周帥 曾慶學(xué)梓

全球氣候變化問(wèn)題是人類(lèi)社會(huì)生存發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一，其對(duì)糧食、飲用水等重要資源的供給有著嚴(yán)重負(fù)面沖擊，極端天氣頻發(fā)也給世界各國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大的威脅，更加需要關(guān)注的是氣候變化問(wèn)題對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這也給全球減貧的努力帶來(lái)了制約。因此，氣候變化問(wèn)題自20世紀(jì)90年代《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）簽署以來(lái)，就逐漸成為國(guó)家間非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域討論的重要議題。根據(jù)《公約》及其附屬條約的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供應(yīng)對(duì)氣候變化的對(duì)外援助，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家基于“共同但有區(qū)別”的原則，共同進(jìn)行全球氣候治理行動(dòng)。

雖然當(dāng)前受新冠病毒疫情影響，各國(guó)實(shí)施了旅行禁令，工業(yè)生產(chǎn)也有所放緩，由此預(yù)計(jì)2020年的溫室氣體排放量將減少6%，但是這種改善只是暫時(shí)的，氣候變化問(wèn)題并未消失，當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)從疫情中復(fù)蘇時(shí)，預(yù)計(jì)排放量將達(dá)到更高的水平。因此，對(duì)于全球氣候變化問(wèn)題的關(guān)注不應(yīng)受疫情影響而忽視。

中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，既接受來(lái)自歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候援助，同時(shí)也秉持“量力而行、盡力而為”的原則積極開(kāi)展對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助，但是由于中國(guó)氣候援助起步較晚，在戰(zhàn)略、機(jī)制、方式、規(guī)模等方面都存在著完善的空間。此外，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)正處在邁向發(fā)達(dá)國(guó)家行列的進(jìn)程之中，而聯(lián)合國(guó)提出發(fā)達(dá)國(guó)家官方發(fā)展援助與國(guó)民總收入的比值應(yīng)為0.7%，當(dāng)中國(guó)在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為發(fā)達(dá)國(guó)家一員之后，自然作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)也要將國(guó)民總收入的0.7%用作對(duì)外援助。如何用好這一筆錢(qián)也是現(xiàn)在需要認(rèn)真思考的問(wèn)題，而氣候援助也必然是重點(diǎn)投入領(lǐng)域?？傊?，中國(guó)當(dāng)前要積極完善氣候援助的戰(zhàn)略、政策、機(jī)制等內(nèi)容，而歐盟是全球最早在氣候援助問(wèn)題上采取行動(dòng)的行為體之一，是目前氣候援助的最大供給方，在全球氣候問(wèn)題的談判進(jìn)程中發(fā)揮著引領(lǐng)作用，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)開(kāi)展氣候援助有著重要參考價(jià)值。

一、歐盟氣候援助的政策實(shí)踐

在歐盟成立之前，歐共體就對(duì)氣候變化問(wèn)題非常重視，在聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)家小組的建設(shè)工作上給予了積極的幫助，并且在1992年《公約》的制定和簽署工作上都起到了推動(dòng)性的作用。

1.《公約》時(shí)期歐盟的氣候援助政策實(shí)踐

在《公約》簽署之前，國(guó)際社會(huì)就已經(jīng)針對(duì)氣候變化問(wèn)題采取了具體的措施：1985年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的倡導(dǎo)下于奧地利首都維也納簽署《保護(hù)臭氧層維也納公約》，明確指出臭氧層的破壞對(duì)大氣和環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重的傷害，并將氟氯烴等可能造成臭氧層空洞的物質(zhì)列為需監(jiān)控使用的化學(xué)品;在1987年聯(lián)合國(guó)及其下屬的26個(gè)成員國(guó)簽訂了《蒙特利爾議定書(shū)》，對(duì)破壞臭氧層的具體物質(zhì)進(jìn)行了詳盡的分類(lèi)并給出處理辦法;1988年跨政府組織氣候變化專(zhuān)家小組建立，聯(lián)合國(guó)希望通過(guò)該機(jī)構(gòu)對(duì)氣候變化及其影響的準(zhǔn)確評(píng)估促使世界各國(guó)各地區(qū)在全球氣候保護(hù)問(wèn)題上達(dá)到觀點(diǎn)一致。在這種背景下，《公約》于1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上決議通過(guò)，并于1994年正式生效，聯(lián)合國(guó)為確保《公約》的落實(shí)專(zhuān)門(mén)創(chuàng)建了一個(gè)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處，位于德國(guó)波恩，希望在IPCC（聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)）的配合下，促進(jìn)國(guó)際氣候談判以及相關(guān)會(huì)議的順利進(jìn)行。

歐共體在促進(jìn)《公約》規(guī)則制定的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，歐盟及其前身歐共體在氣候援助議題上的積極態(tài)度為國(guó)際社會(huì)做出了一個(gè)很好的表率。與當(dāng)時(shí)還在爭(zhēng)論溫室氣體的排放是否有害的其他國(guó)家相比，歐共體在當(dāng)時(shí)已經(jīng)明確表示要減少本地區(qū)的溫室氣體的排放量，并且提議將1990年的各國(guó)的氣體排放量作為《公約》的起始對(duì)照量，這一提議最后被正式納入《公約》。在《公約》的談判階段，有很多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于減排和氣候援助的態(tài)度是比較冷漠的，在歐共體多方面溝通的努力下，最終為工業(yè)化國(guó)家制定了一個(gè)具有彈性的減排要求，為最后《公約》的成功出臺(tái)做出了貢獻(xiàn)?！豆s》規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)率先減排且有責(zé)任向發(fā)展中國(guó)家及最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供氣候資金和技術(shù)支持。考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家處在不同的發(fā)展階段且各國(guó)國(guó)情不同，《公約》制定了五項(xiàng)原則，分別是：共同但有區(qū)別原則、考慮到發(fā)展中國(guó)家的具體需要和國(guó)情、締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取必要措施，預(yù)測(cè)、防止和減少引起氣候變化的因素、尊重各國(guó)可持續(xù)發(fā)展權(quán)、避免將應(yīng)對(duì)氣候變化的措施變成國(guó)際貿(mào)易的堡壘?！豆s》的生效意味著氣候保護(hù)的議題被正式納入國(guó)際政治的研究領(lǐng)域，歐盟自此成為推動(dòng)國(guó)際氣候談判與氣候援助議題的主導(dǎo)行為體。

2.《京都議定書(shū)》時(shí)期歐盟的氣候援助政策實(shí)踐

《京都議定書(shū)》是對(duì)《公約》的補(bǔ)充條款，于1997年日本京都召開(kāi)的《公約》締約方第三次會(huì)議階段簽署，其簽訂是在歐盟領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)下完成的?！毒┒甲h定書(shū)》的簽訂是應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的里程碑式事件，該份文件秉持著《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》規(guī)定的“共同但有區(qū)別”的原則，針對(duì)不同發(fā)展階段的國(guó)家制定了相對(duì)具有差異的要求，該文件在全球范圍內(nèi)首次對(duì)溫室氣體的排放問(wèn)題作出了法規(guī)性限制。

在《京都議定書(shū)》的談判過(guò)程中，歐盟曾對(duì)工業(yè)化國(guó)家提出較高的減排目標(biāo)：到2010年，工業(yè)化國(guó)家將主要溫室氣體排放量降低15%。在最終的《京都議定書(shū)》中，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提出的強(qiáng)制減排目標(biāo)是到2010年，6種溫室氣體的排放量相比1990年應(yīng)該降低5.2%，其中歐盟的貢獻(xiàn)是所有工業(yè)化國(guó)家中最高的，其減排目標(biāo)是8%。此外，美國(guó)7%、日本6%、加拿大6%?！毒┒甲h定書(shū)》繼續(xù)遵循《公約》設(shè)定的“共同但有區(qū)別”的原則，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的減排要求較高，對(duì)發(fā)展中國(guó)家則適當(dāng)將減排的時(shí)間推遲。

《京都議定書(shū)》的生效經(jīng)歷了一個(gè)曲折漫長(zhǎng)的過(guò)程，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展迅速且溫室氣體排放量較大的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)更多的減排任務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是其首要責(zé)任且應(yīng)該遵守“共同但有區(qū)別”的原則。美國(guó)作為最發(fā)達(dá)國(guó)家，其人口總數(shù)僅占世界人口的3%—4%，而其溫室氣體排放量居世界前列，但是美國(guó)并不愿意承擔(dān)《京都議定書(shū)》中對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的減排責(zé)任，于2001年拒絕批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》。美國(guó)的退出一方面激勵(lì)加拿大、澳大利亞等國(guó)的效仿，另一方面也造成本應(yīng)由這些國(guó)家分擔(dān)的援助資金的缺失。正是在這種困難情況下，歐盟在氣候援助領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者身份更加凸顯。

3.哥本哈根世界氣候大會(huì)后歐盟氣候援助政策實(shí)踐

2009年由超85個(gè)國(guó)家元首或政府首腦以及192個(gè)國(guó)家的環(huán)境部長(zhǎng)出席的《公約》締約方第15次會(huì)議在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_(kāi)。該氣候大會(huì)的召開(kāi)目的是在2012年《京都議定書(shū)》第一時(shí)期結(jié)束之后，迅速銜接上新的全球性的氣候保護(hù)的政策，避免限制溫室氣體排放行動(dòng)受到阻礙。這次會(huì)議對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)是其在氣候援助領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力下滑的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因?yàn)樵谠摃?huì)議召開(kāi)之前，歐盟曾表態(tài)認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)首先做出減排的承諾，歐盟及其他發(fā)達(dá)國(guó)家才能確立融資目標(biāo)，所以歐盟將融資目標(biāo)的設(shè)定時(shí)間一再推遲，并試圖將援助任務(wù)分?jǐn)偨o發(fā)展中國(guó)家。歐盟的這種做法引起了國(guó)際社會(huì)以及歐盟下屬?lài)?guó)家的批評(píng)，造成了歐盟氣候外交在哥本哈根世界氣候大會(huì)上的失敗。

歐盟及時(shí)調(diào)整了自己的氣候援助政策和氣候外交態(tài)度，力圖挽回其在氣候保護(hù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，歐盟增加了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助的資金數(shù)額，雖然歐洲當(dāng)時(shí)面臨歐債危機(jī)等經(jīng)濟(jì)緊縮狀態(tài)，但是歐盟仍按期超額完成了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資助，且呈逐年上漲趨勢(shì)。

2016年由195個(gè)國(guó)家簽署通過(guò)的《巴黎協(xié)定》，是為2020年以后全球氣候變化做出的制度安排，歐盟在這次氣候大會(huì)上仍然體現(xiàn)出表率性的作用。歐盟承諾：將削減至少40%的溫室氣體排放量，這也是此次巴黎氣候變化大會(huì)上減排力度最大的行為體。

二、歐盟氣候援助的機(jī)制

自20世紀(jì)后半葉開(kāi)始，歐盟對(duì)全球氣候變化做出的貢獻(xiàn)是舉世矚目的，這除了歐盟良好的氣候保護(hù)理念外，要?dú)w功于歐盟內(nèi)部針對(duì)氣候保護(hù)與氣候援助議題建立了完善的政策法規(guī)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)以及融資機(jī)制。

1.歐盟氣候援助的運(yùn)行機(jī)制

自1992年《公約》確立之后，歐盟一直都在遵循“共同但有區(qū)別”的原則，對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供氣候援助。包括歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲中央銀行等機(jī)構(gòu)均在歐盟對(duì)外氣候援助方面給予了很大的政策支持和資金支持。按照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，很多島嶼國(guó)家與最不發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候保護(hù)方面的技術(shù)支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，歐盟的援助機(jī)制已經(jīng)從單純的資金援助發(fā)展為能力建設(shè)為主，資金支持為輔的局面。歐盟加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)氣候援助的技術(shù)支持會(huì)大幅度提升這些國(guó)家和地區(qū)的減排能力以及公民對(duì)于氣候保護(hù)的意識(shí)，同時(shí)還會(huì)增加受援國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，歐盟鼓勵(lì)氣候援助參與方的多元化，也就是說(shuō)歐盟除了與受援國(guó)政府或相關(guān)部門(mén)的直接溝通外，也支持地方政府、民間組織以及企業(yè)等機(jī)構(gòu)參與進(jìn)氣候保護(hù)的大隊(duì)伍中。提升氣候援助工作的民間認(rèn)可度，除了可以促進(jìn)氣候援助工作的順利進(jìn)行，對(duì)于歐盟在氣候外交上的突出地位也是一種鞏固。

歐盟內(nèi)部成員國(guó)也在氣候援助方面采取了積極的措施，以歐盟的兩大領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法、德為例。德國(guó)負(fù)責(zé)氣候援助的機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部與環(huán)境部。該部主要通過(guò)德國(guó)開(kāi)發(fā)銀行來(lái)進(jìn)行氣候融資，通過(guò)德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)。該部曾在2008年發(fā)布《國(guó)際氣候倡議》，每年的氣候援助預(yù)算在1.6億美元，主要是應(yīng)對(duì)氣候減緩以及碳捕捉和封存技術(shù)，所有的發(fā)展中國(guó)家都有資格申請(qǐng)。法國(guó)作為歐盟成員國(guó)中重視氣候援助問(wèn)題的先鋒性的角色，將氣候外交的重要性提升到與集體安全平齊的高度，秉持著《公約》規(guī)定的“共同但有區(qū)別”的原則，由法國(guó)發(fā)展署與法國(guó)全球環(huán)境負(fù)責(zé)氣候援助工作。法國(guó)發(fā)展署是法國(guó)氣候援助的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)法國(guó)全球環(huán)境有管理的義務(wù)，在制定創(chuàng)新型氣候援助政策方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，同時(shí)積極與受援國(guó)政府高層進(jìn)行溝通，為法國(guó)樹(shù)立了在氣候外交領(lǐng)域的良好形象。法國(guó)全球環(huán)境主要關(guān)注對(duì)低量溫室氣體的能源再利用，減少化石能源的開(kāi)發(fā)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行小規(guī)模的氣候援助。

2.歐盟氣候援助的融資機(jī)制

歐盟氣候援助的融資來(lái)源主要有三個(gè)部分。第一個(gè)來(lái)源是歐盟的財(cái)政撥款。在2014年至2020年期間，歐盟20%的財(cái)政撥款用于氣候保護(hù)領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家專(zhuān)門(mén)為促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立了政府開(kāi)發(fā)援助機(jī)制，它的資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政資金。

第二個(gè)資金來(lái)源是公共資金和私人資本。歐盟善于借助公共資本來(lái)吸引更多的私人資本的投入，同時(shí)政府部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)對(duì)氣候延緩及減排項(xiàng)目的資金支持，并保障私人部門(mén)進(jìn)行氣候活動(dòng)的安全性。在《巴黎協(xié)定》簽訂之后，歐盟也將進(jìn)一步縮減公共投資的供給量，進(jìn)一步鼓勵(lì)私人資本的投入，并制定詳盡的計(jì)劃，做好公共資金和私人資本的平衡。

第三個(gè)資金來(lái)源是國(guó)際融資機(jī)構(gòu)。其中承擔(dān)較多氣候融資額的是歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行，曾一度成為全球最大的氣候融資的借貸方。此外，國(guó)際社會(huì)非政府組織以及一些慈善機(jī)構(gòu)對(duì)于氣候保護(hù)的關(guān)注也在逐漸提升，這些機(jī)構(gòu)在氣候領(lǐng)域的資助也是歐盟氣候援助資金來(lái)源的一部分。

此外，雙邊和多邊銀行發(fā)行氣候債券、股票以及碳交易市場(chǎng)的收入等，也是歐盟氣候援助基金的來(lái)源。

三、歐盟氣候援助的啟示

歐盟氣候援助的政策實(shí)踐歷史與其領(lǐng)導(dǎo)力的變化，其氣候援助的運(yùn)行機(jī)制和融資機(jī)制，都對(duì)中國(guó)開(kāi)展氣候援助有著有益的啟示。

1.將氣候援助提升到外交戰(zhàn)略層面

中國(guó)自20世紀(jì)50年代起，開(kāi)啟了對(duì)外援助的序幕。中國(guó)在加入《公約》之后采取了一些減排措施，近年來(lái)也對(duì)一些貧困國(guó)家提供氣候援助。但與歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)行為體相比，中國(guó)的氣候援助工作的進(jìn)展程度仍處在起步階段，歐盟成員國(guó)法國(guó)早已將氣候援助提升到集體安全的層次，發(fā)達(dá)國(guó)家也都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)援助機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助。中國(guó)在2018年建立了國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中華人民共和國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，主要針對(duì)對(duì)外援助制定戰(zhàn)略、政策，執(zhí)行工作由相關(guān)部門(mén)按職責(zé)承擔(dān)。由此可見(jiàn)，中國(guó)已經(jīng)提升了對(duì)外援助的戰(zhàn)略高度，這是一個(gè)好的開(kāi)始。未來(lái)中國(guó)可在此框架下提升氣候援助的戰(zhàn)略地位，并建立氣候援助專(zhuān)項(xiàng)基金，使其成為中國(guó)外交戰(zhàn)略的重要一環(huán)，提升國(guó)家形象，用積極的行動(dòng)來(lái)改變一些國(guó)家對(duì)中國(guó)氣候援助的誤解。

2.建立多層次的融資機(jī)制

中國(guó)應(yīng)當(dāng)使氣候援助的資金來(lái)源多元化，除了基礎(chǔ)的財(cái)政撥款外，可通過(guò)國(guó)際性開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行氣候債券，制定政策鼓勵(lì)商業(yè)銀行或是建立政策性銀行來(lái)支持氣候援助融資，最為重要的是要鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)的參與。根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，私人資本是氣候融資的重要來(lái)源。此外，中國(guó)也可以通過(guò)本國(guó)在減排等氣候保護(hù)方面的出色表現(xiàn)爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)非政府組織和慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。在籌集足夠資金的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代化的金融工具，提升資金的流動(dòng)性。

3.健全氣候援助的監(jiān)督機(jī)制

對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)是歐盟開(kāi)展對(duì)發(fā)展中國(guó)家氣候援助的阻礙之一，歐盟對(duì)于氣候援助資金在發(fā)展中國(guó)家的運(yùn)用情況表示擔(dān)憂(yōu)，希望發(fā)展中國(guó)家能夠及時(shí)匯報(bào)國(guó)內(nèi)氣候治理的成果，而發(fā)展中國(guó)家則普遍沒(méi)有建立這種監(jiān)督匯報(bào)機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制的缺失也可能會(huì)成為中國(guó)開(kāi)展氣候援助的阻礙。為了避免這種情況的出現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家建立健全氣候治理的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系，保證氣候援助資金的“透明度”。

（本文系2020年遼寧省教育廳社科類(lèi)青年科技人才“育苗”項(xiàng)目“百年未有之大變局下的全球經(jīng)濟(jì)治理變革研究”成果之一）

（周帥：遼寧大學(xué)轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治研究中心、國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)院準(zhǔn)聘制副教授，碩士生導(dǎo)師;曾慶學(xué)梓：遼寧大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)院科研助理）

責(zé)任編輯：彭安玉