾出現(xiàn)了個別業(yè)主私搭亂建、違規(guī)種菜的現(xiàn)象，這既是對集體利益的淡薄漠視，也是對村規(guī)民約等制度規(guī)則缺乏敬畏，更是對社區(qū)公共精神的直接削弱。此外，中青年群體受制于工作繁忙等原因，在村莊公共事務參與的廣度、深度、質量效果方面都有待提升。公共精神的萎縮化，勢必會惡化村莊治理轉型的外部環(huán)境。

四、從管理到服務：村莊治理轉型的優(yōu)化策略

（一）樹立服務導向的治理理念

推動村莊治理從管理到服務的轉型，首先要樹立和強化服務導向的治理理念，實現(xiàn)思維理念的優(yōu)化升級。一是要積極轉變行政化的“管控”思維和指令式的治理慣性，大力倡導以人為本、服務至上的價值理念，更多地采取協(xié)商溝通、柔性服務的方式。二是要踐行以人民為中心的價值理念，真正把村民當作治理的主體，尊重村民的主體地位，關心村民的現(xiàn)實困難，落實村民的基本權利，保障村民的基本利益，讓村民在共建共治共享的過程中擴權增能。三是要積極摒棄官本位等各種不良思維理念的影響，以服務型黨組織建設為引領，積極推動村級組織思維理念的現(xiàn)代性轉型。

（二）夯實村級組織的自治功能

推動村莊治理從管理到服務的轉型，也要注重夯實村級組織的自治功能，在提升自治水平基礎上強化服務功能。一是要加快服務型政府的構建。優(yōu)化政府治理理念和治理方式，深入推進放管服改革力度，強化政府在公共服務方面的投入，規(guī)范約束行政權力運行，采取有力措施減輕基層負擔，為村級組織發(fā)揮自治功能創(chuàng)造條件、提供保障。二是要強化村級組織的自治功能。理順政府指導與村級自治的關系，防止行政力量過度下沉導致的村級組織自治功能弱化的問題，著力“改變村委會的‘行政化趨向，促使村委會逐漸回歸其自治本質”[3]。三是要筑牢村級組織的自治根基。通過健全制度保障、強化組織建設、激活內(nèi)生動力，持續(xù)夯實村民自治的根基。

（三）強化公共服務高質量供給

推動村莊治理從管理到服務的轉型，更要注重強化公共服務的高質量供給，在優(yōu)化公共服務供給中提升服務質量。一是加快構建多元化的公共服務供給格局。積極引導政府、市場、社會等多元主體參與到公共服務供給中來，加快形成多元化的公共服務供給格局。二是要優(yōu)化公共服務產(chǎn)品質量。對接農(nóng)民對于公共服務的多樣化需求，健全政府主導、社會協(xié)同、農(nóng)民參與的公共產(chǎn)品供給決策機制，不斷優(yōu)化農(nóng)村公共服務產(chǎn)品供給模式。三是要強化公共服務配套建設。建立健全人力、物力、財力的配套保障體系，不斷提升公共服務高質量供給的保障水平。

（四）加大公共精神的培育力度

推動村莊治理從管理到服務的轉型，還要注重公共精神的培育養(yǎng)成，為推動村莊治理轉型提供堅實基礎。一是要強化公民道德素養(yǎng)提升。認真踐行《新時代公民道德建設實施綱要》，創(chuàng)新公民道德教育形式，落實落細公民道德要求，積極培育寬容、互助、合作、責任等公民道德。二是要強化規(guī)則制度認同。強化規(guī)則意識，優(yōu)化制度制定，狠抓制度執(zhí)行，著力形成敬畏規(guī)則、認可規(guī)則、遵守規(guī)則、維護規(guī)則的良好氛圍。三是要提升公共參與水平。通過提升參與意愿、暢通參與渠道、培育參與能力等綜合手段，引導群眾在經(jīng)常性的參與實踐中提升公共參與能力。

基金項目：中共重慶市委黨校2020年一般課題“從管理到服務：村莊治理轉型的巴南實踐——以龍洲灣街道道角村為例”（項目編號：CQDX2020B—053）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]陳浩天.資源下鄉(xiāng)：農(nóng)戶需求治理與政府治道變革的服務轉型[J].學術交流，2014（9）：192-197.

[2]閻云翔.私人生活的變革[M].龔小夏，譯.上海：上海書店出版社，2006.

[3]張艷國，尤琳.農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的構成要件及其實現(xiàn)路徑[J].當代世界社會主義問題，2014（2）：54-66.

作 者：中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師

責任編輯：鐘學麗