薛夢緣

（中國人民大學(xué) 清史研究所，北京100872）

20 世紀(jì)初是中國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重要時期。這一時期，作為政區(qū)的“市”開始融入到行政區(qū)劃體系之中。民國初期，不少省份對市制進(jìn)行了地方性探索。江蘇省主要實行縣下設(shè)市，即將市設(shè)置在縣的下一層級。以往學(xué)者多從地方自治角度入手對江蘇省縣下設(shè)市工作進(jìn)行研究，很少從市層級結(jié)構(gòu)探索這一角度出發(fā)對其考察。①基于此，本文以民國初期江蘇省所設(shè)的縣轄市為研究對象，考察縣轄市的設(shè)置背景、空間分布、行政權(quán)力變化及實施效果，以期重新審視民國初期江蘇省縣下設(shè)市工作的不足與價值。

一、地方自治的延續(xù)：縣下設(shè)市的設(shè)置背景

1911 年10 月10 日，武昌起義爆發(fā)，各省紛紛宣布獨立。隨后，江蘇臨時省議會通過《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》（以下簡稱《市鄉(xiāng)制》），由江蘇都督程德全公布施行。市鄉(xiāng)制的推行意味著縣下設(shè)市的實踐在江蘇省內(nèi)正式啟動。

民國初年江蘇省所設(shè)的市，無論是行政范圍，還是區(qū)域劃定，都與清末地方自治關(guān)系密切。清末，江蘇省先于全國推行地方自治，自南向北推進(jìn)。民國初年《江蘇省內(nèi)務(wù)行政報告書》提到：“前清宣統(tǒng)初年，蘇屬籌辦自治最先，寧屬次之”。［1］159這里提到的“蘇屬”與“寧屬”，主要是指晚清蘇州布政使、江寧布政使的管轄地域。②1909 年，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（以下簡稱《章程》），地方自治被正式納入法律文本之后，全國其他地區(qū)才開始正式推行地方自治。江蘇省的地方自治雖然啟動較早，但是省內(nèi)各縣推進(jìn)自治的進(jìn)度卻不相同。從籌辦情況來看，蘇屬地方自治推行較快。寧屬地方自治推進(jìn)較慢，一些縣甚至到宣統(tǒng)末年仍沒有真正推進(jìn)自治事宜。進(jìn)入民國，江蘇施行市鄉(xiāng)制，繼續(xù)推行地方自治，全省各縣抓緊設(shè)立了市鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)。遲至民國二年（1913 年），省內(nèi)所有縣均已上報了市鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)設(shè)置的情況。

對比清末《章程》和民初《市鄉(xiāng)制》中的各項條文，不難看出許多相似之處。例如在市、鄉(xiāng)的界定標(biāo)準(zhǔn)方面，清末《章程》規(guī)定“凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5 萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5 萬者為鄉(xiāng)”［2］，民初《市鄉(xiāng)制》則規(guī)定“凡縣治城廂地方為市，其余市鎮(zhèn)村莊屯集地方人口滿五萬以上者為市，不滿五萬者為鄉(xiāng)”［3］，清末《章程》與民初《市鄉(xiāng)制》關(guān)于“鄉(xiāng)”的界定標(biāo)準(zhǔn)一致；5 萬以上的政區(qū)在清末被稱為“鎮(zhèn)”，而在民初被稱為“市”，僅是通名發(fā)生了改變。再如負(fù)責(zé)事務(wù)方面，兩者的規(guī)定基本一致，主要包括農(nóng)工商務(wù)、學(xué)務(wù)、善舉、公共營業(yè)、道路工程、衛(wèi)生等公益事業(yè)，只不過清末《章程》將其稱作自治范圍，而民初《市鄉(xiāng)制》將其稱為行政范圍。

《市鄉(xiāng)制》對市和鄉(xiāng)自治區(qū)域范圍的劃定，也在一定程度上體現(xiàn)了對清末地方自治的延續(xù)，尤其體現(xiàn)在清末較早完成自治區(qū)域劃分的縣中?！妒朽l(xiāng)制》中規(guī)定以固有境界為準(zhǔn)，民國初年很多縣遵照規(guī)定，沿用了清末的自治區(qū)劃。以江蘇南部的吳江縣為例，進(jìn)入民國后，附郭縣震澤并入附郭縣吳江。隨后，吳江縣將縣內(nèi)所有自治區(qū)的通名改為“市”。在對待自治區(qū)域界線變動的問題上，縣政府十分謹(jǐn)慎。民國元年（1912 年），吳江縣平溪鄉(xiāng)的公民代表向縣長官提出，希望將現(xiàn)屬盛澤市的正角等三十八圩之地劃入平溪鄉(xiāng)，這一要求遭到了盛澤市代表的反對。最終，此案以都督與縣民政長飭令平溪鄉(xiāng)公所毋庸?fàn)幾h告終。［4］當(dāng)時，停止區(qū)域改劃的重要依據(jù)就是市鄉(xiāng)區(qū)域以固有境界為準(zhǔn)。位于江蘇北部的沛縣也是如此。進(jìn)入民國后，沛縣將清末劃成的7 個自治區(qū)改為2 市5 鄉(xiāng)。［5］3不過，進(jìn)入民國后，也有一部分縣選擇了重新劃分自治區(qū)域，如江蘇中部的高郵縣，將清末劃定的10 個自治區(qū)改劃為17 個市鄉(xiāng)。［6］60

需要指出的是，《市鄉(xiāng)制》中的“市”與清末地方自治的“城”“鎮(zhèn)”仍有較大區(qū)別。首先，民國初年江蘇省所設(shè)的市在事實上已成為縣的下一級政區(qū)③，而清末的“城”與“鎮(zhèn)”還不能稱作政區(qū)。1911 年底頒布的《市鄉(xiāng)制》中將清末《章程》中的“自治內(nèi)容”調(diào)整為“行政范圍”，“自治監(jiān)督”調(diào)整為“市鄉(xiāng)行政監(jiān)督”，市與鄉(xiāng)的行政地位得以明確。當(dāng)時，市鄉(xiāng)“自治機(jī)關(guān)雖未盡報成立，而較諸縣自治機(jī)關(guān)，則固已形完備矣”［1］187，省內(nèi)絕大多數(shù)市擁有了自治機(jī)關(guān)（行政中心）和行政管轄范圍。同時，市的行政層級也已明確在縣以下，這一方面體現(xiàn)在民國初年省政府推行市鄉(xiāng)制時，以縣為單位督促辦理。另一方面體現(xiàn)在民國初期各縣呈報市鄉(xiāng)事宜時，表述為某縣某市（鄉(xiāng)），例如表述為常熟縣海虞市、南通縣石港市。其次，民國初期政府使用“市”為縣下一級的政區(qū)通名，取代了之前的“城”與“鎮(zhèn)”通名，這意味著兩者在地位上完全相同，被納入統(tǒng)一管理。

二、不均衡的分布：縣轄市的空間分布格局

民國二年（1913 年）時，江蘇省大部分縣呈報了市、鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)的設(shè)置。不過，雖然市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中提到界線以固有的境界為準(zhǔn)，但是大部分的市鎮(zhèn)固有境界實際上并不清晰，因此，各縣在設(shè)市時有較大的自主性。為了更好地觀察民國初年縣轄市的空間分布格局，筆者在考證江蘇省縣轄市自治機(jī)關(guān)位置的基礎(chǔ)上，繪制出以下兩幅示意圖，第一幅展現(xiàn)民國初期江蘇省縣轄市數(shù)量分布（圖1），第二幅展現(xiàn)江蘇省縣轄市的空間分布（圖2）。

圖1 江蘇省縣轄市數(shù)量分布示意圖

圖2 江蘇省縣轄市空間分布示意圖

從以上兩幅示意圖能夠看到，江蘇省縣轄市分布呈現(xiàn)出兩大特點：一是中部數(shù)量多于北部與南部；二是分布相對分散。

（一）江蘇中部數(shù)量多于北部與南部

為了更直觀地展示江蘇省各縣縣轄市的具體設(shè)置情況，筆者列出了民國初年江蘇省各縣市鄉(xiāng)的設(shè)置數(shù)量（表1）。從數(shù)量上看，民國初年時，江蘇省中部共設(shè)有縣轄市138 個，江蘇省北部（豐縣資料暫缺）共設(shè)有縣轄市78 個，江蘇省南部共設(shè)有縣轄市83 個，江蘇省中部設(shè)置的縣轄市要多于北部與南部。

同時，對各縣市總數(shù)占市和鄉(xiāng)總數(shù)的比例（以下簡稱市占比）進(jìn)行統(tǒng)計，我們可以看到市占比超過50%的縣，即縣域內(nèi)市總數(shù)超過鄉(xiāng)總數(shù)的縣，江蘇省中部有7 個，江蘇省北部有5 個，江蘇省南部有2 個。江蘇省中部市平均占比（42.38%），與江蘇省北部市平均占比（45.65%）接近，中部與北部高于南部（19.78%）。這反映出民國初年江蘇省中部、北部設(shè)置縣轄市要比江蘇省南部更普遍。

表1 民國初年江蘇省各縣市鄉(xiāng)設(shè)置情況表

（二）縣轄市分布相對分散

從空間分布圖（圖2）看，民國時期江蘇省的縣轄市整體呈現(xiàn)出分散態(tài)勢。如果以省為單位觀察，可以發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)有相當(dāng)一部分的縣轄市沿長江、運河、運鹽河、串場河等主要河流分布，例如在江蘇中部，阜寧縣的喻口市，鹽城市的城廂市、上岡市、伍佑市、新興市，興化縣的劉莊市，東臺縣的梁垛市、安豐市、富安東市、富安西市，都是沿江蘇中部的串場河分布。

如果以縣為單位進(jìn)行觀察，能夠看到，縣域內(nèi)縣轄市呈現(xiàn)多中心分布，并未出現(xiàn)集中分布的情況。如江蘇南部的吳縣（圖3），設(shè)有蘇州市、木瀆市、橫涇市、滸關(guān)市、陸墓市、湘城市、南北橋市7 個縣轄市，它們沿內(nèi)河水系分布；再如江蘇北部宿遷（圖4），設(shè)有城廂市、義勇市、洋河市、邵店市、港頭市、埠子市6 個縣轄市，在縣域中分散分布，其中邵店市、洋河市靠近宿遷縣邊界。縣域內(nèi)的行政中心，即縣治所在地，顯然沒有對市的分布帶來太大影響。

圖3 民初吳縣縣轄市示意圖

圖4 民初宿遷縣縣轄市示意圖

（三）影響因素

江蘇省縣轄市數(shù)量中部多于北部與南部，分布相對分散這兩個特征的形成，涉及的原因十分復(fù)雜。本文在此僅提出幾點，供學(xué)界討論。

1.設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)僅以人口是否超過5 萬為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)民國二年（1913 年）統(tǒng)計資料，江蘇省內(nèi)人口超過百萬的縣有9 個，分別是江都、東臺、泰縣、吳縣、上海、南通、如皋、阜寧、鹽城，超過四分之三的縣都在江蘇中部。［1］52-56從人口基數(shù)看，江蘇中部許多縣有能力劃出更多的市。江蘇南部一些縣雖然人口不少，且在明清時期就具備發(fā)達(dá)的市鎮(zhèn)體系，但實際市鎮(zhèn)的規(guī)模還有大、中、小之分［7］，明清市鎮(zhèn)與民國的“市”設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不同，市鎮(zhèn)多并不意味著“市”多。江蘇南部許多中小規(guī)模的市鎮(zhèn)因人口數(shù)量沒有達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，只能轉(zhuǎn)而設(shè)鄉(xiāng)。例如上?？h，設(shè)有3 市15 鄉(xiāng)，15 個鄉(xiāng)的自治機(jī)關(guān)都設(shè)置在原來的市鎮(zhèn)中。

2. 自治基礎(chǔ)。前文也已述及，清末的自治區(qū)劃定對后期市鄉(xiāng)自治區(qū)劃定有一定影響。蘇南與蘇中、蘇北的自治基礎(chǔ)不同。清末，江蘇南部除江寧府屬地外，其余地區(qū)府廳州縣的地方自治均由蘇屬地方自治籌辦處管理，推進(jìn)較早，并且在劃定自治區(qū)時有自己的標(biāo)準(zhǔn)。宣統(tǒng)元年（1909 年），蘇屬地方自治籌辦處頒布了分區(qū)規(guī)則，其中有一條規(guī)定，“凡鎮(zhèn)鄉(xiāng)固有區(qū)域，不滿五十方里者，應(yīng)行合并，過三百方里者，應(yīng)行分析”［8］。分區(qū)規(guī)則對蘇南市鄉(xiāng)自治區(qū)的面積、數(shù)量加以控制。個別縣對自治區(qū)總數(shù)還有規(guī)定，如民國初吳江縣溪港公民在請求脫離平溪鄉(xiāng)時提到“前清自治成立，土溪港曾劃成一區(qū)，當(dāng)時因分縣不得過十區(qū)，以致被人說合作為慮”［9］，其中“分縣不得過十區(qū)”即是前清震澤縣劃分自治區(qū)的規(guī)定。而江蘇中部、北部，清末屬于寧屬地區(qū)，地方自治是由籌辦地方自治總局管理。寧屬地區(qū)除江寧府、通州辦理地方自治比較積極外，位于長江以北的大部分縣對開展地方自治的熱情不高，也未記載具體的分區(qū)規(guī)則。

3. 設(shè)市模式。盡管《市鄉(xiāng)制》規(guī)定分區(qū)需要以固有境界為準(zhǔn)，但是實際操作時由于固有境界不明確，許多縣做了變通，多縣在設(shè)市時采用多中心組合的設(shè)市模式。這一設(shè)市模式使得人口密度不大的地區(qū)也有了設(shè)市的可能。例如江蘇北部的沭陽縣，設(shè)置有9 市1 鄉(xiāng)。為了達(dá)到設(shè)市的人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，沭陽縣采用多中心聯(lián)合設(shè)市模式，“民國三年創(chuàng)行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)制，并二十七鎮(zhèn)為九市一鄉(xiāng)”［10］1。除高流、韓山以全鎮(zhèn)改市外，其余7 市均采用多中心組合設(shè)市。但在江蘇南部，不少士紳地方自治熱情很高，考慮到議員名額分配、教育實業(yè)發(fā)展機(jī)會獲得等因素，往往在分辦與合辦之間徘徊。清末，蘇南地區(qū)的地方士紳在如何劃分城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)自治區(qū)的過程中就曾有過激烈紛爭，如常熟縣在嘗試多鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)市時就遇到了阻礙，一些大市鎮(zhèn)為了保持其“鎮(zhèn)”的地位，往往希望聯(lián)合周邊的鎮(zhèn)鄉(xiāng)合辦自治，而無力達(dá)到“鎮(zhèn)”一級的中小規(guī)模市鎮(zhèn)則更愿意獨立辦自治。［11］

4. 傳統(tǒng)市鎮(zhèn)分布格局。從市的行政中心位置來看，大多數(shù)縣轄市將治所設(shè)置在原來的重要市鎮(zhèn)中，可見明清以來傳統(tǒng)市鎮(zhèn)分布格局對縣轄市影響很大。如泰縣設(shè)有城廂市、姜堰市、海安市、港口市、坂埨市、小紀(jì)市、樊汊市、梅興市8 市，清末海安、姜堰、港口、樊汊都是泰州重要市鎮(zhèn)。再如江蘇南部的吳江縣，設(shè)有吳江市、同里市、盛澤市、黎里市、震澤市、嚴(yán)墓市6 市，清末吳江縣的同里鎮(zhèn)、盛澤鎮(zhèn)、黎里鎮(zhèn)，震澤縣的震澤鎮(zhèn)、嚴(yán)墓鎮(zhèn)都是很重要的市鎮(zhèn)。

三、艱難的探索：縣下設(shè)市的具體實踐

（一）政局動蕩中前行

動蕩的政局讓江蘇市鄉(xiāng)制的施行較為艱難。由于縣轄市設(shè)置與職能的發(fā)揮主要依托于地方自治的大背景，因此，官方對待地方自治的態(tài)度對市鄉(xiāng)制能否順利施行影響很大。1913 年10 月，袁世凱就任大總統(tǒng)。沒過多久，袁世凱下令停止參眾兩院議員的職務(wù)，遣散議員，取消地方自治。1914 年底，為了鞏固統(tǒng)治，袁世凱再行“自治”，公布《地方自治試行條例》，但實際地方自治并無進(jìn)展。袁世凱之后，北洋政府統(tǒng)治者對待地方自治的態(tài)度顯得比較曖昧。當(dāng)時，蘇南許多士紳呈請北洋政府統(tǒng)治者恢復(fù)地方自治，但未被應(yīng)允。這一時期，市鄉(xiāng)制施行得較為混亂。一些縣的市鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)被撤除，還有一些縣的市鄉(xiāng)則暫時納入縣公署的管轄之中。對于后一部分縣而言，雖然沒有開展自治，但市鄉(xiāng)仍作為一個縣下區(qū)劃而存在。直到1923 年，江蘇省議會才決定，在全省范圍內(nèi)恢復(fù)地方各級自治。［12］地方自治遂得以恢復(fù)。江蘇省內(nèi)不少經(jīng)濟(jì)、文化較為發(fā)達(dá)的縣轄市都發(fā)行了自治刊物，如無錫《泰伯市鄉(xiāng)日報》、吳縣《市鄉(xiāng)公報》、吳江《震屬市鄉(xiāng)公報》等，這些自治刊物記錄地方自治開展情況，大有重新啟動地方自治的信心與決心。

1927 年，南京國民政府成立。南京國民政府剛剛獲得權(quán)力，認(rèn)為“欲鞏固民治之根基，必先施行黨治之訓(xùn)練，且軍事未平，尤須立適應(yīng)環(huán)境之過渡法則”［13］1。1927 年7 月26 日，江蘇省第二十八次政務(wù)會議通過《江蘇省市鄉(xiāng)行政組織大綱》（以下簡稱《大綱》），省政府決定對市鄉(xiāng)的行政范圍與機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立市鄉(xiāng)行政局。1927 年，有31 個縣匯報了本縣市鄉(xiāng)行政局設(shè)置的情況，和1913 年的縣轄市相比，不少縣轄市數(shù)量已經(jīng)有所調(diào)整（表2）。

表2 江蘇省1927 年部分縣轄市的調(diào)整

值得注意的是，在調(diào)整市鄉(xiāng)行政組織的同時，南京國民政府在1927 年還推行了一項新的制度——村制，并制定《暫定村制組織大綱》。北洋政府時期，閻錫山在山西省實行過村制，這一制度在當(dāng)時獲得了一定成效。南京國民政府成立后，決定效仿山西實行村制。江寧縣率先試辦村制。在江寧縣的縣長周浩看來，市鄉(xiāng)主要由劣紳把持，積少成弊，因此市鄉(xiāng)行政局只能被視作過渡機(jī)構(gòu)，等村制設(shè)立后，就需要撤除，“村制組成之際，應(yīng)即將原設(shè)市鄉(xiāng)行政局撤廢，呈候另訂由縣派出區(qū)村制員規(guī)范，以資監(jiān)督”［14］。1928 年南京國民政府頒布新《縣組織法》，市鄉(xiāng)行政隨之取消，縣下設(shè)市在民國初年的實踐就此停止。

（二）由自治機(jī)關(guān)到政府行政機(jī)關(guān)

民國初年，縣下設(shè)市的實踐經(jīng)歷了起步、中斷、重啟、改革等過程，其辦事機(jī)關(guān)的自治性質(zhì)與行政范圍也在政局的變動中發(fā)生變化。民國早期，市鄉(xiāng)辦事機(jī)構(gòu)是自治機(jī)關(guān)，雖然處理的事務(wù)屬于行政范圍，但是機(jī)構(gòu)人員卻是由自治團(tuán)體組成。當(dāng)時市的行政組織主要有議事會和董事會兩部分。市鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)的行政范圍主要是辦理學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、工程、善舉、公共事務(wù)等地方公益事務(wù)。南京國民政府成立后，《大綱》頒布，市鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)進(jìn)行了改革，由自治機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎男姓C(jī)關(guān)。盡管最初市鄉(xiāng)行政局在《大綱》條文中被賦予了更多的行政權(quán)力，然而正式實施時仍然受到了很大的阻礙，最終市鄉(xiāng)的行政權(quán)力大大縮小。

市鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)后，主要發(fā)生了兩點變化。

首先，市鄉(xiāng)職員與縣長的關(guān)系有了變化，具體表現(xiàn)在兩方面：第一，縣長對市鄉(xiāng)行政局長有任免權(quán)，《大綱》規(guī)定“局長股員暫由縣長遴選本市鄉(xiāng)公正人員，具有相當(dāng)之學(xué)識經(jīng)驗者委任之，并呈報省政府及民政廳暨各主管機(jī)關(guān)備案”。第二，局長為有給職，《大綱》規(guī)定“局長股員均為有給職，其薪額由縣政府核定，于各該市鄉(xiāng)行政費內(nèi)支給之”［15］。這與以往市鄉(xiāng)職員由地方公選而成有很大區(qū)別。

其次，行政范圍也發(fā)生變化。南京國民政府將市鄉(xiāng)納入行政組織時，試圖進(jìn)一步擴(kuò)大其行政范圍?！洞缶V》中市鄉(xiāng)的行政范圍擴(kuò)展到十二條，相比民國初年《市鄉(xiāng)制》的行政范圍，增加了財政及公債事物、公安風(fēng)紀(jì)及消防事項、土地之測量及登記事項、港務(wù)及航政事項、公產(chǎn)之管理及處分事項、戶口物價勞動狀況及人民職業(yè)之調(diào)查及統(tǒng)計事項、黨化宣傳事項等內(nèi)容。不過，到了真正實踐時，行政權(quán)力范圍卻無法落實，“嗣因行政局之教育與教育行政系統(tǒng)獨立有礙，遂將教育股取消；復(fù)因公安股與各縣公安局行使職權(quán)有礙，又將公安股取消，最近以建設(shè)股與建設(shè)局行政相妨，又將建設(shè)股裁撤，現(xiàn)所存者，僅有總務(wù)財政兩股”［13］2。經(jīng)過議會多次討論與調(diào)整，教育股、公安股、建設(shè)股都被裁撤。至1929 年，市鄉(xiāng)行政局只擁有總務(wù)和財政兩股，市與鄉(xiāng)的行政權(quán)力受到了極大的限制。此時的市鄉(xiāng)在縣政府各部門的牽制下，已無權(quán)力辦理以往的自治事宜。

四、江蘇省縣下轄市工作的評價

1929 年后，南京國民政府開始實行區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)制，“區(qū)”取代了“市”與“鄉(xiāng)”的地位，正式成為縣的下一級行政區(qū)通名。江蘇省縣下設(shè)市的實踐于是告一段落。

民國初期江蘇省的縣下設(shè)市工作有不足之處。首先，江蘇省政府推行市鄉(xiāng)制時，未能循序漸進(jìn)、因地制宜。省政府催辦設(shè)市后，全省都迅速設(shè)置了市。一些縣轄市徒具自治區(qū)之形，實際無法真正開展地方自治工作。如沭陽縣在1920 年后恢復(fù)自治時，沭陽縣第三市東段正董就表達(dá)了希望暫緩辦理地方自治的愿望，“民國肇始以來，荒亂頻仍，今年大水為災(zāi)，本市僻處兩隅，匪氛尤甚，幸客軍及警備營不時剿捕，人民稍得安枕，現(xiàn)擔(dān)當(dāng)風(fēng)聲鶴唳，正宜力求安穩(wěn)，以養(yǎng)元氣，乃聞近有植黨營私之徒，不顧民命，創(chuàng)辦自治，但自治本以自行，大總統(tǒng)縱有命令催辦自治，乃指人文輻輳財力充裕之區(qū)”［16］，推進(jìn)地方自治的難度由此可見。

其次，當(dāng)時的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)未能區(qū)分各縣轄市的不同情況，事實上，不同縣轄市辦理自治的能力及地方民眾對市政的需求不盡相同。民國市政專家董修甲在1928 年回顧江蘇市制時注意到了這一點，他提出了與現(xiàn)行市鄉(xiāng)制不同的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，“（1）凡通商大埠之城廂與市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方人口滿五萬者為甲種城市；（2）凡無通商關(guān)系之內(nèi)地城廂與市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方人口滿五萬者為乙種城市”，建議區(qū)分甲、乙兩種城市。同時，他還指出“市與鄉(xiāng)之情形顯然分別極大，不容采用一種相同之制度與行政方法”［17］。雖然建議最后沒有被采納，但是反映出時人在思考設(shè)市問題時已注意到內(nèi)地城市與通商城市的差別、市與鄉(xiāng)的差別。

再次，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中在區(qū)域劃定的表述方面含糊不清，也使得縣下設(shè)市在設(shè)置時容易脫離設(shè)置本意。當(dāng)時區(qū)域劃分的規(guī)則是依據(jù)固有境界，但固有境界并不清晰。長江以北的多縣縣域面積大，人口密度小，在設(shè)置市時不得不采用多中心聯(lián)合設(shè)市的辦法，以達(dá)到人口5 萬的標(biāo)準(zhǔn)，并成功設(shè)置了許多縣轄市。這樣的縣轄市設(shè)置原因究竟是因為有5 萬人口聚集，還是因為劃分了較大的區(qū)域后達(dá)到5 萬人口所導(dǎo)致？如果是后者，其實有違城鄉(xiāng)分治的初衷。此外，對縣下行政區(qū)的數(shù)量、面積不加限制，也為日后管理制造了隱患。民國時，縣下區(qū)劃數(shù)量最多的江都縣設(shè)有50 個自治區(qū)，而縣下政區(qū)數(shù)量最少的江浦縣只設(shè)置了4 個自治區(qū)。

不過，民國初期江蘇省縣下設(shè)市工作仍有一定的積極意義。這主要體現(xiàn)在推動縣域多中心開展地方自治工作這一方面。從當(dāng)時的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)看，城區(qū)所設(shè)之市與其他各市地位是平等的。對于清末的一些縣而言，雖然行政中心位于縣城，但是經(jīng)濟(jì)中心卻可能分布在縣域的其他市鎮(zhèn)之中。一些市鎮(zhèn)在民國被設(shè)置為縣轄市后，在推行地方自治時展現(xiàn)了活力。如1923 年地方自治恢復(fù)后吳江縣的震澤市，“震澤市議董兩會恢復(fù)，為十八市鄉(xiāng)最先。迄今議會已四次常會矣，議案之多，不下六十余件”［18］。震澤市在開浚運河、改良蠶絲方面取得成效，同時還決定繼續(xù)帶征初中經(jīng)費、創(chuàng)貧民習(xí)藝所，體現(xiàn)了對地方自治的熱情和自身的活力。再如上?？h、寶山縣共管的閘北市，它實際并不是原先的行政中心，而是商埠所在地。民國初年，閘北市成立后，市政得到極大發(fā)展，市公所不僅修筑道路，還建立了閘北公園等公共設(shè)施，展現(xiàn)了很強(qiáng)的辦理市政能力。后人評論閘北市“促進(jìn)了上海城市北部的發(fā)展，同時又抵制了租界殖民勢力向北擴(kuò)張”［19］。

總體而言，民國初年江蘇省推行的縣下設(shè)市方案雖然未能在全國推廣，但它仍是市制成型前的一次重要探索和實踐，為后來市制發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

注釋：

① 關(guān)于民國初年江蘇省地方自治的研究，可參考：游歡孫《地方自治與近代江南縣以下行政區(qū)劃的演變》，《中國歷史地理論叢》，2011 年第2 期；祝小楠《民國初期縣市鄉(xiāng)制論爭——以江蘇“新制”與“舊章”為例》，《江西社會科學(xué)》，2017 年第9 期；葉舟《艱難過渡：常州地方自治與城市建設(shè)的近代化嘗試（1909—1927）》，《史林》，2019 年第5 期等。

②“蘇屬”具體指蘇州府、松江府、常州府、鎮(zhèn)江府、太倉直隸州，“寧屬”具體指江寧府及長江以北各府廳州縣。

③ 政區(qū)主要包含層次、幅員、邊界、行政中心。參考鄒逸麟《中國歷史人文地理》，北京：科學(xué)出版社，2001 年，第54～55 頁。