孫雪 孫宗國

2020年9月14日，國務院安委會辦公室印發(fā)《國家安全發(fā)展示范城市建設(shè)指導手冊》（安委辦函〔2020〕56號），要求對標對表做好國家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作，不斷提升城市安全管理水平。但重慶城市公共安全治理在取得突出成績的同時，在防洪、防疫、防宣、防技等方面也面臨新困境，具體可從韌性路徑、社區(qū)路徑、文化路徑、智能路徑四方面進行優(yōu)化。

一、重慶市公共安全治理的實踐新困境

（一）城市防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施的韌性技術(shù)有待提升

2020年長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶，造成26.32萬人受災，直接經(jīng)濟損失24.5億元，此次洪峰過境也折射出重慶市基礎(chǔ)設(shè)施及城市管線的安全韌性有待提升。一方面，城市堤防、河道等防洪工程的韌性技術(shù)運用還不夠，沒有充分考慮城市“灰犀牛”洪水事件的發(fā)生，使得城市堤防、河道等城市防洪排澇工程的防御能力、應災處突能力有限，以致長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶時，洪水溢出江道，倒灌洪崖洞、朝天門、磁器口、喜來登酒店等重慶知名景點、建筑、地標。另一方面，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的不確定性不斷增加。在此次洪峰過境的影響下，城市長輸油氣管線、電力和天然氣管線、供水管線、排水管線、廣播電視管線、通信管線等地下城市管線、綜合管廊的正常運轉(zhuǎn)受到考驗。如城市排水管線，在受洪水擠壓下，導致排水管網(wǎng)變形、破損、垮塌，造成淤泥堵塞，全市受災排水管網(wǎng)2000余公里，損毀排水管網(wǎng)463公里，多處引發(fā)城市內(nèi)澇等次生災害，嚴重影響居民正常生活用水和排水。

（二）城市老舊小區(qū)防疫面臨新困難

截至目前，重慶市2000年以前建成、公共設(shè)施落后、影響居民基本生活的老舊小區(qū)達7394個、面積1.02億平方米。這些老舊小區(qū)因流動人口較多、人員構(gòu)成復雜，容易因人口聚集引發(fā)疫情反彈，導致疫情產(chǎn)生彌散式的“漣漪效應”[1]，使得疫情聯(lián)防聯(lián)控工作形勢更為緊張。通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)老舊小區(qū)常態(tài)化的疫情聯(lián)防聯(lián)控工作面臨新困難：一是對于沒有物管的老舊小區(qū)，自治防疫隊伍需要充實。疫情聯(lián)防聯(lián)控除依靠政府隊伍，也可利用小區(qū)內(nèi)自治防疫隊伍骨干。如當?shù)豖X區(qū)桃花橋社區(qū)自治防疫隊伍骨干300多人，但年齡結(jié)構(gòu)偏大，又因24小時值班值守，工作量大，迫切需要充實自治隊伍的年輕力量，提升防疫工作成效。二是對于開放式的獨棟小區(qū)，封閉管理難度大。獨棟小區(qū)因沒有圍院，甚至有的獨棟小區(qū)和外界馬路直接聯(lián)通，封閉圍欄不得不占用一定的市政道路，使得本就狹窄的馬路變得更窄，影響了交通秩序，容易引發(fā)交通事故，亟需思考如何采取更加貼切的封閉管理措施。三是對于老舊小區(qū)的疫情防控物資持續(xù)性供應亟需再思考。老舊小區(qū)防疫物質(zhì)員能做到一定程度上的自給，但只能保證小區(qū)日常所需口罩、溫度計等基本防疫物資的收支平衡，疫情防控所需護目鏡、防護服、消毒等工具所需費用較高，緊靠政府支持無疑增加公共財政負擔，亟需思考如何保證持續(xù)性、常態(tài)化、多元化的防疫物資供應。

（三）城市安全知識宣傳后吸收轉(zhuǎn)化不徹底

政法部門、應急部門、住房與城鄉(xiāng)建委部門、消防部門等多個部門“進企業(yè)、進機關(guān)、進學校、進社區(qū)、進家庭、進公共場所”對城市居民開展了“平安知識、應急知識、消防安全”等各種安全應急知識的宣傳教育培訓，但宣傳教育培訓后，居民個體安全知識的二次轉(zhuǎn)化吸收率低，沒有發(fā)揮出安全知識的價值和功能，使得居民不安全行為仍時有發(fā)生。以2020年元旦渝北區(qū)加州花園小區(qū)火災為例，事發(fā)地相關(guān)政府部門、社區(qū)經(jīng)常組織當?shù)鼐用耖_展消防知識的宣傳教育培訓，其中《消防安全常識二十條》第十四條明確規(guī)定“不亂扔煙頭”已多次宣傳過;但火災起因仍是居民亂丟煙頭引燃棉被所致;《消防安全常識二十條》第十三條明確規(guī)定“不占用、堵塞或封閉安全出口、疏散通道和消防車通道”也多次宣傳。火災事發(fā)救援中，消防車輛因私家車占用消防通道，耽誤救援最佳時間，擴大了火災過火面積，這也表明當?shù)叵谰仍c創(chuàng)建國家安全發(fā)展示范城市規(guī)定的消防需5分鐘內(nèi)到場參與救援還有一定差距。綜上可見，社會個體的安全知識宣傳教育培訓之后的二次轉(zhuǎn)化吸收率低，沒有實現(xiàn)安全知識“內(nèi)化于心，外化于行”。

（四）城市數(shù)字應急體系建設(shè)滯后于城市發(fā)展實際

《應急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018-2022）》中明確指出“信息化是構(gòu)建新時代大國應急管理體系的基礎(chǔ)工程”，重慶市在城市數(shù)字應急體系建設(shè)方面存在如下新問題。

一是城市智能應急、數(shù)字應急整體認知水平較低，城市風險數(shù)據(jù)采集的標準性及內(nèi)容的完整性、時效性、兼容性等缺乏標準規(guī)定，使得多部門、多層級協(xié)同應對突發(fā)事件時，信息匯總手段欠缺，系統(tǒng)集成困難，數(shù)據(jù)共享、深度應用不充分，數(shù)字應急出現(xiàn)“各自為戰(zhàn)”狀態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，街道社區(qū)在疫情常態(tài)化防控中，收集社區(qū)居民健康信息時，在權(quán)限上、技術(shù)上不能實現(xiàn)對收集的原始健康數(shù)據(jù)信息進行二次轉(zhuǎn)化利用。

二是城市數(shù)字應急處于智能建設(shè)的初級階段，城市生命線、城市工業(yè)企業(yè)、人員密集區(qū)域、“九小場所”等領(lǐng)域的風險智能感知不全面、不系統(tǒng)，指揮調(diào)度不能更好地滿足“跨行業(yè)、跨層級、跨部門、多災種”的處置需求，數(shù)字應急生態(tài)尚未形成氣候。

三是缺乏城市數(shù)字應急智庫，使得基于城市安全數(shù)據(jù)模型的研發(fā)、動態(tài)預測預警技術(shù)、輔助決策技術(shù)及集成解決方案的研發(fā)能力受到限制，導致城市數(shù)字應急智力缺乏后勁。2018年國家機構(gòu)調(diào)整后，城市安全治理涉事部門及職能職責處于調(diào)整適應階段，重慶市原有的城市應急管理專家?guī)煲巡荒芨玫胤沼诋斚?，亟待完善?/p>

二、提升重慶市公共安全治理的優(yōu)化路徑

（一）韌性路徑：用韌性理念修繕防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市防洪減災能力

“實施韌性治理是城市發(fā)展到一定階段的必然要求?！盵2]城市防洪減災是關(guān)系國計民生的重大課題?；?020年長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶的各種實際情景，優(yōu)化完善城市基礎(chǔ)設(shè)施及城市管線的安全韌性，在具體實施中不能采取“一刀切”方式。一方面，查找已有城市防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施存在的風險和韌性不足問題，進行修補和完善;另一方面，提升城市防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施的安全韌性，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市管線、綜合管廊等的本質(zhì)安全。可借鑒荷蘭自動閉合防洪堤（SCFB）的韌性做法：洪水來，自動閉合防洪堤自動升高，保障人們安全;洪水退，自動下降，也不影響城市的正常運作。具體操作中，可在長江、嘉陵江流經(jīng)的人口密集區(qū)等，設(shè)立自動閉合防洪堤，使城市可以應對“灰犀?！薄昂谔禊Z”式的各類洪水。

（二）社區(qū)路徑：創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)控工作方式方法，增強城市防疫能力

一是充實自治防疫隊伍骨干力量，確保骨干力量年輕化、專業(yè)化?！俺浞职l(fā)揮黨建引領(lǐng)社區(qū)公共安全治理”[3]的組織動員、“資源鏈接與服務鏈接作用”[4]?？赏茝V重慶九龍坡區(qū)“社區(qū)吹哨、黨員報到”的舉措，通過機關(guān)黨員干部“走出來、站上去”引領(lǐng)帶動社區(qū)樓棟黨員、年輕人，充實小區(qū)自治防疫隊伍的骨干力量，發(fā)揮黨員先鋒帶頭作用;加大對社區(qū)自治防疫隊伍骨干的培訓力度，確保防疫工作所需的專業(yè)知識。二是創(chuàng)新封閉管理措施，加強對開放式獨棟小區(qū)的防控管理。按照因地制宜原則設(shè)計開放式獨棟小區(qū)的防控管理措施，防控管理措施不能影響居民日常生活，也不能引發(fā)次生影響。重慶巴南區(qū)木洞鎮(zhèn)對暫不具備實行“封閉管理”的422個單體樓棟建立了疫情防控工作網(wǎng)格化管理體系，組織社區(qū)工作人員、志愿者等共104人劃片區(qū)管理樓棟，其經(jīng)驗和做法值得推廣借鑒。三是創(chuàng)新服務方式，助力提升老舊小區(qū)防疫工作的常態(tài)化、持續(xù)化效果?？赏ㄟ^購買服務、打通物業(yè)快速進駐渠道等方式，解決老舊小區(qū)疫情防控常態(tài)化、物資持續(xù)性問題。可借鑒北京做法，北京財政局積極謀劃、主動服務，對老舊小區(qū)以政府購買安保服務的方式，開展社區(qū)（村）24小時巡查，將疫情防控工作落到實處。也可借鑒廣東做法，即屬地社區(qū)居委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指導和協(xié)助下，按照應急程序選定一家物業(yè)服務企業(yè)火速進駐無物管的老舊小區(qū)著手疫情防控工作。

（三）文化路徑：共建共治共享安全文化，優(yōu)化城市安全知識宣傳工作

一是立足多元化，拓寬師資庫，實現(xiàn)共建安全文化。嘗試讓企業(yè)安全事故的責任者、風險防控不力相關(guān)責任者等成為“安全宣傳員”，走進企業(yè)、機關(guān)、學校、社區(qū)、家庭、公共場所，參與宣傳教育培訓，用“真實責任人”講“真實安全事故”，增加安全宣傳教育培訓的真實性、教育性、警示性。

二是立足科學化，創(chuàng)新方式，實現(xiàn)共治安全文化。一方面，深入調(diào)研居民安全知識宣傳教育培訓需求，精準定位培訓方向，量身設(shè)計培訓內(nèi)容，提升宣傳教育培訓針對性。另一方面，創(chuàng)新安全知識宣傳教育培訓方式，立足防災減災日、消防安全日、“安全生產(chǎn)月”等重要敏感節(jié)點等，以話劇、小品、相聲等文藝方式宣傳安全知識，讓枯燥乏味的安全知識變得更具通俗易懂。拓寬安全知識宣傳教育培訓場域，疫情期間，可利用抖音、快手等直播平臺，把居民安全知識的宣傳教育培訓轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)空間進行線上培訓。如上海消防的政務直播，受到很多網(wǎng)友的關(guān)注和點贊。

三是立足實效化，創(chuàng)新評估反饋形式，實現(xiàn)共享安全文化。依據(jù)培訓理論可知，宣傳教育培訓的完整流程是“查找培訓需求—組織培訓—評估反饋”，但在實踐中大都忽視了評估反饋環(huán)節(jié)，而評估反饋正是提升居民對安全知識二次轉(zhuǎn)化吸收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。故在居民安全知識的宣傳教育培訓中要增加評估反饋環(huán)節(jié)：一方面，創(chuàng)新居民、企業(yè)參與安全知識宣傳教育培訓后評估反饋的形式。可通過創(chuàng)建個人安全行為記錄、家庭安全行為記錄、企業(yè)安全行為記錄的方式反饋安全知識的轉(zhuǎn)化吸收情況，具體由物業(yè)、企業(yè)進行實施和管理，物業(yè)、企業(yè)再整合反饋信息給安全知識宣傳教育培訓的組織部門。另一方面，激發(fā)居民、企業(yè)參與評估反饋的積極性。對于積極配合物業(yè)、企業(yè)參與安全記錄的居民、企業(yè)，給以積分獎勵，并對積分達到一定程度的給予必要的物質(zhì)獎勵和精神獎勵。

（四）智能路徑：建構(gòu)數(shù)字應急生態(tài)，提高信息技術(shù)的智能安全服務

一是整合風險收集平臺，統(tǒng)一風險信息收集標準，完善社區(qū)信息共享制度和機制。通過高標準定位、高起點謀劃，整合和優(yōu)化綜治、環(huán)保、應急等部門風險信息平臺功能，延伸和拓展街道、社區(qū)風險信息平臺功能，優(yōu)化、統(tǒng)一規(guī)范這些平臺風險信息數(shù)據(jù)的收集標準、集成標準，進一步實現(xiàn)城市“橫向到邊、縱向到底”的安全信息資源的聚通用，探索完善社區(qū)信息共享制度和機制。

二是為數(shù)字應急賦能。深入推進云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興智能技術(shù)在城市風險測算、態(tài)勢感知、恢復重建以及后續(xù)跟蹤等環(huán)節(jié)[5]運用，實現(xiàn)城市安全服務的數(shù)字化、智能化、信息化。

三是建設(shè)數(shù)字應急智庫。發(fā)揮專家學者、技術(shù)研發(fā)機構(gòu)智慧支撐作用;建立數(shù)字應急專家溝通協(xié)商平臺，保證專家智慧與決策部門的實際需求匹配?？山梃b“清華方案·合肥模式”做法：攜手清華大學共建合肥公共安全研究院，推動城市安全與大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)深度融合，探索出城市安全治理的新方案。

基金項目：2020年度重慶市社會科學規(guī)劃青年項目“城鎮(zhèn)老舊社區(qū)公共安全多重風險防控機制創(chuàng)新研究”（項目編號：2020QNGL30）階段性研究成果。

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[5]孫金陽，龔維斌.城市公共安全風險治理的現(xiàn)實困境及其破解路徑[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2020（4）：105-110.

作 者：孫 雪，中共重慶市委黨校應急管理培訓中心講師

孫宗國，武漢城建集團城發(fā)投公司黨群工作部（紀檢監(jiān)察室）副部長

責任編輯：鐘學麗