摘要：“十三五”是租賃住宅集中建設(shè)期，按照市政府的要求，靜安區(qū)完成12300套建設(shè)指標(biāo)。集中新建類和存量非居住房屋轉(zhuǎn)化類是最重要的組成部分，占租賃住房建設(shè)量的80%。集中新建租賃住房居住品質(zhì)較高，配套完善，但中心城區(qū)此類土地資源日漸稀缺;非居轉(zhuǎn)化類租賃住房有效盤活存量閑置資源，政策支持力度不斷加大，但“十三五”期間認(rèn)定、管理上存在瑕疵。通過(guò)對(duì)上述兩類租賃住宅規(guī)劃、土地、建設(shè)中的實(shí)踐和利弊分析，為“十四五”租賃住房建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：租賃住房;集中新建;存量非居住房屋;閑置資源

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）12-0055-60 收稿日期：2021-11-22

作者簡(jiǎn)介：馮娜，上海市靜安區(qū)規(guī)劃和土地管理局規(guī)劃設(shè)計(jì)室副主任，工程師。

黨的十九大報(bào)告明確：建立租購(gòu)并舉的住房制度，堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，突出住房的民生屬性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給。從2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》到2021年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》，國(guó)家、地方出臺(tái)一系列政策和具體舉措，鼓勵(lì)指導(dǎo)租賃住房建設(shè)，上海市租賃住房從2016年開(kāi)始，如火如荼的走過(guò)第一個(gè)五年建設(shè)周期，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，實(shí)現(xiàn)讓全體人民住有所居。

靜安區(qū)位于上海中心城區(qū)核心位置，不斷攀升的房?jī)r(jià)、不菲的房租與眾多尚未置業(yè)的年輕人、新市民的需求形成鮮明對(duì)比，根據(jù)市政府統(tǒng)一部署，“十三五”期間靜安區(qū)規(guī)劃、房管部門多措并舉、不斷創(chuàng)新，向社會(huì)籌集約12300套租賃住房房源，隨著房源陸續(xù)向市場(chǎng)供應(yīng)，有效的緩解當(dāng)前租住矛盾。靜安區(qū)“十三五”12300套租賃住房建設(shè)有幾個(gè)部分組成：集中新建租賃住房、商品房配建租賃住房、存量非居住建筑改建的租賃住房、商品住房或公有住房轉(zhuǎn)用作租賃住房、類住宅轉(zhuǎn)化租賃住房等。其中集中新建租賃住房和存量非居住房屋改建的租賃住宅共計(jì)占比約80%，是租賃住房中最重要的兩部分，本文結(jié)合近年來(lái)的工作實(shí)踐，就這兩類租賃住房建設(shè)談幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

1 集中新建類租賃住房項(xiàng)目

1.1 集中新建類項(xiàng)目保障了“十三五”租賃住房的整體品質(zhì)

“十三五”期間，靜安區(qū)區(qū)完成集中新建租賃住房項(xiàng)目6個(gè)，共建設(shè)約4600套，套均面積50～85平方米，占租賃住房比例約40%。新建租賃住房規(guī)劃用地性質(zhì)為四類住宅組團(tuán)用地，在2016年之前的控制性詳細(xì)規(guī)劃中沒(méi)有此類用地，結(jié)合本次租賃住宅建設(shè)的要求和契機(jī)，靜安區(qū)拿出多幅地塊，啟動(dòng)規(guī)劃調(diào)整，用地性質(zhì)調(diào)整為租賃住宅用地。后經(jīng)土地收儲(chǔ)、定向出讓、規(guī)劃方案審批、規(guī)劃許可證核發(fā)，開(kāi)工建設(shè)。

靜安區(qū)6幅集中新建租賃住房項(xiàng)目均集中在中環(huán)兩翼，具有較便利的交通條件、良好的居住環(huán)境，規(guī)劃調(diào)整為租賃住宅用地，新增人口均依據(jù)《上海市控詳規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》的標(biāo)準(zhǔn)，配置社區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施（社區(qū)文化、社區(qū)商業(yè)、社區(qū)體育、醫(yī)療衛(wèi)生等）的配備。項(xiàng)目本身配建的公服設(shè)施，涵蓋基礎(chǔ)保障類，并兼具品質(zhì)提升類，包括養(yǎng)育托管點(diǎn)、文化活動(dòng)室、社區(qū)食堂等;在建筑設(shè)計(jì)方面，從總體規(guī)劃、住房設(shè)計(jì)中涉及到的日照、停車、綠化、戶型等，嚴(yán)格依據(jù)《上海市租賃住房規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，建設(shè)品質(zhì)達(dá)到同地段中小戶型商品房小區(qū)。集中新建類項(xiàng)目的主體多為市屬國(guó)有企業(yè)，其中一幅為村集體所有，建成后由主體或主體委托管理，向市場(chǎng)供應(yīng)，這類項(xiàng)目的建設(shè)保障了靜安區(qū)“十三五”租賃住房建設(shè)的整體品質(zhì)，6個(gè)項(xiàng)目均在在“十四五”期間建成、投入供應(yīng)。圖1為洛川中路658號(hào)租賃住宅項(xiàng)目總平面圖、效果圖。

1.2 大膽嘗試集體土地試點(diǎn)租賃住房建設(shè)

在集中新建租賃住宅類項(xiàng)目中，嘗試用集體土地作為租賃房建設(shè)是“十三五”期間靜安區(qū)所做的大膽嘗試。位于靜安區(qū)北部區(qū)域，守仁橋路、江場(chǎng)西路的塘南地塊，鄰近靜安區(qū)市北高新科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)區(qū)，周邊有寶山科技園、華生創(chuàng)谷文創(chuàng)園等多個(gè)科技園區(qū)，地塊緊鄰軌道交通7號(hào)線，現(xiàn)狀為工業(yè)園區(qū)，環(huán)境不佳，土地產(chǎn)權(quán)人有意向建設(shè)租賃住宅，為周邊科技園區(qū)白領(lǐng)人群提供相應(yīng)的居住配套資源。地塊原規(guī)劃性質(zhì)為工業(yè)用地，結(jié)合地區(qū)發(fā)展總體需求、交通條件、生態(tài)環(huán)境、空間景觀等因素，后經(jīng)規(guī)劃評(píng)估，用地性質(zhì)調(diào)整為四類住宅用地，地塊容積率2.5、建筑高度24米，建筑方案為地區(qū)提供不少于600套租賃房。同時(shí)，結(jié)合租賃房建設(shè)，地塊內(nèi)補(bǔ)充建設(shè)活動(dòng)室、便利店等不同類型的服務(wù)設(shè)施。

中心城區(qū)的建設(shè)用地大多以國(guó)有土地為主，塘南租賃房項(xiàng)目作為上海中心城區(qū)第一個(gè)集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目，大膽探索集體土地從規(guī)劃、土地、建設(shè)、供應(yīng)的全套操作流程，見(jiàn)圖2。該項(xiàng)目經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后，發(fā)改委立項(xiàng)核準(zhǔn)，區(qū)規(guī)劃資源局核發(fā)批準(zhǔn)按照規(guī)劃性質(zhì)和建設(shè)容量使用集體土地的通知，目前該項(xiàng)目正在審核方案，后續(xù)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃許可證。塘南租賃住宅的主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織，為“十四五”期間探索政府給政策、銀行給支持、多主體參與、多渠道供給的可持續(xù)的建設(shè)、運(yùn)作模式，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

1.3 建議“十四五”適當(dāng)減少集中新建類項(xiàng)目的數(shù)量，發(fā)揮中心城區(qū)土地效益

“十三五”靜安區(qū)租賃住房任務(wù)重，時(shí)間緊迫，為順利完成市政府下達(dá)的任務(wù)，區(qū)政府編制全區(qū)租賃住房專項(xiàng)規(guī)劃，綜合考慮建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、均衡性、可實(shí)施性等因素，拿出多幅土地進(jìn)行建設(shè)，這些土地多為市屬企業(yè)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，原規(guī)劃性質(zhì)為商業(yè)、辦公或商品住宅，經(jīng)規(guī)劃調(diào)整為租賃住宅用地，部分經(jīng)營(yíng)性建設(shè)容量轉(zhuǎn)化為租賃住房，定向出讓給原產(chǎn)權(quán)單位，在一定程度上減少地方政府的土地出讓收入，犧牲了較大的經(jīng)濟(jì)利益，這批項(xiàng)目在“十四五”期間陸續(xù)竣工，投入市場(chǎng)供應(yīng)，有效緩解符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題。根據(jù)上海市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃，期間全市租賃住宅的供應(yīng)量由“十三五”的70萬(wàn)套調(diào)整為42萬(wàn)套（間、宿舍床位），建設(shè)量有較大降幅，建議在已有項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的前提下，盡量多利用市區(qū)存量低效的商辦樓宇、工業(yè)項(xiàng)目作為載體，減少利用整幅土地新建租賃住房，更大的體現(xiàn)中心城區(qū)土地價(jià)值。

2 非居住存量建筑改建類租賃住房項(xiàng)目

2018年12月，上海市住建委和房管局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市非居住存量房屋改建和轉(zhuǎn)化租賃住宅工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，支持存量商業(yè)、辦公、廠房、倉(cāng)儲(chǔ)等非居住存量房屋改建為租賃住宅（簡(jiǎn)稱：非改租），遵循用地性質(zhì)、房屋類型、建筑容量不變的原則，并明確改建路徑和操作辦法?！笆濉逼陂g靜安區(qū)共認(rèn)定存量非居住房屋改建約4400余套，這些項(xiàng)目大部分能夠在較短時(shí)間上市供應(yīng)，有效緩解了租賃市場(chǎng)住房短缺的現(xiàn)狀。針對(duì)非改租類項(xiàng)目的篩選、認(rèn)定、轉(zhuǎn)化、建設(shè)等，結(jié)合實(shí)際工作和案例，談幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。

2.1 充分挖掘存量低效資源，支持非居住房屋存量改建的模式，均衡租賃住房布局，加大中央商務(wù)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)意集聚區(qū)、TOD 街坊內(nèi)租賃性住房的供應(yīng)

靜安區(qū)單元規(guī)劃（草案）提出：優(yōu)化住宅結(jié)構(gòu)，提高租賃性住房、保障性住房、中小套型住房規(guī)模比例;通過(guò)規(guī)劃租賃性住房用地、商品住房配建、存量樓宇轉(zhuǎn)化等方式建設(shè)租賃性住房，結(jié)合就業(yè)崗位、軌道交通設(shè)施分布，合理引導(dǎo)租賃性住房空間布局，重點(diǎn)增加CAZ中央活動(dòng)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)意集聚區(qū)、TOD 街坊內(nèi)租賃性住房。靜安區(qū)一軸三帶空間布局，南京西路高端商務(wù)商業(yè)集聚帶、蘇州河人文休閑創(chuàng)業(yè)集聚帶、中環(huán)兩翼產(chǎn)城融合集聚帶均位于CAZ中央商務(wù)區(qū)和創(chuàng)新創(chuàng)意集聚區(qū)，按照單元規(guī)劃（草案）的指引，三大片區(qū)未來(lái)規(guī)劃住宅用地非常稀缺，租賃住房比例要達(dá)到新增住房供應(yīng)的40%，三大片區(qū)租賃住房的發(fā)展方向要以存量更新為主導(dǎo)。

2.2 非居住房屋存量改建路徑的規(guī)劃、土地政策明晰，支持力度進(jìn)一步加大

近年來(lái)，一二線城市住宅供應(yīng)量明顯不足、新青年一代租住品質(zhì)得不到保障、租金壓力大，城市商業(yè)、辦公樓宇空置率高、產(chǎn)業(yè)空間破敗、產(chǎn)出率低，商業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間亟待轉(zhuǎn)型，居住短缺和商業(yè)、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)過(guò)剩形成鮮明對(duì)比。2021年6月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快保障性租賃租房的意見(jiàn)》明確提出：對(duì)閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉(cāng)儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋，經(jīng)城市人民政府同意，在符合規(guī)劃原則、權(quán)屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房;用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款。此文件延續(xù)《關(guān)于本市非居住存量房屋改建和轉(zhuǎn)化租賃住宅工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》的精神和原則，進(jìn)一步明晰存量非居住房屋改建為租賃住房的規(guī)劃、土地路徑，并加大配套支持政策，如：簡(jiǎn)化審批流程、降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、執(zhí)行民用水電氣價(jià)格等。簡(jiǎn)化審批流程、降低稅費(fèi)，減少房屋改建過(guò)程的時(shí)間、人工和經(jīng)濟(jì)成本;調(diào)整水電價(jià)格，提升物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值及回報(bào)，在國(guó)家宏觀政策的利好加持下，非居住房屋改建為租賃住房將迎來(lái)轉(zhuǎn)型謀變的大趨勢(shì)。

我國(guó)租賃市場(chǎng)涉及人口眾多，特別是在發(fā)達(dá)一二線城市，更是市場(chǎng)容量巨大，由專業(yè)公司提供，區(qū)位便捷、環(huán)境良好、管理規(guī)范、價(jià)格適中的租賃房源大多來(lái)自非居住房屋改建而成，美國(guó)及歐洲都不乏成功案例。此前，萬(wàn)科等知名地產(chǎn)企業(yè)已進(jìn)軍租賃住房領(lǐng)域，市場(chǎng)上也出現(xiàn)如：V領(lǐng)地，魔方公寓等專注于做連鎖集中式長(zhǎng)租公寓的運(yùn)營(yíng)商，為城市白領(lǐng)提供獨(dú)立的居住空間，這類公司運(yùn)營(yíng)的載體基本是以存量非居住房屋改建而成。隨著租賃住房政策的完善和支持力度的加大，將會(huì)有越來(lái)越多的企業(yè)加入存量非居住房屋改造的探索實(shí)踐中。

2.3 存量非居住項(xiàng)目轉(zhuǎn)化良莠不齊，篩選和認(rèn)定過(guò)程中嚴(yán)格遵循三不變?cè)瓌t

《關(guān)于本市非居住存量房屋改建和轉(zhuǎn)化租賃住宅工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，就非居住房屋改建給出了明晰的原則、程序和運(yùn)營(yíng)管理要求，指導(dǎo)非居住房屋改建和轉(zhuǎn)化，“十三五”期間，靜安區(qū)已有居住品質(zhì)較高、價(jià)格合理、管理規(guī)范的長(zhǎng)租公寓面世。以位于靜安區(qū)滬太路、晉城路的寧家公寓為例，該幢建筑原為新建辦公樓，房屋竣工后由區(qū)屬國(guó)企整幢購(gòu)買下產(chǎn)權(quán)，經(jīng)存量非居住房屋轉(zhuǎn)化認(rèn)定后，按照租賃住宅設(shè)計(jì)方案裝修，在市場(chǎng)上推廣出租，見(jiàn)圖3。該地塊是商辦綜合用地，地塊內(nèi)建設(shè)有大型綜合商場(chǎng)、周邊公共交通便利;房型設(shè)計(jì)經(jīng)市場(chǎng)調(diào)研，有一房、兩房等多種緊湊戶型;裝修風(fēng)格和色彩明快、簡(jiǎn)潔、實(shí)用，符合年輕人審美;建筑底層和地下一層設(shè)有廚房、會(huì)客區(qū)、健身房等公共空間，契合單身和已婚小家庭需求。產(chǎn)品上市后，租賃火爆，出租率達(dá)到95%，目前該項(xiàng)目在有序經(jīng)營(yíng)中。

由于大部分存量非居住轉(zhuǎn)化項(xiàng)目是非新建樓宇、非整幢轉(zhuǎn)化，建筑老舊或結(jié)構(gòu)空間不適宜直接改造，規(guī)模較小，配套不足，因此這些項(xiàng)目就沒(méi)有寧家公寓的居住品質(zhì)、規(guī)范的操作及良性的運(yùn)營(yíng)，政府管理部門在此類項(xiàng)目審核、認(rèn)定、驗(yàn)收環(huán)節(jié)，需要重視以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，項(xiàng)目魚(yú)龍混雜，無(wú)合法產(chǎn)權(quán)或違章插層的建筑試圖轉(zhuǎn)化為租賃住房。中心城區(qū)工業(yè)或倉(cāng)儲(chǔ)建筑多為年代久遠(yuǎn)，建造之初為適應(yīng)生產(chǎn)需要，建筑層高較高，這類項(xiàng)目在認(rèn)定過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)方和設(shè)計(jì)單位多以現(xiàn)狀建筑布局、現(xiàn)狀面積申報(bào)轉(zhuǎn)化租賃住房，層高較高的廠房類建筑插層改建。因此管理部門需嚴(yán)格比對(duì)產(chǎn)權(quán)信息和改造建筑原始審批圖紙，杜絕不合法建筑作為租賃房使用，避免權(quán)屬、結(jié)構(gòu)、消防等方面留下隱患。

第二，大空間的商業(yè)裙房或工業(yè)建筑改建，不能片面追求居住單元數(shù)量，降低居住品質(zhì)?！蛾P(guān)于本市非居住存量房屋改建和轉(zhuǎn)化租賃住宅工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》的出臺(tái)，極大的鼓舞了存量非居住房屋改建為租賃住房的積極性，但大開(kāi)間、大進(jìn)深建筑受制于原平面和空間布局，如果片面追求獨(dú)立居住單元的數(shù)量，勢(shì)必產(chǎn)生較多無(wú)法直接對(duì)外采光、通風(fēng)的房間，這些空間長(zhǎng)期作為居住使用，不符合居住空間對(duì)衛(wèi)生、環(huán)保的要求，建議此類空間建筑，在分割小單元時(shí)，部分作為共享公共空間使用，經(jīng)營(yíng)者不要一味追求居住單元數(shù)量。

第三，分散業(yè)權(quán)的商業(yè)、辦公、住宅等的綜合樓，建議盡量避免局部層數(shù)或同層中某些單元的改建。非居住房屋認(rèn)定、改建初期，由于管理經(jīng)驗(yàn)不足，存在將分散出售業(yè)權(quán)后的建筑局部改建為租賃住房的項(xiàng)目。租賃住宅經(jīng)營(yíng)方租下其中部分樓層或某層中的部分單元改造，這種改造必然導(dǎo)致建筑物功能混合，在項(xiàng)目裝修和使用中給相鄰業(yè)主造成困擾，遭到本幢業(yè)主不斷投訴，引起復(fù)議或訴訟的案例。在后續(xù)項(xiàng)目的評(píng)估篩選中，盡量充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，減少政府工作的瑕疵和群眾矛盾。

3“十四五”租賃住房建設(shè)的任務(wù)和思考

“十三五”是租賃住房建設(shè)壓力最大的5年，按照全市布局，通過(guò)集中新建、配建、依規(guī)轉(zhuǎn)化等方式，多主體、多渠道籌措租賃房源，陸續(xù)有大量房源上市，特別是集中新建類項(xiàng)目的竣工供應(yīng)，大大緩解租賃市場(chǎng)房源短缺的狀況。經(jīng)過(guò)5年的建設(shè)周期，商品住房或公有住房轉(zhuǎn)化、類住宅轉(zhuǎn)化租賃住房等類型的項(xiàng)目已基本轉(zhuǎn)化完成?！笆奈濉弊赓U住房建設(shè)依舊聚焦存量非居住建筑改建的、集中新建租賃住房和商品房配建租賃住房三種類型。在第一個(gè)5年建設(shè)周期內(nèi)，管理部門也積累了相當(dāng)多經(jīng)驗(yàn)，為“十四五”高質(zhì)量建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”租賃住房建設(shè)供應(yīng)持續(xù)加大，“重點(diǎn)發(fā)展租賃住房，堅(jiān)持租購(gòu)并舉”作為上海市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃的任務(wù)之一，切實(shí)增強(qiáng)租賃住房，優(yōu)化從一張床、一間房到一套房的多層次租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，“十四五”期間，租賃住房供應(yīng)超過(guò)42萬(wàn)套（間、宿舍床位），占住房供應(yīng)總套數(shù)的40%。穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期，加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋的住房租賃體系，逐步使租、購(gòu)住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃在保障建設(shè)量和生活品質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高租賃住房人群享有的權(quán)利。在《上海市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》的指導(dǎo)下，在前五年建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，期待靜安區(qū)在未來(lái)五年能建設(shè)出更安全舒適、交通便捷、價(jià)格合理、管理規(guī)范的租賃住房，為尚未在上海置業(yè)的年輕群體提供更多更宜居的住房。

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