楊宇 陳麗君

摘 要：產(chǎn)業(yè)扶貧是提高農(nóng)民自我發(fā)展能力，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的重要保障，但實踐中卻出現(xiàn)了“理性制度無法取得理性結(jié)果”的執(zhí)行困境?，F(xiàn)有研究分別從主體行為、制度結(jié)構(gòu)與治理情境三個視角對此進行了解釋。其中，主體行為視角從行動主體的利益訴求、角色定位與執(zhí)行能力等方面分析了影響政策執(zhí)行的直接因素;制度結(jié)構(gòu)視角從治理體制、組織模式與制度邏輯等方面挖掘了“形塑”該問題的制度基礎(chǔ);而治理情境視角則探討了造成各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行差異的要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運作模式及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等情境性因素?，F(xiàn)有研究雖較全面地甄別了影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果的各因素，但仍存在著缺乏整合的分析框架，忽視基層行動者的調(diào)適功能，理論提煉與對話稍顯不足以及難以識別影響政策執(zhí)行的共通性因素等問題。后續(xù)研究可借鑒制度分析和發(fā)展（IAD）框架中的多層次分析思想，建立整合三大視角的統(tǒng)一分析框架，挖掘治理情境中的調(diào)適性因素，探討治理情境與行動者的不同互動模式，尋求與已有政策動員及國家治理理論對話，并采用多案例比較分析方法來驗證理論假設(shè)，以實現(xiàn)理論的整合與突破。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧政策;執(zhí)行偏差;主體行為;制度結(jié)構(gòu);治理情境

相對于通過社會救助維持貧困群體最低生活保障的救濟式扶貧來說，秉持開發(fā)式扶貧理念的產(chǎn)業(yè)扶貧被賦予了提高農(nóng)民自我發(fā)展能力，實現(xiàn)就地脫貧的使命與功能。作為我國反貧困征程的核心要素，其“涉及對象最廣，涵蓋面最大”[1]，是成功實行其他扶貧工程的重要支撐，更是防止貧困戶返貧、實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的重要保障。因此，國家在政策、資金及人員保障方面投入了大量精力以期提升其運作效率[2]?？偟膩碚f，這種扶貧模式取得了較為顯著的減貧成績，但由于面臨極化的時間與績效約束，政策執(zhí)行過程中的目標替代[3]、手段偏差[4]及效果不彰[5-6]等現(xiàn)象仍然較為普遍，基層政府身陷一輪又一輪的產(chǎn)業(yè)扶貧“動員-失敗-再動員”困境[7]而無法實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。

為什么在如此大力度的政策支持、資源輸入、人員配備、監(jiān)督考核以及領(lǐng)導(dǎo)人高度重視背景下，部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目執(zhí)行績效仍然無法達到政策預(yù)期，基層政府產(chǎn)業(yè)扶貧動員的“西西弗斯”式困境仍然無法消除？究竟哪些因素影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行，其發(fā)揮作用的機制是什么？對這一問題的回答，在理論上關(guān)涉“理性制度為何無法取得理性結(jié)果”的問題，在實踐上則關(guān)涉現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)扶貧工作能否優(yōu)質(zhì)高效地完成，進入相對貧困治理階段后脫貧成果能否得到有效鞏固，以及脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興能否實現(xiàn)有效銜接的問題。這一切引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，形成了不同的研究視角。系統(tǒng)梳理不同視角的基本觀點、理論預(yù)設(shè)、研究方法的貢獻與不足，尋求理論上的整合與突破具有重要意義。有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的研究可被歸納為主體行為論、制度結(jié)構(gòu)論與治理情境論三種視角，筆者試圖對這種三種視角進行梳理和論述。

一、主體行為論：行動范式下的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

主體行為論秉持方法論中的個體主義，從個體行為角度來解釋產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差，認為執(zhí)行主體的利益訴求、角色定位與執(zhí)行能力等個體因素是造成偏差的主要原因。其潛在的理論基礎(chǔ)為委托-代理理論，即將中央政府看作委托人，地方政府或其他政策執(zhí)行主體看作代理人。由于二者在目標、戰(zhàn)略和角色上有所不同，不可避免地會產(chǎn)生利益博弈，造成一定的執(zhí)行偏差。這種分析思路秉承經(jīng)典的“遵從模型”，認為地方行為與中央政策意圖一致就意味著地方遵從中央政策，而二者的背離則被視為執(zhí)行偏差[8]。

（一）利益沖突下的政策執(zhí)行扭曲

該觀點認為中央政府與地方政府或其他執(zhí)行主體具有不同的利益訴求或政策目標，國家政策在基層執(zhí)行中被扭曲是緣于后者維護自身利益的動機[9]。改革開放以來，地方政府逐漸成為追求地方經(jīng)濟增長的利益主體[10]，他們通過政策變通[11]或 “選擇性執(zhí)行”上級政策[12-13]，使其符合自身利益需求。因而，由于地方政府自身利益所導(dǎo)致的執(zhí)行偏差行為是最常見的政策失效誘因[14]。中央推行產(chǎn)業(yè)扶貧政策的目標是通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，提升貧困群體自身發(fā)展能力，促進貧困地區(qū)人口脫貧致富。但地方政府在巨大的政績考核壓力下，行為動機已由邀功轉(zhuǎn)為避責(zé)[15]。其最大的“利益訴求”就是應(yīng)對上級政府的檢查，減少自己被追責(zé)的可能性[16]。因此，地方政府傾向于選擇短平快的產(chǎn)業(yè)項目來快速完成扶貧任務(wù)，造成產(chǎn)業(yè)扶貧項目的瞄準偏差。而遵循市場邏輯的龍頭企業(yè)和大戶也以追求自身利益最大化為目標，在很大程度上將扶貧資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗接匈Y源而非完全用于貧困戶，導(dǎo)致精英俘獲[17]。最后，遵循“安全型”邏輯的貧困戶首先考慮的是產(chǎn)業(yè)扶貧有沒有風(fēng)險，能不能增加家庭收入，會不會給家庭帶來困難。如果他們經(jīng)過評估后，認為憑借自身資源無力應(yīng)對，為避免自有資源遭受損失，就會對扶貧項目表現(xiàn)消極，產(chǎn)生“內(nèi)生動力不足”問題[18]。如此，由于各利益相關(guān)者在貧困治理中的核心利益和行動邏輯存在摩擦[16]，關(guān)系聯(lián)結(jié)出現(xiàn)斷裂，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化扶貧政策及其運行脫離貧困群體的實際需求，國家意志和貧困群體的主體性需求難以實現(xiàn)[19]。

（二）角色錯位下的扶貧目標偏離

該觀點認為產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中的諸多困境是由于地方政府的角色錯位，“扛著貧困戶往前走”造成的。因產(chǎn)業(yè)扶貧“時間緊、任務(wù)重”，地方政府為了快速有效地完成分配任務(wù)，往往采用干部承攬或依靠“大戶”“公司”推行產(chǎn)業(yè)扶貧項目甚至直接采用“特惠貸”等短平快扶貧手段，以達到讓貧困戶快速增收的目的，導(dǎo)致貧困人口的自我發(fā)展能力并未得到實質(zhì)提高，扶貧手段背離扶貧目標[20-21]。這種通過自上而下科層制推動與實施的精準扶貧由于缺少自下而上的配合，難免遭遇到政策成本高、變相抵制與低度社會認同等窘境[22]。政府對產(chǎn)業(yè)扶貧的過度干預(yù)造成了扶貧地區(qū)的弱市場特征，對產(chǎn)業(yè)扶貧中的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈等產(chǎn)業(yè)要素帶來了負面影響[23]。因此，地方政府角色錯位，扶貧開發(fā)項目缺乏社會基礎(chǔ)，是導(dǎo)致項目不成功或者項目偏離扶貧目標乃至損害社會團結(jié)的重要原因[24]。

（三）執(zhí)行能力不足與政策績效不佳

該視角認為地方政府的政策執(zhí)行力不足，以及政策受眾的可行能力缺失是導(dǎo)致政策執(zhí)行績效不佳或失敗的重要因素。從地方政府角度來看，由于其權(quán)力式微、組織協(xié)調(diào)能力不足和政策執(zhí)行能力缺陷，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行出現(xiàn)了行政俘獲、精英俘獲以及貧困消解等偏差問題[25]。尤其在面臨社會政策的簡約性要求與社會環(huán)境的復(fù)雜性現(xiàn)實之間的矛盾時，基層政府缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力以做到精準瞄定[26]。從政策受眾角度來看，由于貧困戶“可行能力”不足，產(chǎn)業(yè)扶貧實踐之中出現(xiàn)了貧困戶能力參與不足而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)選擇悖論、社會機會擠壓造成的扶貧主體缺失與目標異化，以及發(fā)展能力排斥引發(fā)的貧困農(nóng)戶市場化困境等問題[27]。

二、制度結(jié)構(gòu)論：結(jié)構(gòu)約束下的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

主體行為視角的三個論點準確刻畫了影響政策執(zhí)行的直接因素，但利益訴求與角色定位視角無法解釋其訴求與定位的來源問題，而執(zhí)行能力視角則易陷入循環(huán)論證的窠臼，即執(zhí)行能力不足既是執(zhí)行偏差的表現(xiàn)又是執(zhí)行偏差的原因。因此，尚需進一步追問主體行為背后的制度性因素。因為個體的偏好并非外生和既定的，也并不具有一致性[28]6-7，個體對自身偏好的認知受到制度的塑造，“制度提供界定個人追求的目的和為實現(xiàn)目的而采取手段的框架”[29]。由此，根源于新制度主義理論，秉持方法論整體主義立場的制度結(jié)構(gòu)視角強調(diào)，執(zhí)行偏差不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的利益訴求、素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物[30]。

（一）政治壓力下的策略性應(yīng)對

確保2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全面脫貧、全部實現(xiàn)小康是黨的一項政治承諾，是必須如期完成的政治任務(wù)。在此背景下，各級政府均采用超常規(guī)的治理手段來完成扶貧任務(wù)，例如綜合運用行政發(fā)包制、目標責(zé)任制、項目制及動員式治理等縱向治理機制將扶貧政策落實到基層。正是這一結(jié)構(gòu)性因素形塑了地方政府的利益訴求與角色定位，并進而引發(fā)了一系列的策略性應(yīng)對行為。

1.“行政發(fā)包制”與扶貧結(jié)果的“內(nèi)卷化”。為盡快完成扶貧任務(wù)，各級政府在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中采取了行政發(fā)包的治理模式，將產(chǎn)業(yè)脫貧的任務(wù)層層下發(fā)給下級政府具體負責(zé)，形成了“領(lǐng)導(dǎo)掛點、部門包村、干部幫助”的工作機制。在此過程中，地方政府成為無限責(zé)任公司，干預(yù)手段的深度和廣度也隨之?dāng)U大。然而，由于產(chǎn)業(yè)扶貧是一項激勵弱化和懲罰強化的政治任務(wù)，且地方政府在政策執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)受到很大限制，因此產(chǎn)業(yè)扶貧更多只是借助了行政發(fā)包的形式，在本質(zhì)上與行政發(fā)包有很大的不同。正是如此，行政部門承包產(chǎn)業(yè)扶貧任務(wù)，不僅影響其本身所負責(zé)的業(yè)務(wù)，還使得各承包人在強大考核的壓力下不得不采取各種非正式的策略與手段來完成上級的發(fā)包任務(wù)，造成扶貧結(jié)果的“內(nèi)卷化”，即有收入增長無實質(zhì)發(fā)展的情況[31]。從長遠來看，這種“扶貧包干制”具有臨時性和階段性等特點，容易消解地方組織的公共性，并非一種長效的貧困治理機制[32]。

2.目標責(zé)任制與貧困治理的失靈。目標管理責(zé)任制以構(gòu)建目標體系和實施考評獎懲作為其運作的核心，在權(quán)威體系內(nèi)部以及國家與社會之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任-利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系[33]。為完成扶貧任務(wù)，各級政府運用“軍令狀”形式來推動扶貧攻堅工作，意圖通過外部加壓和自我施壓，在有限資源和有限時間的條件下超常規(guī)地實現(xiàn)扶貧攻堅的任務(wù)目標。這種政策執(zhí)行方式在一定程度上可以激發(fā)地方政府扶貧工作的積極性和主動性，形成社會大扶貧的格局，但基層政府在巨大的工作壓力下，面臨精準扶貧考核上的短期性要求與產(chǎn)業(yè)扶貧長期性之間的矛盾，難免會出現(xiàn)對策性和策略性扶貧，導(dǎo)致數(shù)字脫貧、利益交換、以點代面、民意替代、基層依賴，甚至遭遇農(nóng)戶排斥等貧困治理失靈的現(xiàn)象[2， 34-35]。

3.項目制下的政策執(zhí)行張力。作為新舊體制銜接過程中對既得利益補償?shù)囊粋€重要機制[36]，項目制始終面臨著與常規(guī)的科層制之間的系統(tǒng)性張力，這種張力是諸多變革失敗的根本原因[37]。在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，各種扶貧資金的下放、任務(wù)布置以及績效考核等都以項目制的形式來體現(xiàn)，一般一個指標就對應(yīng)著一個脫貧項目?！盁o項目、不脫貧”，項目制運作已成為我國系統(tǒng)脫貧目標的重要實現(xiàn)手段和工作機制。但項目制通常是針對某個具體的專項目標而設(shè)立的具有競爭性的資源分配方式，而精準扶貧中的項目制運作則有所不同。它的最終目標不是完成特定的項目，而是幫助貧困戶全部脫貧[38]。因此，將遵循事本主義、技術(shù)治理邏輯的項目制運作方式[39]運用到產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中來，不僅面臨與常規(guī)科層結(jié)構(gòu)之間的張力[40]，還面臨與鄉(xiāng)土社群倫理、禮俗秩序等鄉(xiāng)土社會邏輯之間的張力，導(dǎo)致在項目運作各階段都不可避免地出現(xiàn)了一系列的執(zhí)行偏差[41-42]。

4.動員式治理與政策績效悖論。在全面建設(shè)小康社會、消除貧困人口的壓力之下，各地政府在扶貧治理中廣泛采用動員式的貧困治理策略以最大限度調(diào)動各主體的行動資源。地方政府在扶貧動員中，常以行政動員來表達政治意志，用利益互惠策略來動員社會參與，以基層動員來實現(xiàn)秩序維系和扶貧目標[43]。這種動員型貧困治理策略，一方面能夠在短期內(nèi)籌集大量資源和項目投入到扶貧領(lǐng)域，改善貧困村的公共物品供給狀況，但是也產(chǎn)生了“扶貧致貧”“精英捕獲”“碎片化治理”等一系列意外后果[44]。

（二）組織失靈下的政策執(zhí)行走樣

該視角聚集于行政組織的科層結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)配置及信息傳遞等因素對政策執(zhí)行的影響，將執(zhí)行偏差歸咎于“組織失靈”。首先，在目標、激勵與約束都存在巨大差異的情況下，高度分化的科層結(jié)構(gòu)增加了政策與科層組織之間的摩擦，降低了政策的執(zhí)行力，導(dǎo)致政策被廢止或執(zhí)行走樣[45]。其次，基層政府在權(quán)責(zé)分立的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)安排下，由于面臨不確定性、不平等性和擴散性風(fēng)險，傾向于采取組合策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任，導(dǎo)致基層政府創(chuàng)新缺失、權(quán)威流失、被動回應(yīng)等嚴重后果[46]。由于權(quán)責(zé)利不對等，基層扶貧組織或個人承擔(dān)過多、過重責(zé)任的現(xiàn)象尤為突出，最終導(dǎo)致貧困戶的依賴心理，加重扶貧干部的工作負擔(dān)，浪費扶貧單位資源等消極后果[47]。再次，數(shù)字技術(shù)的發(fā)包者、傳遞者、生產(chǎn)者和知情者的行動邏輯大相徑庭，他們各不相同的行動目標和激勵易導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)難以真正精準[48]。

（三）多重制度邏輯沖突下的扶貧實踐偏離

從制度邏輯的角度看，當(dāng)政策與構(gòu)成組織領(lǐng)域的核心制度邏輯相一致時，街頭官僚的做法可能與政策意圖更加一致[49]。與基于“結(jié)果邏輯”而強調(diào)多元行動主體間利益訴求沖突的主體行為論相比，制度邏輯視角更多是基于“恰適性邏輯”來考察塑造多元行動主體行為的制度邏輯沖突。即多數(shù)時候個體的行為是出于保持行為與自我社會角色定位相一致的動機，而非完全出于純粹的利益因素。國家組織也同樣體現(xiàn)了一種政治共同性和身份，在多數(shù)時候需要遵循“恰適性邏輯”[28]161。

1.不同層級政府間差異化的貧困治理邏輯導(dǎo)致扶貧實踐偏離。政府主導(dǎo)是我國貧困治理的重要經(jīng)驗和基本特征，理解精準扶貧實踐中的偏離現(xiàn)象需要從政府貧困治理的邏輯入手。研究發(fā)現(xiàn)，不同層級間政府擁有差異化的貧困治理邏輯，其中中央與省級政府在貧困治理中主要遵循政治邏輯，地市級政府主要遵循行政邏輯，而縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主要遵循治理邏輯，不同的貧困治理邏輯在實踐中形成緊張關(guān)系甚至帶來目標沖突，進而導(dǎo)致精準扶貧實踐的偏離[50]。

2.行政邏輯與市場邏輯之間的張力違背產(chǎn)業(yè)扶貧初衷?；鶎诱漠a(chǎn)業(yè)扶貧行為始終受到市場邏輯的硬約束，政府行政邏輯驅(qū)使下的產(chǎn)業(yè)扶貧極易打破農(nóng)業(yè)市場的運行周期，改變地方市場體系中的產(chǎn)業(yè)扶貧物資供求關(guān)系，增加產(chǎn)業(yè)扶貧的市場風(fēng)險[5]。而面對市場風(fēng)險的約束，地方政府傾向于選擇資產(chǎn)收益類扶貧運作模式，把產(chǎn)業(yè)扶貧資金交由龍頭企業(yè)來經(jīng)營[51]。這種產(chǎn)業(yè)扶貧的資本化運作模式在短期內(nèi)可以實現(xiàn)貧困戶按期脫貧，但從長遠來看卻不利于提升貧困戶的自我發(fā)展能力，違背了產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)揮 “造血功能”的初衷，不具有可持續(xù)性。

3.市場邏輯與社會道德邏輯的沖突影響扶貧實踐效果。市場化的邏輯追求資源之間的優(yōu)化配置與市場效益的最大化，要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟效益為中心。而社會道德邏輯則強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不是完全為了追求利益，而是為了扶貧濟困，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動貧困戶發(fā)展。因而，完全傾向于照顧和吸納貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往不利于產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行始終處于市場邏輯與社會道德邏輯的巨大張力之中，進而影響了產(chǎn)業(yè)扶貧具體實踐的效果[52]。

三、治理情境論：情境調(diào)適下的差異化政策績效

制度結(jié)構(gòu)視角深刻揭示了政策執(zhí)行偏差的制度根源，但無法解釋為何在同樣的制度結(jié)構(gòu)下，各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差程度不同。根源于權(quán)變理論的治理情境視角則認為抽象地、靜態(tài)地探討影響政策執(zhí)行的因素是不明智的，任何政策執(zhí)行都嵌入在特定的治理情境中，要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運作模式與非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素都會對基層政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，不存在一種靜態(tài)的成功政策執(zhí)行模式。政策執(zhí)行研究需要“告訴人們在什么情形下特定的模型是有解釋力的，特定的因素在什么情形下對于政策的有效執(zhí)行是最為關(guān)鍵的，因此未來的政策執(zhí)行研究將受益于對不同地域、不同時期、不同政策類型的比較研究”[53]，即將時空因素納入，從治理情境層面開展更細致的研究。

（一）要素稟賦與產(chǎn)業(yè)脫貧的關(guān)鍵性門檻

該觀點假設(shè)貧困是由貧困地區(qū)原有要素稟賦決定的，通過在貧困地區(qū)注入新的生產(chǎn)要素，改變原有的生產(chǎn)要素數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，打破原有生產(chǎn)方式和貧困循環(huán)鏈條是跳出貧困循環(huán)的關(guān)鍵[54]，但深度貧困群體脫貧存在對初始物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本的最低需要，即投入的“關(guān)鍵性門檻”。李小云等對西南M縣H村的扶貧實踐研究表明，在無法實現(xiàn)人力資本短期飛躍的現(xiàn)實情況下，用外來物質(zhì)資產(chǎn)暫時替代人力資本，通過人工干預(yù)扶貧措施來實現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)扶貧的成效顯著，外部援助對于深度貧困群體脫貧具有重要意義[55]。不過，外來援助對于人力資本的提升同樣具有門檻效應(yīng)。楊振山以2002-2015年592個縣為研究對象，采用固定效應(yīng)回歸模型，考察了我國政府對重點貧困縣的資金轉(zhuǎn)移與地區(qū)人力資本水平的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)，中國政府扶貧資金轉(zhuǎn)移具有顯著的門檻效應(yīng)。當(dāng)人均資金不足1 291元時，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有顯著影響;一旦超過這一門檻，反而有顯著抑制作用。超過人均4 469元后，資金轉(zhuǎn)移再次刺激經(jīng)濟增長[56]。因此，如何通過提高物質(zhì)資產(chǎn)與人力資本來持續(xù)促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展是擺脫貧困陷阱的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）產(chǎn)業(yè)選擇與生計模式、資源稟賦的契合性

該觀點從農(nóng)村社會學(xué)視角出發(fā)，將產(chǎn)業(yè)扶貧置于政府行為、作物結(jié)構(gòu)與農(nóng)民生計體系及其背后的鄉(xiāng)村社會文化傳統(tǒng)的多元因果關(guān)系中加以理解，強調(diào)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧不僅是一個改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化過程，同時也是一個作物結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民生計體系升級的社會文化整體性過程”。熊春文等通過對引入不同類型經(jīng)濟作物后社會后果差異的分析表明，作物與農(nóng)戶生計體系的暗合或沖突，是造成農(nóng)民對兩種作物不同態(tài)度的深層原因，也是產(chǎn)業(yè)扶貧能否達到預(yù)期效果的內(nèi)在機理[57]。梁琦的多案例研究則進一步表明，貧困地區(qū)的資源稟賦型產(chǎn)業(yè)比市場需求型產(chǎn)業(yè)具有更高的扶貧績效，內(nèi)部投資者比外部投資者更具有脫貧減貧的傾向，而資產(chǎn)性收益的不同支付方式會產(chǎn)生較大的效用差異[58]。因此，一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇類型與當(dāng)?shù)厣嬆Ｊ?、資源稟賦等要素的契合性也在一定程度上決定了產(chǎn)業(yè)脫貧的成效。如何立足于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，找準銜接點，將新興產(chǎn)業(yè)嵌入到農(nóng)戶生計體系與社會文化結(jié)構(gòu)中并最大程度發(fā)揮內(nèi)部投資者（本地精英）的作用至關(guān)重要。

（三）產(chǎn)業(yè)運作模式與政策績效的差異性

政府、企業(yè)與貧困戶等多元行動主體間的利益聯(lián)結(jié)機制是產(chǎn)業(yè)化扶貧模式的核心，決定著農(nóng)戶進入產(chǎn)業(yè)鏈條的方式以及最終的參與程度。不同產(chǎn)業(yè)扶貧模式中企業(yè)和農(nóng)戶聯(lián)結(jié)機制不同，將引發(fā)不同效果。林萬龍等根據(jù)河南、湖南、湖北、廣西四省區(qū)若干貧困縣的產(chǎn)業(yè)扶貧實地調(diào)研材料，將各地政府實踐中的多樣化產(chǎn)業(yè)扶貧活動歸納為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動扶貧模式、瞄準型產(chǎn)業(yè)幫扶模式和救濟式產(chǎn)業(yè)幫扶模式，并認為惟有瞄準型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有助于貧困農(nóng)戶提升可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)成為今后產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式[59]。夏日等的田野調(diào)查表明，以小規(guī)模茶農(nóng)為主體的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，小農(nóng)和企業(yè)形成了良性的社會分工，農(nóng)戶普遍受益于產(chǎn)業(yè)化，而以煙草公司為主體的農(nóng)業(yè)扶貧模式，流出土地的小農(nóng)和企業(yè)形成相對立的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)扶貧走向了反面[60]。曾慶捷等基于案例分析進一步提煉出產(chǎn)業(yè)模式和扶貧績效之間的因果關(guān)系，發(fā)現(xiàn)“村營市場主體模式”具有較強的穩(wěn)定性和公益性，但對村干部素質(zhì)和能力要求較高?！捌髽I(yè)承包制”在資金、技術(shù)和管理等方面具有優(yōu)勢，“企業(yè)示范經(jīng)營模式”形式靈活，有利于激發(fā)貧困戶的生產(chǎn)積極性，但二者都面臨企業(yè)、村集體和農(nóng)戶之間的利益分配問題[61]。因此，是否采用適合本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行績效的一個重要因素，這“啟發(fā)地方政府反思產(chǎn)業(yè)扶貧的根本目標及實踐機制，尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶形成共享利益的有效方式”[60]。

（四）非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

針對政策執(zhí)行過程中廣泛涉及到的多元主體參與以及政策問題日益復(fù)雜的情況，近年來學(xué)者們運用政策網(wǎng)絡(luò)理論進行了大量研究。該理論認為網(wǎng)絡(luò)的類型與特征對政策執(zhí)行結(jié)果具有重要影響，因而更多地了解網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)行為如何影響執(zhí)行績效，進而改善參與者之間的合作對于執(zhí)行研究具有重要意義[62-63]。 然而，與國外學(xué)者強調(diào)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)不同的是，我國政策執(zhí)行始終嵌入在特定的鄉(xiāng)土“場域”中，受到各種非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。這種“非正式關(guān)系滲透在政治和經(jīng)濟領(lǐng)域的正式組織和科層體系之中，被認為是中國社會關(guān)系的重要特征”[64]。其中，庇護主義[65]是最重要的一種非正式關(guān)系形式，通過非正式的關(guān)系運作，管理者與被管理者、庇護者與被庇護者結(jié)成“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”，影響和塑造著具體場域中的政治行為。但與純粹的利益交換相比，這種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同時受到倫理規(guī)則的約束[66]。在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角研究傾向于從基層政府、村干部與企業(yè)、大戶等鄉(xiāng)村精英間的復(fù)雜關(guān)系運作角度來解釋產(chǎn)業(yè)扶貧實踐過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差問題。楊永偉等則以秦巴山區(qū)Y村的煙葉種植產(chǎn)業(yè)扶貧項目為例，發(fā)現(xiàn)非正式權(quán)力與利益的勾連固化了組織行為主體的權(quán)力關(guān)系與場域位置，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中制度表達與項目實踐的背離[67]。殷浩棟等通過對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧項目分配的案例以及11省調(diào)研數(shù)據(jù)的實證分析，發(fā)現(xiàn)社會關(guān)系侵蝕了項目制的技術(shù)理性治理邏輯，使村級社會資本成為影響項目“抓包”的重要因素[68]。

四、三種視角的貢獻、不足及其啟示

主體行為、制度結(jié)構(gòu)及治理情境三大視角對影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的各種因素進行了全面分析，為認識產(chǎn)業(yè)扶貧績效為何無法達到政策預(yù)期提供了深刻的洞見。然而，囿于三大研究視角單一角度的解讀，現(xiàn)有研究仍然難以系統(tǒng)解釋現(xiàn)實中廣泛存在的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行成功與失敗并存的現(xiàn)象。因此，需進一步發(fā)掘三大視角的理論貢獻與盲點，以尋求理論上的整合與突破。

（一）三種視角的貢獻與不足

主體行為視角從行動主體的利益訴求、角色定位與執(zhí)行能力三個方面準確捕捉到了影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的直接因素，制度結(jié)構(gòu)視角則從治理體制、組織模式與制度邏輯三個方面深入挖掘了“形塑”這些因素的制度基礎(chǔ)，而治理情境視角則進一步探討了造成各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行結(jié)果差異的要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運作模式及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等情境性因素?？梢哉f，相關(guān)因素甄別已較完善，在理論上極大地豐富了我們對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的認識。但囿于結(jié)構(gòu)-行動之間的二分法，主體行為視角局限于個體層面，難以解釋行動主體的利益訴求與角色定位本身的來源問題。制度結(jié)構(gòu)視角則在一定程度上忽視了行動主體的能動性，難以解釋同樣制度結(jié)構(gòu)下各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差程度的不同。治理情境視角注意到政策執(zhí)行系統(tǒng)中的情境性因素對政策執(zhí)行的影響，并在權(quán)變理論的邏輯之下對結(jié)構(gòu)-行動之間的背離作了一定的調(diào)適，是對結(jié)構(gòu)與行為研究視角的一種進步與超越，但尚需進一步明晰“何種情境與何種執(zhí)行模式匹配？”，否則“個性化”的解釋對于改進產(chǎn)業(yè)扶貧政策績效的實踐價值將被打折扣。此外，以上研究還共同存在如下問題：

1.缺乏統(tǒng)一的分析框架，對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差認識略顯碎片化。已有研究對影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的因素甄別已非常完善，但在現(xiàn)實生活中，各個因素是組合在一起共同作用于產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行，我們無法單獨抽離出某個因素而期望“它”便是造成執(zhí)行偏差的決定性因素。如此極易以偏概全，致使對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差缺乏系統(tǒng)認識。因此，問題的關(guān)鍵并不在于指出某個因素有多重要，而是運用系統(tǒng)性和聯(lián)系性思維，找出各個因素在這個譜系中的位置，厘清它們之間的關(guān)系并進而探明它們的互動機制。

2.“自上而下”的研究范式在一定程度上忽視了基層行動者的調(diào)適功能。總的來說，除了少數(shù)研究，如王曉毅、王春光等已經(jīng)認識到應(yīng)將社會治理納入開發(fā)扶貧全過程，奠定扶貧開發(fā)的社會基礎(chǔ);增加以家庭和家族、擬家族化的社會關(guān)系、社會組織以及區(qū)域社會為代表的社會文化主體性在中國農(nóng)村發(fā)展和減貧奇跡中所發(fā)揮的重要作用，主張國家主體性與社會文化主體性的建設(shè)性合作關(guān)系[24，69-70]。王雨磊等學(xué)者也認識到基層人員在扶貧政策執(zhí)行中的實踐權(quán)力，提倡發(fā)展出一套將實踐權(quán)力轉(zhuǎn)化為正當(dāng)?shù)恼蝺r值的中介機制，以解決自下而上的合法性問題[71]。不過，二者尚沒有從行動者的調(diào)適功能角度來對政策執(zhí)行偏差進行解釋，已有研究大多是從自上而下的角度來審視政策執(zhí)行過程，傾向于將基層的各種變通行為看作是“執(zhí)行偏差”。此種研究范式根源于“自上而下”的政策執(zhí)行范式，強調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位，認為政策執(zhí)行就是下屬機械執(zhí)行上級意圖的過程。在此過程中，政策制定者對于政策執(zhí)行架構(gòu)的理性設(shè)計與控制指揮能力是至關(guān)重要的[72]。這背后的理論預(yù)設(shè)則是政策制定與政策執(zhí)行是有界限的、分離的;政策制定者設(shè)定目標，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標，二者分工明確，后者有意愿且有能力執(zhí)行目標;政策執(zhí)行過程位于政策制定之后的連續(xù)過程上;政策執(zhí)行在本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的[73]。而政策執(zhí)行研究的目的就是考察執(zhí)行者在多大程度上實現(xiàn)了決策者所提出的政策目標，并找出使政策執(zhí)行偏離上級意圖的各種因素，從而為政策制定者提供意見建議。然而，諸多實證研究已表明，明確的政策指令與行政責(zé)任聲明并不必然增加成功實施政策的可能性，復(fù)雜系統(tǒng)的問題解決能力不取決于自上而下的層級控制，而取決于離“問題源”最接近的行動者所擁有的自由度及相應(yīng)的執(zhí)行結(jié)構(gòu)[74-77]。地方政府在政策執(zhí)行過程中的群體行為和戰(zhàn)略能動性是各項政策得以有效執(zhí)行的前提條件[78]。而根據(jù)“自上而下”邏輯提出的強化對基層執(zhí)行人員的監(jiān)督考核等政策建議，阻礙了政策對象的需求反饋及基層人員根據(jù)實際情況開展適應(yīng)性治理的調(diào)適功能發(fā)揮，不但沒有從實質(zhì)上緩解執(zhí)行偏差行為，還誘發(fā)并加劇了基層執(zhí)行人員的形式主義、痕跡主義等后果。

3.對政策執(zhí)行過程研究較少，理論提煉與對話稍顯不足。已有研究系統(tǒng)分析了產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、原因及對策等問題，但對于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的具體執(zhí)行過程研究較少，理論提煉與對話稍顯不足，大多數(shù)研究還處于問題-對策式的研究狀態(tài)。事實上，只有弄清了一項政策具體是怎樣落地的，才能從過程中洞徹偏差究竟是如何形成的，也才能從中提煉出“理論”，并進而與已有理論對話。近年來，在極化的政治壓力與剛性的時間約束下，各地普遍采用了一種類似于戰(zhàn)爭時期軍事化動員手段的方式，調(diào)動一切可調(diào)動的資源，運用一切可利用的手段以期按時完成扶貧任務(wù)。這種動員模式綜合運用了壓力型體制、行政發(fā)包制、目標責(zé)任制、項目制以及運動式治理模式的核心要素，但又不完全等同于以上治理模式，是一種我國特有的在政治壓力與時間約束下的非常規(guī)政策執(zhí)行方式。在此次疫情防控中，我們也可窺見這種政策執(zhí)行方式的身影。已有研究對這種政策執(zhí)行方式的研究仍然較為零散，缺乏綜合性的總結(jié)和提煉。

4.偏重于個案的研究方法，難以識別影響政策執(zhí)行的共通性因素。在研究方法方面，除少量研究外，大量研究主要采用個案研究法，偏重于各自為戰(zhàn)。由于缺乏縱向與橫向的比較研究，經(jīng)驗材料雖不斷累積，卻難以提煉影響政策執(zhí)行的共通性因素，因而對知識積累的貢獻受到一定局限[79]。例如，針對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差問題，如果僅僅立足于存在偏差的案例并從中提取導(dǎo)致偏差的因素，又怎樣解釋現(xiàn)實中廣泛存在的成功案例呢？反之亦然。

（二）三種視角的啟示和研究展望

鑒于以上問題，后續(xù)研究可在已有研究基礎(chǔ)上嘗試采用一種綜合性的、復(fù)雜性的視角來分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行偏差問題。

第一，嘗試借鑒制度分析和發(fā)展（IAD）框架制度分析和發(fā)展（IAD）框架是奧斯特羅姆等人于1982年開發(fā)的一個用于把政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、人類學(xué)家、律師、社會心理學(xué)家和其他對制度如何影響個人面臨的諸多激勵及其相應(yīng)的行為感興趣的學(xué)者所做的工作結(jié)合為一體的普遍性框架。該框架一方面區(qū)分了憲法、集體選擇和操作抉擇這三個決策層次以及它們之間的關(guān)系;第二個方面是闡明了能在三個決策層次的任一層次上用于分析結(jié)果和對其進行評估的基本要素。其核心思想是自然/物質(zhì)條件、共同體屬性、應(yīng)用規(guī)則等制度環(huán)境相互結(jié)合形塑了行動者所面臨的行動情境，而行動者又根據(jù)行動情境所限定的激勵結(jié)構(gòu)采取行動，最終產(chǎn)生制度結(jié)果和績效。筆者這里主要是借鑒其用于分析制度環(huán)境、行動情境及行動者的行為選擇如何共同作用于最終的制度結(jié)果和績效時所采用的多層次分析思想，即操作層面的決策（主體行為）會依次受到集體選擇性（治理情境）和憲法選擇性規(guī)則（制度結(jié)構(gòu)）的影響。當(dāng)然，由于這一分析框架的每一層次分析均包含復(fù)雜的變量，且在分析行動者的行為選擇時仍然使用的是從新古典經(jīng)濟學(xué)和博弈論發(fā)展而來的經(jīng)濟人模型以及有限理性假設(shè)，與本框架所強調(diào)的嵌入性視角具有內(nèi)在的矛盾，因而可借鑒其分析思想，但在具體的變量設(shè)計及理論命題方面不一定參照該框架。參見：埃莉諾·奧斯特羅姆.制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估[M]//保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論.北京：生活·讀書·新知 三聯(lián)書店，2004：46-47、50-51、54-66.中的多層次分析思想將制度結(jié)構(gòu)、治理情境與主體行為三大視角納入到統(tǒng)一的分析框架中，并揭示其互動機制，以期對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差提供一個綜合性、系統(tǒng)性的解釋。以“政治壓力”為核心的制度性因素為產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行提供了一個宏觀的制度背景，是“形塑”執(zhí)行主體行動邏輯的結(jié)構(gòu)性因素。而治理情境一方面是主體行為選擇的“制約因素”，另一方面也是其策略性應(yīng)對自上而下政策動員的“資源庫”，二者之間的互動模式寫就了鄉(xiāng)土回應(yīng)的不同底色，共同構(gòu)成了影響政策執(zhí)行的調(diào)適性因素?？梢?，盡管產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行發(fā)生于具體的治理情境中，每個行動者都在“操作層面”進行“理性選擇”，但實際上治理情境本身受到更宏觀的制度結(jié)構(gòu)影響，因而其行為選擇也間接受到制度結(jié)構(gòu)的影響。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行績效其實是由結(jié)構(gòu)性因素與調(diào)適性因素共同決定的，可嘗試采用圖1的分析框架。

第二，進一步挖掘治理情境中的調(diào)適性因素，深入探討治理情境與行動者的不同互動模式對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的影響。從某種意義上來說，產(chǎn)業(yè)扶貧政策是一項政治任務(wù)，更是一項巨大的社會工程。這種社會工程由于其“清晰和簡單化的設(shè)計”容易忽視生態(tài)和社會生活的基本事實，而地方上流行的知識（米提斯）及其適應(yīng)和逃避則在一定程度上避免了政策失敗[80]。另一方面，經(jīng)濟行動嵌入在正在運行中的具體的社會關(guān)系系統(tǒng)中 [81-84]，經(jīng)濟資源也需要具備一定的社會基礎(chǔ)才能被激活[85]。家庭、家族、熟人社會、社會組織等提供的社會關(guān)系與社會資本對我國發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展[86]、農(nóng)村現(xiàn)代化與減貧事業(yè)[70]發(fā)揮了重要作用。這些都表明，產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行最終嵌入于鄉(xiāng)村社會之中，其在基層落地時，鄉(xiāng)土社會中的治理情境因素對其成功執(zhí)行具有重要影響。因此，后續(xù)研究可將治理情境框定于村莊層面，進一步挖掘治理情境中的哪些因素及其組合模式對于調(diào)適一統(tǒng)的政策設(shè)計具有重要作用，以提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效率。例如，不同要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運作模式及村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)幾大要素與行動者互動的不同組合模式是如何作用于產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的。

第三，深入探討政策執(zhí)行過程，尋求與已有政策動員及國家治理理論對話。理論的創(chuàng)新與突破建立在對事實的深度把握上，只有弄清了具體的政策執(zhí)行過程才有可能從中洞徹失敗或成功的癥結(jié)。后續(xù)研究可進一步探討在極化的政治壓力與時間約束下，基層政府具體是如何動員村干部及相關(guān)群體去執(zhí)行一項涉及多元行動主體、各種矛盾沖突交織的“復(fù)雜政策”的？尤其是當(dāng)面臨環(huán)境的不確定性與認知的有限理性限制時[87]，其選擇相應(yīng)政策執(zhí)行方式或政策工具的邏輯是什么？這樣的政策執(zhí)行邏輯究竟是增進還是阻礙了基層人員在一統(tǒng)性政策與地方復(fù)雜性之沖突中的調(diào)適功能？在此基礎(chǔ)上，進一步從國家動員方式變遷角度來審視國家治理方式的變遷，進而與已有的政策動員理論進行對話。例如，與集體化時期甚至更早的土改時期的“組織化動員”、后集體化時期的“經(jīng)營式動員”[88]相比，產(chǎn)業(yè)扶貧政策動員模式有何不同？它具有什么特征和優(yōu)缺點？適用范圍是什么？發(fā)展趨向是什么？在已有政策動員譜系中應(yīng)處于何種位置？總結(jié)提煉這種“攻堅式動員”執(zhí)行模式可以在一定程度上豐富已有政策動員理論。

第四，嘗試采用多案例比較分析法，以識別影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素及其作用路徑。鑒于個案研究結(jié)論的外部效度問題，后續(xù)研究可嘗試采用多案例研究方法，以識別影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素及其作用路徑。例如，可根據(jù)復(fù)制原則，合理安排6～10個案例，其中一些案例采取逐項復(fù)制原則（產(chǎn)生相同結(jié)果），另一些案例采取差別復(fù)制原則（產(chǎn)生不同結(jié)果），如果所有案例都與之前提出的理論假設(shè)相符合，那么這兩組案例就能較有說服力地證明理論假設(shè)。反之，則需要修改假設(shè)重新檢驗[89]。這樣，就能在一定程度上避免自說自話的情形，真正增進知識積累。

總之，產(chǎn)業(yè)扶貧是一個系統(tǒng)工程，影響其績效的因素是多方面的，理論研究和政策實踐需要綜合考慮主體行為、制度結(jié)構(gòu)、治理情境及其互動對政策執(zhí)行的影響。特別是進入相對貧困治理階段后，隨著貧困形勢與格局的變化，“政治勢能”轉(zhuǎn)向，這必定導(dǎo)致高度強調(diào)時間與績效約束，全面動員社會各方力量的超常規(guī)“攻堅式動員”政策執(zhí)行模式向常規(guī)化、制度化方向回歸。那么，在此背景下，產(chǎn)業(yè)扶貧政策實踐如何通過外部援助突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性門檻，如何選擇與當(dāng)?shù)厣嬆Ｊ?、資源稟賦相契合的產(chǎn)業(yè)類型，如何采用能夠調(diào)動各方積極性并充分運用當(dāng)?shù)厣鐣Y本的產(chǎn)業(yè)運作模式，仍然值得進一步探討。

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