沈晨麗

摘要：縣級(jí)政府非稅收入作為其財(cái)政收入的重要來(lái)源之一，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)具有重要的推動(dòng)作用。隨著近些年財(cái)政體制的改革深入，縣級(jí)政府的非稅收入也漸漸變得規(guī)范，在取得成績(jī)的同時(shí)也暴露出諸多弊端，因而本文研究縣級(jí)政府非稅收入的問(wèn)題，對(duì)于探索政府非稅收入管理新方法具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府;非稅收入;財(cái)政改革

中圖分類號(hào)：F812.43

一、非稅收入相關(guān)界定

1.非稅收入的概念

單從字面意義分析，非稅收入是指除開(kāi)稅收之外的一切收入，大致包含五個(gè)要素：（1）征收主體：各級(jí)政府的財(cái)政部門及其委托征收的單位;（2）征收目的：參與社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)既定公共利益;（3）征收依據(jù)：國(guó)家權(quán)力的充分體現(xiàn)，包含資產(chǎn)所有權(quán)和行政管理權(quán);（4）征收標(biāo)準(zhǔn)：低于政府付出的平均成本，差額部分通過(guò)稅收來(lái)彌補(bǔ);（5）依法管理：標(biāo)準(zhǔn)的變更及確定，需要依法進(jìn)行。

2.非稅收入的體系

非稅收入體系包括預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入和制度外非稅收入。預(yù)算內(nèi)的非稅收入是以行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)出租等形式而獲得的收入;預(yù)算外非稅收入是指未能納入一般預(yù)算管理的財(cái)政性資金，包括稅收附加、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收入等;制度外非稅收入是指游離于預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的政府非稅收入，這部分收入缺乏明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出一定的隨意性。

3.非稅收入的特點(diǎn)

政府非稅收入具有多樣性、不穩(wěn)定性、資金使用特定性的特點(diǎn)。（1）多樣性：非稅收入涉及的項(xiàng)目繁多，且伴隨著政府職能的變化而發(fā)生變化，呈現(xiàn)出多樣化的特征，這給地方政府非稅收入管理造成了很大的困難。（2）不穩(wěn)定性：因?yàn)榉嵌愂杖胫饕槍?duì)特定行為而征收的，如果這種特定行為的消失，相對(duì)應(yīng)的非稅收入也將消失;（3）資金使用的特定性：非稅收入的來(lái)源也決定了其資金的未來(lái)使用方向，比如政府性基金通常都只能用于支持和發(fā)展相關(guān)的事業(yè)，罰沒(méi)收入通常也是用來(lái)補(bǔ)償外部負(fù)面效應(yīng)等。

二、政府非稅收入管理的范圍及內(nèi)容

政府非稅收入管理的范圍包括政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資源的租售、罰沒(méi)收入、彩票公益基金、捐贈(zèng)收入等等。就具體內(nèi)容而言，包含：

1.征收管理

振幅非稅收入征收施行收繳分離制度，一方面對(duì)非稅收入嚴(yán)格按照相關(guān)政策規(guī)定，規(guī)范征收范圍及內(nèi)容，建立科學(xué)的非稅收入征收管理體系，另一方面還需要深入挖掘征收潛力，加強(qiáng)行政事業(yè)性收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和罰沒(méi)收入的征收管理，力求做到應(yīng)收盡收，提高縣級(jí)政府非稅收入的完整性。

2.票據(jù)管理

票據(jù)管理作為地方政府非稅收入的基礎(chǔ)性工作，主要負(fù)責(zé)非稅收入票據(jù)的領(lǐng)購(gòu)及發(fā)放，是收費(fèi)的前提準(zhǔn)備條件?？h級(jí)政府部門需要建立健全非稅收入票據(jù)管理的規(guī)章制度，做到票據(jù)的領(lǐng)購(gòu)、供應(yīng)等方面的統(tǒng)一規(guī)范，并樣兒稽查制度，嚴(yán)把發(fā)放和和核銷兩個(gè)關(guān)口。

3.資金管理

按照不同性質(zhì)及特點(diǎn)的非稅收入，地方政府部門需要根據(jù)真實(shí)情況進(jìn)行分類管理，做到?？顚Ｓ?，還要嚴(yán)格非稅收入采取收支脫鉤的方式進(jìn)行管理，把非稅收入納入部門預(yù)算，并經(jīng)由財(cái)政專戶、財(cái)政結(jié)算賬戶進(jìn)行撥付，任何單位以及個(gè)人不能對(duì)資金進(jìn)行截流和滯壓，更不能擅自將下級(jí)部門及單位的政府非稅收入進(jìn)行集中。

三、加強(qiáng)縣級(jí)政府非稅收入管理的對(duì)策

1.規(guī)范縣級(jí)政府非稅收入項(xiàng)目結(jié)構(gòu)體系

針對(duì)復(fù)雜多樣的縣級(jí)政府非稅收入種類，需要按照公共財(cái)政體制的總體要求，結(jié)合地方政府的實(shí)際情況來(lái)構(gòu)建非稅收入項(xiàng)目的新體系，并且對(duì)現(xiàn)行的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理，要做到：第一，對(duì)非稅收入項(xiàng)目統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)并切實(shí)貫徹嚴(yán)格的審批制度，明確行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目制定，需要中央和省級(jí)兩地的財(cái)政部門負(fù)責(zé)審批;第二，對(duì)現(xiàn)有的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真清理，取消所有不合法的收費(fèi)項(xiàng)目;第三，針對(duì)現(xiàn)有的需要保留的收費(fèi)項(xiàng)目，制定嚴(yán)格的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)范項(xiàng)目名稱，確保收費(fèi)的公開(kāi)透明，并將收費(fèi)名目向社會(huì)公布，接受廣大人民的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)票據(jù)的規(guī)范化管理工作

地方政府非稅收入的票據(jù)領(lǐng)取及發(fā)放，是非稅收入的前提條件，對(duì)票據(jù)的規(guī)范管理，需要做到：第一，征收過(guò)程中，需要嚴(yán)格按照規(guī)定使用統(tǒng)一票據(jù)，取消原先的通用票據(jù)，避免某些單位通過(guò)收據(jù)來(lái)征收行政事業(yè)性的費(fèi)用，從源頭上對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行控制;第二，嚴(yán)格票據(jù)使用管理，通奴工憑證購(gòu)領(lǐng)或以舊換新等方式，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)的監(jiān)管，并及時(shí)糾正有些單位或部門在票據(jù)使用過(guò)程中存在的違規(guī)行為;第三，使用電子票據(jù)，逐步規(guī)范票據(jù)的使用，確保電子簽章信息的安全，同時(shí)推行無(wú)紙化票據(jù)對(duì)于資源的節(jié)約也具有重要的意義。

3.施行“收支兩條線”的管理模式

縣級(jí)政府非稅收入需要施行“收支兩條線”的管理模式，按照公共財(cái)政要求，將財(cái)政收入和指出逐步納入預(yù)算管理體系，將大量有利于預(yù)算之外的資金逐步安如預(yù)算管理內(nèi)，從而確保政府可支配收入的擴(kuò)大。單從“收”的線條看，是指收繳分離;單從“支”的線條看，是指收支脫鉤。“收支兩條線”管理模式，需要做到：第一，將各單位或者部門征收的非稅收入上交國(guó)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)收入資金的統(tǒng)一管理，杜絕單位或者部門人員私自挪用;第二，充分發(fā)揮不同部門的綜合預(yù)算管理作用，打破征收部門的界限，從而隔斷非稅收入和部門自身利益之間的關(guān)系;第三，在特定銀行開(kāi)立專有賬戶，統(tǒng)一進(jìn)行資金進(jìn)出賬的監(jiān)管。

結(jié)束語(yǔ)

隨著近年來(lái)地方政府對(duì)非稅收入的宣傳力度增強(qiáng)，人們對(duì)于非稅收入的認(rèn)知程度得到了一定的提升，這也為政府開(kāi)展非稅收入工作奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。另外，政府部門也切實(shí)開(kāi)始加大對(duì)非稅收入的管理力度，通過(guò)各種方式探索更加科學(xué)合理的收繳方式，以確?！笆罩蓷l線”管理模式的順利開(kāi)展，雖然取得了一定的成效，但也暴露出諸多問(wèn)題，需要在今后的工作中逐步完善。

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（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院上海200030）