趙曉蕾

摘要：大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)早已成為較為普遍的現(xiàn)象，盡管從推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度上看，促進(jìn)其“自由流動(dòng)”是基本原則，但是若監(jiān)管不力，則無(wú)序的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)極有可能對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人利益等造成不可挽回的重大影響，在某種程度上，數(shù)據(jù)安全對(duì)于我國(guó)而言至關(guān)重要。從全球發(fā)展的角度上，世界上較多國(guó)家已經(jīng)制定并完善了相關(guān)的監(jiān)管策略，我國(guó)也在逐步完善相關(guān)體系的建設(shè)。因而，本文以產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和政策法規(guī)框架作為切入點(diǎn)，描繪數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的現(xiàn)狀發(fā)展現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)所面臨的挑戰(zhàn)和策略，以期通過(guò)借鑒國(guó)際上較為成熟且與我國(guó)相適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)保護(hù)法律治理體系。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)? 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)? 法律? 治理? 挑戰(zhàn)

Analyze the Governance of Cross-border Data Flow in the Context of Big Data Era

ZHAO Xiaolei

（Baicheng Market Supervision Administration， Baicheng， Jilin Province， 137000 China）

Abstract： In the era of big data， cross-border data flows became a common phenomenon， while in the point of view to promote the development of digital economy， promoting the "free flow" is the basic principle， but if with the poor regulation， the disorderly data across borders is likely to bring irreparably significant consequences in terms of national security， public interests and personal interests. To some extent， data security is very important for China. From the perspective of global development， many countries in the world have formulated and improved the relevant regulatory strategies， and China is also gradually improving the construction of relevant systems. Therefore， this article describes the current development situation of the cross-border data based on the industry development situation and the policy framework， and based on the situation， brings out the challenges and strategies， expected to establish a legal governance system of data protection suitable for China's national conditions and industrial development by drawing lessons which are mature and adapted to China from international experience.

Key Words： Big data; Cross-border data flows; Law; Governance; Challenge

在大數(shù)據(jù)背景下，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能終端、新型傳感器已經(jīng)幾乎普及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，人人有終端、物物可傳感、處處可上網(wǎng)、時(shí)時(shí)在鏈接，數(shù)據(jù)增長(zhǎng)速度形成了爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)。由于數(shù)據(jù)挖掘、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算等現(xiàn)代數(shù)據(jù)服務(wù)科技的興起，不僅在促進(jìn)全球企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)能夠使數(shù)據(jù)可以快速、高效地在各區(qū)域之間進(jìn)行流動(dòng)，數(shù)據(jù)與貨物、人員、服務(wù)、資本的流動(dòng)相類(lèi)似，因此，數(shù)據(jù)的屬性早已發(fā)生了變化，目前已經(jīng)成為了國(guó)際政策的重要組成部分。實(shí)際上，這也揭示了數(shù)據(jù)已經(jīng)具有了與土地、能源相類(lèi)似的高價(jià)值屬性，在一定程度上，已經(jīng)成為了一個(gè)國(guó)家的新型基礎(chǔ)性資源[1]?！皵?shù)據(jù)跨境流動(dòng)”最早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)被提出和應(yīng)用[2]，也一直是世界各國(guó)乃至國(guó)際組織熱點(diǎn)討論的話題，并發(fā)布具有重大影響力的數(shù)據(jù)規(guī)制相關(guān)政策法規(guī)性文件，由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)際上對(duì)于發(fā)展數(shù)字化和數(shù)據(jù)賦能的產(chǎn)業(yè)是具有重要意義的。經(jīng)濟(jì)全球化與國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，新冠肺炎疫情在全球的蔓延，提升了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求，但是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題非常復(fù)雜，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理規(guī)則變得日益復(fù)雜，必須建立健全數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理制度體系，全面提高我國(guó)數(shù)據(jù)跨境安全管理能力[3]。高水準(zhǔn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則在搶占數(shù)字貿(mào)易規(guī)則決策者身份的過(guò)程中起到重要作用，如何規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的治理和應(yīng)對(duì)潛在的挑戰(zhàn)，值得政策制定者和相關(guān)從業(yè)者進(jìn)行不斷思考和實(shí)踐的。

1數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律監(jiān)管現(xiàn)狀概述

1.1產(chǎn)業(yè)發(fā)展

《全球及中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則和機(jī)制建設(shè)白皮書(shū)》指出，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)于促進(jìn)數(shù)字創(chuàng)新、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率和增進(jìn)社會(huì)福祉至關(guān)重要;數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)逐步成為國(guó)家和地區(qū)間博弈的重要問(wèn)題。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)于“全球化4.0時(shí)代”[4]而言，其不僅是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)[5]，同時(shí)也是全球化貿(mào)易發(fā)展的重要影響因素，因此，可以從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的角度側(cè)面反映數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。根據(jù)2021年4月中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)》可知，2020年我國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化規(guī)模達(dá)到7.5萬(wàn)億元，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模達(dá)到31.7萬(wàn)億元，尤其在疫情促進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一，預(yù)計(jì)到2025年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模有望成為世界首位[6]。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)方面，我國(guó)是計(jì)算機(jī)通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)增加值規(guī)模、信息和通信技術(shù)產(chǎn)品出口規(guī)模最大的國(guó)家。以跨境電商為例，歐洲電子商務(wù)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2020年歐洲線上消費(fèi)人數(shù)中有超過(guò)2.2億人參與了跨境購(gòu)物，而國(guó)內(nèi)頭部科技公司如阿里巴巴、華為等科技公司也已經(jīng)在跨境電商、跨境支付等領(lǐng)域形成了領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。但是，根據(jù)麥肯錫的數(shù)據(jù)，盡管我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模處于全球領(lǐng)先地位，可在數(shù)據(jù)的流動(dòng)規(guī)模的角度上，我國(guó)并不占優(yōu)勢(shì)[7]，因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)于我國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有重要意義，同時(shí)也是未來(lái)需要強(qiáng)化發(fā)展的領(lǐng)域之一，實(shí)際上也反映出了我國(guó)在安全體系構(gòu)建、政策法規(guī)建設(shè)的層面上尚需要不斷完善。

1.2法律政策框架構(gòu)建

根據(jù)中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書(shū)》，目前國(guó)際上對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)管模式可以歸納為限制性流動(dòng)、條件式流動(dòng)及開(kāi)放式流動(dòng)三類(lèi)。首先，限制性流動(dòng)，例如，我國(guó)特定的個(gè)人數(shù)據(jù)、美國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)、澳大利亞和英國(guó)的健康數(shù)據(jù)、俄羅斯的通信數(shù)據(jù)是要求數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)的服務(wù)器內(nèi)，俄羅斯要求個(gè)人數(shù)據(jù)的處理在境內(nèi)服務(wù)器進(jìn)行。其次，條件式流動(dòng)，例如，歐盟的通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例需要在監(jiān)管條件下經(jīng)過(guò)充分的評(píng)估可以進(jìn)行。最后，開(kāi)放式流動(dòng)更傾向于事后問(wèn)責(zé)，由企業(yè)與行業(yè)自治。從典型的法規(guī)政策角度，可以看到幾乎世界各國(guó)都進(jìn)行了關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)方面的探索。例如，較早的經(jīng)合組織和亞太經(jīng)合組織出臺(tái)的《隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)指南》及《隱私框架》[8]，影響力較大的法規(guī)是歐盟于2018年正式生效的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR），其對(duì)歐盟境內(nèi)機(jī)構(gòu)控制或經(jīng)歐盟境內(nèi)設(shè)備處理的數(shù)據(jù)，以及向歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)主題提供商品或服務(wù)時(shí)處理的個(gè)人數(shù)據(jù)和監(jiān)控發(fā)生在歐盟境內(nèi)的行為所收集到的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行了法規(guī)層面上的保護(hù)，這種法規(guī)層面的保護(hù)在范圍和力度方面已經(jīng)趨向于基本人權(quán)的保護(hù)，其在一定程度上對(duì)其他各國(guó)制定相關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)起到了一定的借鑒作用。

由數(shù)據(jù)確權(quán)延伸出的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)屬于在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的數(shù)據(jù)治理范疇。就我國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)政策法規(guī)體系構(gòu)建而言，首先通過(guò)2021年6月印發(fā)的《數(shù)據(jù)安全法》中確立了數(shù)據(jù)自由、安全流動(dòng)的原則，適用于我國(guó)境內(nèi)開(kāi)展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)及安全監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)又于2021年10月印發(fā)了《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》，實(shí)際上，該項(xiàng)辦法的征求意見(jiàn)稿是繼《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》后制定的數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域范疇下基礎(chǔ)性法律制度體系性文件之一，其規(guī)定了需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的對(duì)象，其中包括五大類(lèi)，分別為“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù);出境數(shù)據(jù)中包含重要數(shù)據(jù);處理個(gè)人信息達(dá)到一百萬(wàn)人的個(gè)人信息處理者向境外提供個(gè)人信息;累計(jì)向境外提供超過(guò)十萬(wàn)人以上個(gè)人信息或者一萬(wàn)人以上敏感個(gè)人信息;國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)規(guī)定的其他需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形”，并規(guī)定了安全評(píng)估的流程、相關(guān)責(zé)任人的義務(wù)、責(zé)任等，實(shí)際上，對(duì)于逐步形成我國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)領(lǐng)土的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而保障其在國(guó)家、公共利益之下的自由安全流動(dòng)，并形成安全、合理、有序地利用生態(tài)具有較大的意義。中國(guó)應(yīng)加快構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)法律監(jiān)管體系，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定和國(guó)際條約的簽訂[9]。各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)交流與合作，增進(jìn)共識(shí)和信任，發(fā)揮重要國(guó)際組織的作用，共同制定切實(shí)可行的國(guó)際規(guī)則，通過(guò)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)共享推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和全球化進(jìn)程。

2淺析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)挑戰(zhàn)及策略

2.1網(wǎng)絡(luò)安全體系的構(gòu)建與隱私信息保護(hù)

數(shù)據(jù)跨境流通過(guò)程中數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)成為兩大關(guān)鍵要素。網(wǎng)絡(luò)安全是保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的首要因素。然而，盡管當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)在應(yīng)用的層面上得到了較為廣泛的普及，但是與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)安全引發(fā)的數(shù)據(jù)泄露、個(gè)人隱私泄露等一系列問(wèn)題，也頻繁發(fā)生，如雅詩(shī)蘭黛4.2億用戶(hù)信息遭到泄露、超過(guò)120萬(wàn)丹麥公民的納稅人識(shí)別號(hào)遭到泄露、美國(guó)的財(cái)政部和商務(wù)部都遭到了惡意代碼植入等事件無(wú)疑為數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)帶來(lái)了較大的阻力。因此，從立法的角度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全體系的構(gòu)建，同時(shí)明確數(shù)據(jù)確權(quán)以及數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中所涉及的權(quán)責(zé)主體，對(duì)于進(jìn)一步預(yù)防、解決和處理網(wǎng)絡(luò)安全引發(fā)的數(shù)據(jù)治理難題將得到規(guī)范，并完善對(duì)公民個(gè)人隱私信息的保護(hù)。另外，引進(jìn)諸如區(qū)塊鏈等新技術(shù)，則從技術(shù)的層面上保障了數(shù)據(jù)的完整性和隱私信息的保護(hù)。

2.2數(shù)據(jù)分級(jí)管理與重要數(shù)據(jù)安全評(píng)估

以“國(guó)家安全”關(guān)切為核心的“重要敏感數(shù)據(jù)”將成為跨境流動(dòng)限制重心，對(duì)涉及國(guó)家安全利益的數(shù)據(jù)，各國(guó)的對(duì)策將愈加靈活。我國(guó)作為實(shí)行跨境數(shù)據(jù)限制性流動(dòng)原則的國(guó)家，實(shí)際上，《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)于數(shù)據(jù)的分級(jí)管理已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的完善，而《網(wǎng)絡(luò)安全法》針對(duì)出境行為所要求管理的數(shù)據(jù)只有兩類(lèi)，即個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)。其中公民個(gè)人信息已在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中作出明確規(guī)定，即是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、個(gè)人生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼等。而重要數(shù)據(jù)是指與國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及社會(huì)公共利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。另外，《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》也提出了重要數(shù)據(jù)安全評(píng)估的概念，但是目前我國(guó)對(duì)于重要數(shù)據(jù)的概念尚未在法規(guī)中進(jìn)行明確，僅是由行業(yè)內(nèi)進(jìn)行規(guī)范。例如，汽車(chē)行業(yè)數(shù)據(jù)，《汽車(chē)數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定》中對(duì)重要數(shù)據(jù)所包含的具體數(shù)據(jù)類(lèi)別相對(duì)較明確。而且，諸如醫(yī)療領(lǐng)域等其他領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)概念尚未明晰，也就造成了眾多行業(yè)內(nèi)重要數(shù)據(jù)治理地帶的模糊。對(duì)于此項(xiàng)挑戰(zhàn)，除了行業(yè)內(nèi)需要積極與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、相關(guān)政策制定者形成良好的溝通渠道，對(duì)行業(yè)內(nèi)的重要數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別、劃分，完善數(shù)據(jù)分級(jí)管理的標(biāo)準(zhǔn)和框架。在法規(guī)尚未完善的時(shí)期，更應(yīng)從法理的角度出發(fā)，盡量完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建，以確保合規(guī)性和對(duì)潛在安全風(fēng)險(xiǎn)的防范。

3 結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，數(shù)據(jù)的價(jià)值屬性尤為凸顯，對(duì)于世界各國(guó)未來(lái)的發(fā)展而言，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。但數(shù)據(jù)價(jià)值的體現(xiàn)取決于很多個(gè)方面，如是否具有良好的基礎(chǔ)建設(shè)條件、數(shù)據(jù)治理環(huán)境、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的通暢性等。如果數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)處于一種失序或者阻滯的狀態(tài)，則無(wú)法將數(shù)據(jù)的價(jià)值得以體現(xiàn)，也會(huì)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，而良好的數(shù)據(jù)規(guī)制體系的構(gòu)建，需要在網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)建設(shè)的環(huán)境下探索治理的細(xì)則;同時(shí)，也許在個(gè)人權(quán)利、隱私保護(hù)、公共利益中尋求平衡點(diǎn);另外，還需要在自由、安全大原則的前提下精細(xì)化治理，數(shù)據(jù)的分類(lèi)與重要數(shù)據(jù)的評(píng)估需要經(jīng)歷實(shí)踐的檢驗(yàn)，真正做到合理的分級(jí)管理和重要數(shù)據(jù)的有效識(shí)別?？傮w而言，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)未來(lái)的框架應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)安全構(gòu)架之下，形成動(dòng)態(tài)、可協(xié)調(diào)且適應(yīng)力強(qiáng)的治理體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)的自由、安全流動(dòng)，并進(jìn)一步形成健康的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。

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