李志武

摘要：“三定”規(guī)定是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)改革制度，在過(guò)去30多年的行政組織實(shí)踐中，“三定”規(guī)定一直未納入法的范疇，也未明確其法律地位。2020年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》將“三定”明確為黨內(nèi)法規(guī)。由于該制度隨著機(jī)構(gòu)改革不斷調(diào)整，對(duì)“三定”的性質(zhì)界定應(yīng)結(jié)合制度演變過(guò)程中的特點(diǎn)，立足于1998年、1998年至2013年、2018年之后三個(gè)發(fā)展階段和調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)，結(jié)合其功能，予以具體分析。按照依法組織和依法行政的原則和要求，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定最終應(yīng)當(dāng)上升為國(guó)家法律。

關(guān)鍵詞：國(guó)務(wù)院部門(mén);“三定”規(guī)定;內(nèi)部工作規(guī)定;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2021）02-0064-11

本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革備受社會(huì)廣泛關(guān)注，因?yàn)?“這次機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革”，[1]而整個(gè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程離不開(kāi)“三定”規(guī)定?！叭ā币?guī)定并非法律術(shù)語(yǔ)，而是實(shí)務(wù)部門(mén)提出的一個(gè)概念，后被學(xué)界研究時(shí)加以沿用?！叭ā备拍钭钤绠a(chǎn)生于1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。目前，對(duì)其界定更多見(jiàn)于實(shí)務(wù)部門(mén)，一般是指“對(duì)一個(gè)部門(mén)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等三大內(nèi)容進(jìn)行確定。按照規(guī)定的統(tǒng)一體例和審核、審批程序，由黨委、政府印發(fā)的‘職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”。[2]作為一項(xiàng)運(yùn)行30多年，在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮重要功能的制度，現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)其性質(zhì)并未作出明確界定，導(dǎo)致學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)其性質(zhì)產(chǎn)生了較大爭(zhēng)論。同時(shí)，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)“三定”規(guī)定作了進(jìn)一步調(diào)整，而學(xué)界對(duì)當(dāng)前“三定”規(guī)定的性質(zhì)并未及時(shí)關(guān)注。隨著機(jī)構(gòu)編制法定化建設(shè)不斷推進(jìn)，特別是黨的十九屆三中全會(huì)提出的“完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度”“增強(qiáng)‘三定規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性，完善黨政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定”等要求，有必要厘清“三定”規(guī)定的性質(zhì)。由于“三定”規(guī)定是在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中形成并不斷發(fā)展，在探究其“三定”規(guī)定性質(zhì)前，有必要先了解該制度的演變。

需要指出的是，雖然“三定”規(guī)定廣泛適用于縣級(jí)以上黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和群團(tuán)機(jī)關(guān)、黨委和政府直屬事業(yè)單位，但考慮到“三定”規(guī)定主要發(fā)端于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和適用于政府部門(mén)，而且政府部門(mén)“三定”規(guī)定相對(duì)而言更為社會(huì)關(guān)注。另外，“三定”規(guī)定是“三定”方案發(fā)展而來(lái)。因此，文章重點(diǎn)對(duì)政府部門(mén)“三定”規(guī)定的性質(zhì)進(jìn)行分析，并同樣適用于政府部門(mén)“三定”方案。

一、國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的變遷及特點(diǎn)

（一）“三定”規(guī)定的演變

縱觀“三定”規(guī)定的變化歷程，其大致經(jīng)歷了開(kāi)端、初步形成、正式確立、發(fā)展四個(gè)階段。20世紀(jì)50年代，我國(guó)出臺(tái)了一批中央政府部門(mén)組織簡(jiǎn)則，這應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行“三定”規(guī)定的起源。因?yàn)檫@些組織簡(jiǎn)則的制定程序、具體內(nèi)容和現(xiàn)行“三定”規(guī)定非常相近。程序方面，都包括起草、征求意見(jiàn)、審核、批準(zhǔn)、發(fā)布;內(nèi)容方面，均包括設(shè)立依據(jù)、地位、職能或任務(wù)配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、文件的批準(zhǔn)或修改程序;功能方面，都主要是作為部門(mén)開(kāi)展工作、履行職能的主要依據(jù)。

1982年黨政機(jī)構(gòu)改革時(shí)，中央探索出以職責(zé)來(lái)確定機(jī)構(gòu)和編制的經(jīng)驗(yàn)，明確改革首先從機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍入手，并提出“定任務(wù)、定機(jī)構(gòu)、定編制”，這里的任務(wù)意指各部門(mén)的工作職責(zé)范圍，在后來(lái)的機(jī)構(gòu)改革中演變?yōu)榻裉斓闹饕毮?，這可以算是“三定”規(guī)定的正式開(kāi)端。

1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，中央決定改變過(guò)去就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，就編制論編制的做法，而是在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，先定職能，再定機(jī)構(gòu)和人員編制，并由國(guó)家編制委員會(huì)以《XXX“三定”方案》形式予以規(guī)定。這樣，政府部門(mén)“三定”方案登上了歷史舞臺(tái)。不過(guò)，此時(shí)的“三定”方案，在體例、結(jié)構(gòu)等方面沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范。1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)“三定”規(guī)定的體例、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，文件名稱也統(tǒng)一為《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，“三定”規(guī)定制度得以初步形成，且建立了“三定”方案驗(yàn)收制度。

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將“三定”方案統(tǒng)一改為“三定”規(guī)定，即《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，發(fā)布主體由國(guó)家編制委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院辦公廳，以體現(xiàn)“三定”規(guī)定的正式性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，“三定”規(guī)定制度得以正式確立?！叭ā狈桨?、《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》等叫法退出歷史舞臺(tái)，而是改用“三定”規(guī)定，并沿用至今。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，為突出國(guó)務(wù)院部門(mén)職責(zé)和權(quán)責(zé)一致，“三定”規(guī)定中“職能配置”改為“主要職責(zé)”，即為《XXX主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。隨后2008年、2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，仍然沿用《XXX主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，發(fā)布主體依然是國(guó)務(wù)院辦公廳。此外，2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革探索確立了“三定”規(guī)定執(zhí)行評(píng)估制度，并沿用至今。

本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定得以進(jìn)一步發(fā)展，在形式方面發(fā)生了較大變化，其效力層級(jí)得到進(jìn)一步提升，體例作了相應(yīng)的調(diào)整：一是發(fā)布主體由“國(guó)務(wù)院辦公廳”改為“中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳”，黨的機(jī)關(guān)成為國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的發(fā)布主體。地方政府部門(mén)“三定”規(guī)定也是對(duì)標(biāo)對(duì)表中央做法。二是名稱表述方面，由“主要職責(zé)”回歸到“職能配置”，即《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。三是內(nèi)容表述方式，采用法條模式，完全仿照立法文件的表述方式。四是制定程序方面，由此前按照行政機(jī)關(guān)公文調(diào)整為按照黨的機(jī)關(guān)公文系統(tǒng)運(yùn)作行文。

（二）表現(xiàn)特點(diǎn)

1.注重變動(dòng)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。“三定”規(guī)定自初步形成以來(lái)，一直在不斷調(diào)整，由“三定”方案到“三定”規(guī)定，從《XXX“三定”方案》到《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》再到《XXX主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》直至目前的《XXX職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。內(nèi)涵方面“定機(jī)構(gòu)、定編制”始終是相同的，而“職能”表述先后經(jīng)歷了“任務(wù)”“職能”“職責(zé)”“職能”這樣一個(gè)變化過(guò)程。發(fā)布主體則從單一的行政機(jī)關(guān)到黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合，具體來(lái)說(shuō)先后經(jīng)歷了國(guó)務(wù)院各部門(mén)、國(guó)家編制委員會(huì)、國(guó)務(wù)院辦公廳、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳這樣一個(gè)階段。公布方面，由起初的不對(duì)外公布，到基本對(duì)外公布，再到區(qū)別對(duì)待。雖然存在上述變化，但不少方面還是保持了相對(duì)穩(wěn)定。比如名稱表述，從1998年至今一直是“三定”規(guī)定;內(nèi)涵方面始終圍繞職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制;具體事項(xiàng)方面設(shè)立依據(jù)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制是共有的;制定程序方面都包括起草、征求意見(jiàn)、審核批準(zhǔn)、發(fā)布等環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，“三定”規(guī)定在調(diào)整過(guò)程中始終保持了變動(dòng)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。

2.注重體例結(jié)構(gòu)和制定程序相結(jié)合。體例結(jié)構(gòu)方面，1988年的“三定”規(guī)定有設(shè)立依據(jù)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制。2008年的“三定”規(guī)定增加了機(jī)構(gòu)規(guī)格、職責(zé)調(diào)整、其他事項(xiàng)①，但不再體現(xiàn)指導(dǎo)思想。而2013年的“三定”規(guī)定，在2008年的基礎(chǔ)上，將職責(zé)調(diào)整為職能轉(zhuǎn)變，主要是機(jī)構(gòu)調(diào)整或職能重組中取消、下放、加強(qiáng)的職責(zé)。同時(shí)，還增加了附則②。2018年的“三定”規(guī)定則包括設(shè)立依據(jù)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和規(guī)格、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、其他事項(xiàng)、附則、實(shí)施日期，將此前“三定”規(guī)定中“其他事項(xiàng)”所含職責(zé)分工和“職能轉(zhuǎn)變”等都放在“主要職責(zé)”當(dāng)中，而“其他事項(xiàng)”主要包括分支機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，且還增加了“實(shí)施日期”。制定程序方面，1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，部門(mén)先組成籌備組并起草本部門(mén)“三定”方案，籌備組與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦③反復(fù)協(xié)商一致、國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議審議、國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)④發(fā)布。而其他部門(mén)“三定”規(guī)定制定程序和上述差不多，只是起草部門(mén)為各部門(mén)專門(mén)工作班子，審議主體有國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議、國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)。1993年至2013年期間的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，“三定”規(guī)定制定程序比較穩(wěn)定，主要是各部門(mén)起草、征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、中央編辦①審核、國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革“三定”規(guī)定的制定程序有所變化，具體為各部門(mén)起草、征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、中央機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組②、國(guó)務(wù)院審議、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。

二、對(duì)過(guò)往國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定性質(zhì)的探究

（一）對(duì)實(shí)務(wù)部門(mén)和學(xué)界研究觀點(diǎn)的梳理

“三定”規(guī)定盡管運(yùn)行30余年，長(zhǎng)期作為替代部門(mén)組織法的制度供給，但一直沒(méi)有被納入國(guó)家法律范疇，其法律性質(zhì)也一直沒(méi)得到明確。學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也存在較大分歧?？傮w而言，相對(duì)學(xué)界，實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)該制度的性質(zhì)認(rèn)識(shí)比較一致，而學(xué)界觀點(diǎn)差異較大。

1.實(shí)務(wù)部門(mén)的觀點(diǎn)。中央編辦在其官方網(wǎng)站對(duì)“三定”規(guī)定解釋時(shí)指出“是具有一定法律效力的規(guī)范性文件”。2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革期間，中央編辦負(fù)責(zé)人在接受中國(guó)政府網(wǎng)專訪時(shí)指出“（國(guó)務(wù)院部門(mén)‘三定規(guī)定）是國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，是各部門(mén)履行職能的重要依據(jù)”。中央編辦另一負(fù)責(zé)人也指出“國(guó)務(wù)院部門(mén)‘三定規(guī)定……是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院各部門(mén)職責(zé)的基本依據(jù)”。[3]同年，中央編辦二司在總結(jié)2008年國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定工作及其評(píng)估工作時(shí)指出“（國(guó)務(wù)院部門(mén)‘三定規(guī)定）是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院部門(mén)履行職能的重要依據(jù)”。[4]中央編辦《機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2009年-2020年）》也指出“部門(mén)‘三定規(guī)定雖然具有一定法律效力，但還不是行政法規(guī)”。2011年，中央編辦某一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)“‘三定規(guī)定既有法律法規(guī)的權(quán)威性，也有規(guī)范性文件的靈活性”。[5]此外，2011年，地方編辦也撰文指出“‘三定規(guī)定即某一部門(mén)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制職數(shù)配備狀況等的規(guī)范性文件”。[6]可見(jiàn)，實(shí)務(wù)部門(mén)普遍認(rèn)為國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是行政規(guī)范性文件，具有法律效力，是國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)外履行職能的基本依據(jù)。

2.學(xué)界的觀點(diǎn)。學(xué)界主要有以下種觀點(diǎn)：一種是“軟法說(shuō)”。薛剛凌認(rèn)為“三定”方案具有軟法性質(zhì)，因?yàn)樗皇切姓ㄒ?guī)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力不是法律上的效力。[7]第二種是規(guī)范性文件說(shuō)。持這種觀點(diǎn)的比較多，但是在效力判斷方面，有兩種看法。一種看法認(rèn)為具有法律效力。如于安認(rèn)為國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院部門(mén)履行職能的重要依據(jù)。[8]姜明安也持類似觀點(diǎn)，并進(jìn)一步指出認(rèn)為國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不太符合要件的行政法規(guī)。[8]另一種看法認(rèn)為“三定”規(guī)定是一種具有普遍約束力的規(guī)范性文件，但不具有法律效力，[9]86沈巋也持同樣的觀點(diǎn)。[10]第三種“內(nèi)部工作規(guī)定”說(shuō)。姜明安同樣認(rèn)為國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是個(gè)不一般的內(nèi)部工作規(guī)范。[8]而馬懷德則認(rèn)為“三定”方案只是一個(gè)內(nèi)部工作規(guī)定，其強(qiáng)制性不夠。[8]第四種是性質(zhì)不明說(shuō)。應(yīng)松年指出“三定”規(guī)定的法律性質(zhì)不明確，但他同時(shí)認(rèn)為其性質(zhì)上接近于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)定。[11]朱新力也認(rèn)為“三定”規(guī)定屬于行政法規(guī)還是內(nèi)部工作規(guī)定并不明確。[12]

（二）立足“三定”規(guī)定發(fā)展階段和調(diào)整重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行具體分析

上述有關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”性質(zhì)的各種觀點(diǎn)，有其合理一面，并指出了其在功能上的特殊性，還注意到了其在規(guī)范效果的有限性，但其中的不足也比較明顯?！耙?guī)范性文件說(shuō)”沒(méi)有注意到國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定直接針對(duì)行政機(jī)關(guān)而非行政相對(duì)人，“軟法說(shuō)”忽視了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律規(guī)范予以保障國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定執(zhí)行的事實(shí)，“內(nèi)部工作規(guī)定”說(shuō)并未進(jìn)一步指明國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”能夠產(chǎn)生外化效力的特殊性，“性質(zhì)不明說(shuō)”不利于指導(dǎo)實(shí)踐工作?？梢?jiàn)，對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的屬性簡(jiǎn)單地定性并不科學(xué)合理，也不利于指導(dǎo)實(shí)踐。要想準(zhǔn)確定位“三定”規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“三定”規(guī)定調(diào)整情況和其具體內(nèi)容的特殊性等綜合把握。

一是要區(qū)分“三定”規(guī)定的階段性來(lái)考慮?！叭ā币?guī)定從起源之日起就一直在不斷調(diào)整，名稱、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)幾經(jīng)變化，且可以預(yù)計(jì)今后還將進(jìn)一步調(diào)整。黨的十九屆三中全會(huì)指出，今后要進(jìn)一步完善“三定”規(guī)定。①2018年，中央編辦撰文指出，今后“必須研究完善‘三定規(guī)定的內(nèi)涵，按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，精細(xì)架構(gòu)黨政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制配備。增強(qiáng)‘三定規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性”[13]需要指出的是，在“三定”規(guī)定調(diào)整當(dāng)中，有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)比較重要，其中第一個(gè)是1998年，將此前“三定”方案改為“三定”規(guī)定，并明確發(fā)布主體統(tǒng)一為國(guó)務(wù)院辦公廳。這一調(diào)整變化，與國(guó)家法律法規(guī)或規(guī)范性文件保持了較好的銜接。對(duì)此，馬懷德指出：“國(guó)務(wù)院在確定‘三定內(nèi)容時(shí)，‘方案變更為‘規(guī)定。這是一種進(jìn)步”“這種變化說(shuō)明，下一步有可能上升為法律規(guī)范?！盵8]應(yīng)松年也指出：“后來(lái)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就審議通過(guò)變成了‘三定規(guī)定，這個(gè)法律地位就提高了?！盵14]時(shí)任中央編辦負(fù)責(zé)人對(duì)此作了專門(mén)解釋，指出其調(diào)整是為了滿足國(guó)務(wù)院各部門(mén)“三定”規(guī)定的正式性、權(quán)威性、強(qiáng)制性等剛性要求。可以說(shuō)，這一調(diào)整，不僅使“三定”規(guī)定制度得以正式確立，且影響了對(duì)其性質(zhì)的判斷。當(dāng)然，其發(fā)布形式為“通知”，表明制定國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是非行政立法的抽象性行政行為。因此，對(duì)于“三定”規(guī)定的性質(zhì)判斷，需要結(jié)合其調(diào)整階段具體考慮，只有置于其特定的歷史階段進(jìn)行研判才比較準(zhǔn)確、合理。

二是要結(jié)合“三定”規(guī)定功能和地位考慮。應(yīng)松年多次接受專訪或撰文指出，目前我國(guó)的部門(mén)組織法，還停留在“三定”規(guī)定階段。“現(xiàn)在的問(wèn)題是我們國(guó)家還沒(méi)有部門(mén)組織法，只有‘三定規(guī)定”[15]“部門(mén)的組織法后來(lái)就變成‘三定方案?！盵14]沈開(kāi)舉同樣也指出“中央人民政府組織法和部委組織簡(jiǎn)則都屬于組織法，但后來(lái)組織簡(jiǎn)則變成了‘三定方案?！盵14]由此可見(jiàn)，“三定”規(guī)定實(shí)際承擔(dān)了部門(mén)組織法的替代角色，而且在實(shí)踐中也得到了行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外的認(rèn)可，也為社會(huì)所廣泛接受，甚至得到了審判機(jī)關(guān)高度尊重。從前面分析的職權(quán)來(lái)源、制定依據(jù)、制定程序以及具體內(nèi)容來(lái)看，認(rèn)為“三定”規(guī)定具有類似于行政法規(guī)的法律效力的觀點(diǎn)，具有一定合理性。在部門(mén)組織法長(zhǎng)期缺位的情況下，作為部門(mén)組織法的替代性組織規(guī)范，并不斷進(jìn)行整體升級(jí)和更新，有效緩解了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)制度的需求，減少了定期頻繁的機(jī)構(gòu)改革和于法有據(jù)之間的張力與矛盾。同時(shí)，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定既是機(jī)構(gòu)改革的中心環(huán)節(jié)，也是機(jī)構(gòu)改革成果的重要載體和主要體現(xiàn)，還是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)的重要抓手，在行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)編制管理工作中煥發(fā)出較強(qiáng)的生命力。對(duì)于行政相對(duì)人而言，因其不僅明確了政府部門(mén)的主要職責(zé)，還明確了其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé);不僅明確了與其他政府部門(mén)之間的職責(zé)分工，而且還明確了自身按照職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的要求所新增、取消、下放的職能;不僅存在秩序行政的內(nèi)容，還存在大量服務(wù)行政的內(nèi)容。這些職能的規(guī)定，明確了行政權(quán)和社會(huì)自治權(quán)、公民權(quán)的邊界，與行政相對(duì)人的自由、安全、財(cái)產(chǎn)權(quán)等緊密相關(guān)，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的履職行為，對(duì)外發(fā)生效力，間接影響著行政相對(duì)人權(quán)益。因此，“三定”規(guī)定還起到了推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政，保障公民合法權(quán)益的作用。

三是要結(jié)合內(nèi)部抽象行政行為外化現(xiàn)象考慮。內(nèi)部抽象行政行為并非一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，而是學(xué)界為便于研究而對(duì)某一類行為的提煉和概括。它是相對(duì)于外部抽象行政行為而言的，一般是指行政機(jī)關(guān)為規(guī)范其內(nèi)部秩序或運(yùn)作，對(duì)其內(nèi)部行政事務(wù)進(jìn)行管理所產(chǎn)生的一種行政行為。如包括對(duì)機(jī)構(gòu)組織設(shè)置調(diào)整、人事管理等，在主體、內(nèi)容、效力等方面具有明顯的內(nèi)部性，一般只對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生效力，并不直接對(duì)外發(fā)生法律效果。但由于行政職權(quán)自我膨脹的本能，以及由于部分內(nèi)部行政行為的特殊性，事實(shí)上可以對(duì)外產(chǎn)生法律效果，這稱之為內(nèi)部抽象行政行為外化或者行政規(guī)則外化。這是因?yàn)椋行┬姓?guī)則通過(guò)對(duì)法律法規(guī)的解釋或具體化間接擴(kuò)大了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)范圍或者是為了填補(bǔ)法律法規(guī)的缺位， 為相對(duì)人直接創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)。[16]就像有的學(xué)者指出“行政規(guī)則雖非直接拘束人民之法規(guī)范，然其在行政內(nèi)部具有法之拘束力，實(shí)際上往往間接拘束一般人民，則為不爭(zhēng)之事實(shí)”[17]。對(duì)內(nèi)部抽象行政行為外化現(xiàn)象，2004年，最高院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》，明確指出行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為所依據(jù)的縣級(jí)以上政府及其主管部門(mén)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件，法院經(jīng)審查認(rèn)為其合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力。目前，對(duì)內(nèi)部抽象行政行為外化的主流觀點(diǎn)主要有兩種：一種觀點(diǎn)是實(shí)質(zhì)外化，指本意是不對(duì)外產(chǎn)生法律效力，但在實(shí)施時(shí)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際影響，其效力超出了機(jī)關(guān)內(nèi)部的范圍。即這種具有內(nèi)部性的抽象行政行為的效力反射到了外部的人，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響。另一種觀點(diǎn)是形式外化，指有的行為從表面看是內(nèi)部抽象行政行為，但本質(zhì)上為外部抽象行政行為。也有的認(rèn)為是指內(nèi)部抽象行政行為為當(dāng)事人所知悉，并被外部抽象行政行為所吸收、覆蓋。不論哪種觀點(diǎn)，一般認(rèn)為，內(nèi)部抽象行政行為外化需要滿足為行政相對(duì)人所知悉，行政職權(quán)被實(shí)施，事實(shí)上產(chǎn)生了對(duì)外產(chǎn)生了法律效果。通過(guò)上述分析，早期的國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”方案因沒(méi)有對(duì)外公布，難以為行政相對(duì)人所知悉，無(wú)法為行政相對(duì)人提供預(yù)測(cè)、指引等作用，且在制定的職權(quán)來(lái)源、依據(jù)、程序等方面存在一定的瑕疵，在實(shí)然層面也未對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生法律上的效果，所以不具有外化效力。而1998年之后的“三定”規(guī)定，在職權(quán)來(lái)源、制定依據(jù)等方面相對(duì)較為充分，符合職權(quán)法定要求;程序上比較統(tǒng)一、規(guī)范和嚴(yán)格，且一般對(duì)外公布，為行政相對(duì)人所知悉。同時(shí)，不少司法案例也表明，行政機(jī)關(guān)在依據(jù)“三定”規(guī)定實(shí)施行政職權(quán)時(shí)，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際影響。因此，1998年之后的“三定”規(guī)定具有外部法律效果。當(dāng)然，無(wú)論是1998年前的“三定”方案還是1998年之后的“三定”規(guī)定，其制定程序與《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的立法程序并不一致，也就是說(shuō)從程序上判斷，其有別于行政法規(guī)、行政規(guī)章。

三、本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定性質(zhì)及發(fā)展方向

通過(guò)前面的分析可知，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定在2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，迎來(lái)了第二次重要的調(diào)整。這一調(diào)整特別是因其制定程序和發(fā)布主體的調(diào)整，使得“三定”規(guī)定在行政組織法視野下已難以判斷其法律性質(zhì)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》有關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件的界定，可知黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式為各種決議、決定、意見(jiàn)、通知等，且有關(guān)人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件不在黨內(nèi)規(guī)范性文件備案范圍內(nèi)。另外，“就黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系而言，黨內(nèi)法規(guī)重在創(chuàng)設(shè)職權(quán)職責(zé)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、明確處分方式、規(guī)定處理程序等;黨內(nèi)規(guī)范性文件側(cè)重于提出政策主張、做出工作部署等”。[18]因此，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的性質(zhì)，需要置于黨內(nèi)法規(guī)體系框架下考慮，且按照行政職權(quán)法定要求，最終宜上升為國(guó)家法律范疇。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵

“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早見(jiàn)于1938年毛澤東在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中使用。在黨的文獻(xiàn)中，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的提法有“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨內(nèi)法規(guī)”“黨法”“黨規(guī)黨紀(jì)”“黨紀(jì)”“黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”等多種表述。學(xué)界也有“黨的法規(guī)”“黨導(dǎo)法規(guī)”“黨規(guī)”等表述。但目前通行的表述還是“黨內(nèi)法規(guī)”，且該概念于1992年正式進(jìn)入黨章后開(kāi)始在黨內(nèi)文件中廣泛使用，并為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)各界廣泛接受、認(rèn)可。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織、中紀(jì)委、中央各部門(mén)以及省級(jí)黨委依照相關(guān)程序制定的用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的專門(mén)規(guī)章制度，針對(duì)的是黨組織及其黨員行為。不過(guò)，學(xué)界方面存在不同的爭(zhēng)論，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延有不同的理解，特別是通過(guò)對(duì)近年來(lái)發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)研究發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨組織和黨員行為，這是從應(yīng)然層面來(lái)說(shuō)的。從實(shí)然層面分析，有不少黨內(nèi)法規(guī)除了調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系外，還涉及到黨與非黨組織、群眾生產(chǎn)的關(guān)系，對(duì)非黨組織及其工作人員也能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，如《干部教育培訓(xùn)工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。可以說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)適用的對(duì)象實(shí)際上包括黨組織及其黨員，以及人民、社會(huì)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)等非黨組織。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是《憲法》確定的執(zhí)政黨，具有法定的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位，而黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)黨治國(guó)理政的重要工具和方式，是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家方式的制度化與規(guī)范化，使得黨內(nèi)法規(guī)客觀上起到了規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行為的作用?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系比較復(fù)雜，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)和判斷更多地要從實(shí)然層面分析。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的特征

根據(jù)《條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要有以下特征：一是制定主體特定。只有黨的中央組織、中央紀(jì)委和中央各部門(mén)、省級(jí)黨委3類主體有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，其他的組織一般無(wú)權(quán)制定。根據(jù)中央2016年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》精神，探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。除此之外，地市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委、紀(jì)委部門(mén)都無(wú)權(quán)制定。同時(shí)，人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及其國(guó)務(wù)院各部門(mén)、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)、最高人民法院、最高人民檢察院等也無(wú)權(quán)制定。二是名稱特定。與國(guó)家法律規(guī)范中法、條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則等不同的是，黨內(nèi)法規(guī)的專屬名稱按照效力層級(jí)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，一般不使用決定、意見(jiàn)等規(guī)范性文件名稱。其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是指對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，一般由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)名稱中使用。三是規(guī)范事項(xiàng)特定。黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨務(wù)，包括黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員權(quán)利義務(wù)、黨的紀(jì)律以及對(duì)違規(guī)違紀(jì)黨組織及其黨員的責(zé)任追究。此外，少部分也調(diào)整黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其工作人員等或群眾生產(chǎn)的關(guān)系。四是制定程序特定。一般有起草部門(mén)起草、起草部門(mén)就涉及其他部門(mén)和單位工作范圍的事項(xiàng)征求意見(jiàn)、起草部門(mén)向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送草案、審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法規(guī)部門(mén)負(fù)責(zé)審核，提請(qǐng)相關(guān)會(huì)議審議批準(zhǔn)、按規(guī)定程序發(fā)布。根據(jù)《條例》規(guī)定，審議批準(zhǔn)和發(fā)布有特定的要求，即原則上要采用會(huì)議決定方式審議通過(guò)，不能采用傳批方式。其中，涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議或者中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)。在發(fā)布主體方面，中央黨內(nèi)法規(guī)可以中央或中共中央辦公廳的文件發(fā)布，地方黨內(nèi)法規(guī)可以黨委或者黨委辦公廳的文件發(fā)布，但中央部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)文件除外。當(dāng)然，有的黨內(nèi)法規(guī)是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的，如2011年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。五是體例特定。一般包括總則、分則、罰則、附則，其中草案包括名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)、施行日期等六部分內(nèi)容，且在表述方面主要用條款形式，具體可采用編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等7個(gè)邏輯層次。六是效力的特殊性。由于部分黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨組織及黨員行為，也調(diào)整黨組織與非黨組織及其工作人員行為。因此，在效力方面不僅對(duì)黨組織和黨員具有效力（通過(guò)黨的紀(jì)律來(lái)保障），而且對(duì)有關(guān)非黨組織及其工作人員也具有效力，能夠產(chǎn)生“實(shí)質(zhì)性”的影響力，在實(shí)施上盡管表面上不依賴于國(guó)家強(qiáng)制力，但具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性。[19]

（三）黨內(nèi)法規(guī)框架下國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的性質(zhì)

在起草和制定主體方面，此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定草案由國(guó)務(wù)院各部門(mén)起草，屬于中央部門(mén)，制定主體則為中共中央辦共廳和國(guó)務(wù)院辦公廳，雖然有國(guó)家機(jī)關(guān)參與，但《條例》并未排除黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定主體這種形式，實(shí)踐中也存在不少黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的事例，因此其起草和制定主體都符合黨內(nèi)法規(guī)制定主體要求。在規(guī)范事項(xiàng)方面，此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，名為“規(guī)定”，其內(nèi)容也是黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的具體事項(xiàng)。機(jī)構(gòu)編制是黨的重要政治資源、執(zhí)政資源。黨的十九屆三中全會(huì)決定和今年召開(kāi)的新一屆中央編委第一次會(huì)議都進(jìn)一步重申了黨管機(jī)構(gòu)編制工作原則，黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，國(guó)務(wù)院各部門(mén)“三定”規(guī)定符合《條例》中列明的黨內(nèi)法規(guī)名稱要求，是黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制這一重要工作和事項(xiàng)作出的具體規(guī)定，屬于黨的各方面工作的基本制度之一，符合應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定的情形。在體例形式方面，此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定采用條款形式表述，具體分為制定依據(jù)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、其他事項(xiàng)、解釋主體和調(diào)整程序、實(shí)施日期，幾乎與《條例》明確的黨內(nèi)法規(guī)草案所明確的框架即名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)、施行日期等一致。其中機(jī)構(gòu)性質(zhì)實(shí)際上就是明確了國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的適用對(duì)象，主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、其他事項(xiàng)，則是對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)的具體規(guī)范要求。在制定程序方面。此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的制定程序主要有國(guó)務(wù)院各部門(mén)黨組起草、征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、中央機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組審核、國(guó)務(wù)院審議、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，這與《條例》明確的黨內(nèi)法規(guī)制定程序不盡一致，主要是體現(xiàn)在審核、審議環(huán)節(jié)方面。按照《條例》要求應(yīng)當(dāng)由審核批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法規(guī)部門(mén)負(fù)責(zé)審核，審議應(yīng)當(dāng)由中央全會(huì)或中央政治局會(huì)議或者中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行。而國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是由臨時(shí)性機(jī)構(gòu)中央機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組審核（具體審核工作中央編辦負(fù)責(zé)），審議是由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行。在發(fā)布主體方面，此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，文號(hào)是廳字，是按照黨的機(jī)關(guān)公文要求編排的。按照《條例》要求，黨內(nèi)法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中紀(jì)委文件、中央各部門(mén)文件和級(jí)黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布。鑒此，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定符合《條例》有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布的主體要求。最后是適用對(duì)象方面，此次國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，表面看是規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)履職行為，實(shí)際上按照黨管機(jī)構(gòu)編制工作原則，也是對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)黨組的履職要求。因此，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定同時(shí)適用于國(guó)務(wù)院部門(mén)黨組，這符合《條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)適用對(duì)象?？梢?jiàn)，本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，在形式和內(nèi)容方面，基本符合黨內(nèi)法規(guī)的要求，只是在制定程序方面，并不完全符合《條例》規(guī)定。

（四）國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定今后的發(fā)展方向

依法組織是行政組織法的一個(gè)基本原則。按照該原則要求，行政組織的設(shè)定、職權(quán)和規(guī)模要有法律依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)受到法律約束，只有依法組織才能表明該組織的地位和職權(quán)具有合法性和正當(dāng)性。這既是人民主權(quán)的根本要求，也是依法行政的現(xiàn)實(shí)需要，還是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的迫切需要。[11]63-64國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置依據(jù)、地位、規(guī)模，還包括大量的行政職權(quán)內(nèi)容，作為行政機(jī)關(guān)對(duì)外履行職能的基本依據(jù)，關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，應(yīng)當(dāng)確保其合法性和正當(dāng)性。法律的創(chuàng)制方式一般有國(guó)家制定和認(rèn)可兩種方式。具體到行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和行政職權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定的法律作出準(zhǔn)則性或授權(quán)性規(guī)定，或者得到立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。根據(jù)《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》《國(guó)務(wù)院機(jī)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門(mén)的設(shè)立和調(diào)整由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委決定，但其任務(wù)和職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并由國(guó)務(wù)院自主決定。縱觀國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的變遷，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的剛性約束不斷減弱，即便是將其明確黨內(nèi)法規(guī)，其權(quán)威性也存在一定不足。去年4月份在北京召開(kāi)的全國(guó)機(jī)構(gòu)編制工作座談會(huì)上，中央編辦負(fù)責(zé)人指出，改革還沒(méi)有完全結(jié)束，已經(jīng)有一些中央部委提出了調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的要求，對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性提出了挑戰(zhàn)。究其原因，恐怕還是與國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的強(qiáng)制效力不夠相關(guān)。此外，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定既然是作為行政部門(mén)履職依據(jù)，而這些職責(zé)事關(guān)社會(huì)和公眾權(quán)益，因而對(duì)外需具有明示作用，明確告訴公民哪些屬于政府部門(mén)的權(quán)力和職責(zé)范圍，哪些是公民可以做的，哪些不可做，讓公民可以預(yù)見(jiàn)自己行為的結(jié)果，從而使社會(huì)走向有序，讓人們有安全感。而目前的國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定并未全部對(duì)外公布，如公安部的“三定”規(guī)定作為密件僅限于少數(shù)人員知曉，這些與法治上要求的“可預(yù)期性”明顯不符。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定具有部門(mén)組織法的雛形，在機(jī)構(gòu)改革長(zhǎng)期作為部門(mén)組織法的替代功能發(fā)揮作用。因此，從行政組織法要求，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，從內(nèi)容和制定程序方面完善現(xiàn)行國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，開(kāi)展部門(mén)組織條例立法試點(diǎn)，條件成熟時(shí)，以其為基礎(chǔ)，全面推動(dòng)部門(mén)組織條例立法工作，并對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。最后，綜合各部門(mén)組織條例，穩(wěn)妥有序推動(dòng)部門(mén)組織法的立法，即由全國(guó)人大制定行政組織基本法和國(guó)務(wù)院各部門(mén)組織法，真正實(shí)現(xiàn)“行政組織法定”。[9]87

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的組織制度，其本身經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程，中央對(duì)其名稱、內(nèi)涵、體例結(jié)構(gòu)、具體內(nèi)容、制定程序、發(fā)布主體、效力等一直在不斷進(jìn)行調(diào)整。對(duì)其性質(zhì)，應(yīng)立足于該制度的不同發(fā)展階段進(jìn)行分析界定，只有在這個(gè)前提下，才能分析其性質(zhì)和屬性，得出的結(jié)論才比較科學(xué)、合理，而不能簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)定性。對(duì)過(guò)往國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定性質(zhì)的研判，應(yīng)從行政組織法視角來(lái)考慮，總體上屬于行政機(jī)關(guān)抽象的內(nèi)部工作規(guī)定，只對(duì)行政機(jī)關(guān)具有普遍的拘束力，對(duì)外不具有法律效果。但1998年之后的國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定由多個(gè)具有不同性質(zhì)的部分構(gòu)成，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制內(nèi)容部分屬于一般內(nèi)部規(guī)范，而“主要職責(zé)”部分能夠產(chǎn)生外部效力，具有“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)，是一個(gè)的特殊的行政機(jī)關(guān)抽象性內(nèi)部工作規(guī)定。本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)框架下研判，綜合其制定主體、制定依據(jù)、制定程序、制定內(nèi)容、適用對(duì)象、制定形式，對(duì)比《條例》有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于不太符合程序要件的黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，可以預(yù)計(jì)的是，今后隨著國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定的不斷完善，其性質(zhì)也不應(yīng)止于目前的黨內(nèi)法規(guī)判斷，按照依法組織的原則和依法行政的要求，國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定最終應(yīng)當(dāng)上升為國(guó)家法律，以彌補(bǔ)目前我國(guó)行政組織法建設(shè)的嚴(yán)重不足。

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