吳彤 張聰

政策的制定產(chǎn)生關(guān)鍵影響。本文主要以沙利文近幾年發(fā)表的文章為基礎(chǔ)，全面梳理沙利文的國家安全和外交政策主張，據(jù)此理解與預(yù)判拜登政府未來推行的內(nèi)政外交政策。

國內(nèi)政策構(gòu)想：回歸“大政府”，重建中產(chǎn)階級

近年來，美國國內(nèi)貧富差距不斷加大、社會分化嚴(yán)重、財閥統(tǒng)治盛行、中產(chǎn)階級衰落、民粹主義抬頭，美國民眾期待政府承擔(dān)更大責(zé)任，這意味著自里根時代以來確定的“小政府”政治重心發(fā)生轉(zhuǎn)移。2018年沙利文發(fā)表了《傳統(tǒng)民主黨的現(xiàn)代回歸》一文，指出面對這一變化趨勢，民主黨應(yīng)當(dāng)抓住機遇，擺脫束縛，實行大膽改革。

沙利文的施政綱領(lǐng)可以概括為“一個核心，一個任務(wù)，四大支柱”：以回歸“大政府”為核心，以重建和拯救美國中產(chǎn)階級為首要任務(wù)，以發(fā)揮政府社會保障、社會再分配、解決區(qū)域發(fā)展失衡、團結(jié)社會力量四大功能為支柱。易言之，政府的目的在于：團結(jié)富人階級、重建中產(chǎn)階級、幫扶窮人階級。

沙利文主張回歸傳統(tǒng)民主黨人的執(zhí)政理念，重新界定政府的職責(zé)范圍，推動“新的傳統(tǒng)民主黨人”（The?New?Old?Democrats）崛起。正如沙利文在《美國外交政策需要新的經(jīng)濟哲學(xué)引導(dǎo)》一文中指出的，美國需要構(gòu)建新的經(jīng)濟哲學(xué)，有效管理本國經(jīng)濟并塑造全球經(jīng)濟。摒棄過去美國政府“強調(diào)自由競爭、放棄政府主導(dǎo)”的模式，重新實行類似于“二戰(zhàn)”后在凱恩斯主義指導(dǎo)下的一攬子產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合社會現(xiàn)實需要，必要時積極采取干預(yù)措施。

作為美國價值觀的體現(xiàn)，中產(chǎn)階級近年來遭受了嚴(yán)重?fù)p害。沙利文認(rèn)為，美國政府應(yīng)更多關(guān)注國內(nèi)中產(chǎn)階級利益，打擊避稅天堂和制度漏洞，而不是致力于為企業(yè)構(gòu)建安全的投資環(huán)境。2018年，特朗普宣布對全球出口至美國的鋼鋁制品征收關(guān)稅之后，沙利文發(fā)表《特朗普對貿(mào)易協(xié)議的觀點部分正確，錯在如何解決問題》一文，指出匯率操縱、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜活動、國有企業(yè)和旨在排除外國出口的非關(guān)稅壁壘損害了美國工人利益，因此外交政策必須有所調(diào)整，摒棄昔日的自由貿(mào)易教條，更加重視公平貿(mào)易及保障國內(nèi)中產(chǎn)階級的利益。基于此，沙利文提出指導(dǎo)貿(mào)易協(xié)議談判的四原則：第一，建立公平、對等、保護勞動權(quán)利的全球多邊貿(mào)易框架;第二，重新衡量美國國內(nèi)資本和勞動力之間的利益權(quán)重，將重心從企業(yè)轉(zhuǎn)向消費者、工人和中產(chǎn)階級;第三，建立真正有效的執(zhí)行機制，鼓勵大家都按規(guī)則行事;第四，將貿(mào)易協(xié)定視作針對工人的一攬子協(xié)議的一部分，服務(wù)于提高工人的工資、福利、技能和增加就業(yè)的目標(biāo)。

將上述設(shè)想和目標(biāo)付諸實踐，需要以發(fā)揮政府四大功能為支柱。一是社會保障。美國當(dāng)前社會現(xiàn)實已經(jīng)變化：傳統(tǒng)勞資關(guān)系與家庭形式均有較大改變，自由職業(yè)者增多，雙職工家庭成為主流，且絕大部分勞動者在服務(wù)業(yè)工作?；谝陨犀F(xiàn)實，政府必須發(fā)揮積極作用，創(chuàng)新社會保障的應(yīng)對策略，減輕家庭養(yǎng)育和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，確保自由市場為工人提供體面的工資、福利和良好的工作條件，并通過提供職業(yè)技能培訓(xùn)等方式，為人們創(chuàng)造足夠機會實現(xiàn)階級躍遷。二是社會再分配，政府應(yīng)改革稅收和反壟斷政策，以應(yīng)對當(dāng)前的財富與權(quán)力過度集中的問題，保證中產(chǎn)階級與民主制度的良好運行。稅收方面，政府需建立更加公平的稅收制度。反壟斷方面，政府需針對新型互聯(lián)網(wǎng)平臺調(diào)整執(zhí)法和監(jiān)管策略，并注意避免破壞市場的創(chuàng)新與活力。三是解決區(qū)域發(fā)展失衡問題，政府應(yīng)當(dāng)制定地方性政策，利用公共投資與重大公共項目來縮小地區(qū)發(fā)展差距。四是團結(jié)社會力量，政府應(yīng)當(dāng)與商業(yè)界建立新的伙伴關(guān)系，以適應(yīng)現(xiàn)實社會需求，通過政策激勵手段，鼓勵公司承擔(dān)社會責(zé)任。

為了實現(xiàn)國內(nèi)政策構(gòu)想，沙利文強調(diào)需要有兩大著力點：一是建立更加包容的社會，以幫助所有美國人為基礎(chǔ)，擺脫“身份政治”窠臼;二是改革國防預(yù)算制度。在《國家安全預(yù)算法案改革》一文中，他提出美國需要制定總體國家安全戰(zhàn)略，并對國家安全預(yù)算流程進行結(jié)構(gòu)性改革。該預(yù)算程序需要具備三個基本特征：每年發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》（NSS）及規(guī)劃指南，列出提升美國國家安全的事項和需要對預(yù)算進行調(diào)整的領(lǐng)域;制定統(tǒng)一的、具有長期連續(xù)性的國家安全預(yù)算方案，并與《國家安全戰(zhàn)略報告》直接掛鉤，權(quán)衡部門間資源分配，加大對創(chuàng)新和工業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域的投入;結(jié)合軍事和非軍事手段改革授權(quán)和撥款程序。

國際政策構(gòu)想：以國際合作確保全球領(lǐng)導(dǎo)地位

沙利文對現(xiàn)行國際秩序的基本態(tài)度是“樂觀而不絕望”的。雖然隨著秉持單邊主義和孤立主義的特朗普2016年當(dāng)選美國總統(tǒng)，美國外交政策界一時間風(fēng)聲鶴唳，認(rèn)為本已岌岌可危的自由國際秩序?qū)⒀┥霞铀?但不同于學(xué)者的悲觀看法，沙利文認(rèn)為特朗普上臺僅僅是美國政治的非常態(tài)事件，現(xiàn)存的國際秩序具有很大彈性，足以撐過特朗普總統(tǒng)的任期。

在《特朗普之后的世界》一文中，沙利文提出了三點理由。第一，目前世界上絕大多數(shù)國家仍然遵循自由國際秩序，并指望美國在秩序中心擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)角色。美國主導(dǎo)地位的消失并不意味著領(lǐng)導(dǎo)地位的終結(jié)。第二，美國有效完成了從支配地位到領(lǐng)導(dǎo)地位的過渡。在處理跨國問題上，美國推動了國際問題處理機制向更加務(wù)實和靈活的方向轉(zhuǎn)變，增強了以規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序的彈性。第三，盡管特朗普創(chuàng)造了全球領(lǐng)導(dǎo)者缺位的真空期，但國內(nèi)外的壓力與實際利益考量讓他無法對現(xiàn)存國際秩序造成系統(tǒng)性損害?？傮w而言，美國在經(jīng)濟、技術(shù)、外交等領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢仍然顯著，重建舊共識的機會依然存在。

就國際政策而言，沙利文主張美國應(yīng)重返全球領(lǐng)導(dǎo)地位，再塑美國聯(lián)盟體系和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過參與多邊治理、與盟友緊密合作來制定國際規(guī)則、規(guī)范與制度，讓盟友承擔(dān)更多國際責(zé)任，必要時動用武力作為外交的延伸。沙利文曾在《大西洋月刊》撰文闡述對美國外交戰(zhàn)略的宏觀構(gòu)想，認(rèn)為應(yīng)在明確深化美國獨特國家屬性的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建“美國例外論”，以維護其外交政策的核心目標(biāo)——“保護和捍衛(wèi)美國的生活方式”以及“與盟友合作抵抗侵犯、威權(quán)主義和惡性腐敗的擴展”。

1.參與多邊治理，加強伙伴關(guān)系。沙利文強烈反對特朗普政府的單邊主義和孤立主義，認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)重新加入并加強在全球事務(wù)多邊領(lǐng)域的合作，重構(gòu)并加強聯(lián)盟體系和伙伴關(guān)系。目前，拜登政府重新參與全球事務(wù)的政策已初見端倪。例如，2020年12月7日，沙利文在接受采訪時稱，美國將重返《伊核協(xié)議》并取消制裁，為與伊朗就更廣泛問題進行進一步對話鋪平道路。

2.推行價值觀外交。美國不是由領(lǐng)土或部落組成，而是由自由平等的理念構(gòu)建而成。在外交政策的執(zhí)行中，美國應(yīng)輸出價值觀而非僅僅提供實用主義觀點，并聯(lián)合盟友宣揚人權(quán)和民主等普世價值。

3.強調(diào)責(zé)任分擔(dān)。美國外交政策不是零和博弈，而是正和思維，即在維護自身利益的同時促進他國利益。新局勢下，美國應(yīng)實行不同的領(lǐng)導(dǎo)方式，強調(diào)責(zé)任和成本分擔(dān)，賦予其他國家更大發(fā)言權(quán)的同時，讓它們承擔(dān)更多責(zé)任。

4.控制但不放棄武力干涉。以往政策制定者習(xí)慣過度使用武力，在網(wǎng)絡(luò)安全、外交、對外援助等軟實力方面投資嚴(yán)重不足。美國應(yīng)逐步減少參與中東戰(zhàn)爭，但并非放棄該地區(qū)或停止反恐行動;將資源從軍事?lián)芸钷D(zhuǎn)向外交、發(fā)展和技術(shù);認(rèn)清美國實力的局限性，并使其手段與其宣稱的目標(biāo)相匹配。

對華政策構(gòu)想：在競爭中共存

在拜登政府時期，美國對華基本認(rèn)知可能從“區(qū)域性大國”向“尋求全球霸權(quán)”轉(zhuǎn)變。沙利文曾認(rèn)為，中國不可能取代美國成為新秩序的核心。因為中國作為區(qū)域性大國，其基本全球戰(zhàn)略是作為一個“有選擇性的利益攸關(guān)方”（selective?stakeholder）采取行動，這種戰(zhàn)略是以美國將繼續(xù)作為最后的責(zé)任承擔(dān)者為預(yù)設(shè)的，并根據(jù)成本效益分析選擇性承擔(dān)責(zé)任。在2016年的記者會上，時任希拉里外交政策顧問的沙利文還呼吁中國成為國際體系中“全面負(fù)責(zé)的利益攸關(guān)方”（comprehensive?responsible?stakeholder）。

但是，近年來沙利文對中國的看法有所改變。在2020年發(fā)表的《中國走向全球霸權(quán)的兩條道路》一文中，沙利文闡述了中國尋求全球霸權(quán)的兩條途徑。第一條是通過軍事競爭在西太平洋地區(qū)確立區(qū)域霸權(quán)，進而稱霸全球;第二條是提升經(jīng)濟和科技實力，通過“一帶一路”倡議塑造世界經(jīng)濟規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政治體制，確立全球領(lǐng)導(dǎo)力，從而間接取代美國。美國決策者必須明確中國將選擇哪條道路，依此制定應(yīng)對政策。

但總體而言，相對于特朗普政府的對華強硬態(tài)度，沙利文的對華態(tài)度更為中庸。在《沒有災(zāi)難的競爭》一文中，他指出盡管中美兩國之間存在許多分歧，但雙方應(yīng)在競爭中共存，盡可能防止競爭演化為直接對抗。

“將冷戰(zhàn)當(dāng)作教訓(xùn)，而不是采取冷戰(zhàn)邏輯”，將可能成為拜登政府對華政策的基本方針。美國對華“接觸政策”（Engagement?Policy）失敗以來，“中美新冷戰(zhàn)”論調(diào)甚囂塵上。但沙利文強調(diào)，鑒于中國的強大實力和中美合作的必要性，中美競爭的影響范圍有限，美國對蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)邏輯在今天難以適用，應(yīng)當(dāng)“將冷戰(zhàn)當(dāng)作教訓(xùn)，而不是采取冷戰(zhàn)邏輯”。

在可能引發(fā)不可控沖突的“新遏制戰(zhàn)略”（Neo-Containment?Policy）與可能嚴(yán)重?fù)p害美國利益及價值觀、挫傷美國盟友體系的“大妥協(xié)”（Grand?Bargain）之外，沙利文認(rèn)為還存在不以美國投降或美中分治為前提的第三條路。美國應(yīng)在軍事、經(jīng)濟、政治等關(guān)鍵競爭領(lǐng)域與中國建立有利的共存條件，在不引發(fā)美蘇對抗中特有的威脅感的情況下，確保美國的利益。

1.軍事：增強可持續(xù)威懾。沙利文認(rèn)為，中美之間面臨的沖突僅限于印太地區(qū)，盡管緊張局勢加劇，但兩國軍隊在印太地區(qū)的共存并非絕無可能。美國需要做的是加強中美危機管理，增強自身的威懾能力。第一，美國與中國需要更多的溝通渠道和機制來避免沖突，以便事件發(fā)生時能夠迅速澄清對方意圖;第二，雙邊軍事關(guān)系不應(yīng)受制于政治分歧，而應(yīng)加強交流、增進理解;第三，為確保在印太地區(qū)的威懾力量，美國應(yīng)該將投資方向從昂貴的航空母艦轉(zhuǎn)向價格更為低廉的非對稱武器;第四，美國應(yīng)該多元化其軍事布局，在必要時利用準(zhǔn)入?yún)f(xié)議，而不是一味永久駐扎。

至于臺灣問題，沙利文認(rèn)為，鑒于涉及的歷史極具復(fù)雜性，不單方面改變現(xiàn)狀也許是最佳方案。這樣的方案也可以成為中美處理其他具有挑戰(zhàn)性的外交問題時遵照的范例。

2.經(jīng)濟：確立對等貿(mào)易條件。沙利文認(rèn)為，中美經(jīng)濟之間存在的結(jié)構(gòu)性失衡削弱了雙方經(jīng)濟關(guān)系的穩(wěn)定性，成為兩國關(guān)系破裂的深層根源。鑒于此，美國應(yīng)通過修改世貿(mào)規(guī)則，對中國設(shè)置新的市場準(zhǔn)入障礙，同時加大基礎(chǔ)研究投資。其中決定性的因素是美國的國內(nèi)政策：第一，美國須大力加強基礎(chǔ)科學(xué)研究，對清潔能源、生物技術(shù)、人工智能以及計算能力進行投資;第二，美國聯(lián)邦政府應(yīng)加大對各級教育和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并采取有利于增強美國人口和技術(shù)優(yōu)勢的移民政策;第三，美國應(yīng)該與其他國家合作，就世貿(mào)組織目前尚未解決的問題制定一套新的標(biāo)準(zhǔn)，約束中國搭便車的行為;第四，美國應(yīng)保護自己的技術(shù)優(yōu)勢，以應(yīng)對中國的“知識產(chǎn)權(quán)盜竊”“有針對性的產(chǎn)業(yè)政策”以及“經(jīng)濟和安全部門的聯(lián)合對抗”。

3.政治：宣揚美式價值觀。沙利文認(rèn)為，相比于蘇聯(lián)，中國崛起可能給美國帶來更大的意識形態(tài)挑戰(zhàn)。美國應(yīng)注重提升自身價值觀的吸引力，而非通過中美競爭尋求優(yōu)勢。隨著中國對世界其他國家的影響力日漸增長，美國不應(yīng)把所有其他國家都當(dāng)作與中國競爭的“戰(zhàn)場”，僅僅依據(jù)第三國與中國的關(guān)系來看待第三國。美國還應(yīng)通過強調(diào)善治來捍衛(wèi)民主，支持公民社會、獨立媒體和信息的自由流動。

4.全球治理：變單打獨斗為結(jié)盟群毆。沙利文認(rèn)為，美國應(yīng)在全球范圍內(nèi)形成針對中國的整體力量，聯(lián)合盟友對中國施加壓力;美國最大的優(yōu)勢之一是基于民主自由價值所建構(gòu)的堅不可摧的盟友體系，而中國的弱勢正是缺少有吸引力的價值觀來團結(jié)同盟國。

但同時，中美競爭的結(jié)果不應(yīng)該是壓縮兩國合作的空間。許多全球挑戰(zhàn)亟須中美兩個大國合作應(yīng)對，兩國領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該把跨國挑戰(zhàn)上的合作視為雙方的基本需要，而不是一方的單純讓步。

梳理沙利文的政策觀點，首先可以發(fā)現(xiàn)，其政策立場并非回歸傳統(tǒng)的建制派，而是在特朗普政府所導(dǎo)致的全球政治混亂中尋求一種更切實可行的路徑。其次，雖然沙利文的對華態(tài)度相對溫和，但絕不意味著中美將“化敵為友”。?作為“重返亞太”戰(zhàn)略的制定者，沙利文與蓬佩奧等人對美國根本戰(zhàn)略利益的判斷是一致的，他對中國懷有的意識形態(tài)偏見與昭然敵對情緒也不可忽視，與傳統(tǒng)對華鷹派相比甚至可能帶來更大威脅，值得我們高度警惕。

目前為止，新冠疫情已經(jīng)奪去了35萬美國人的生命。面對特朗普政府留下來的爛攤子，拜登上臺后的首要任務(wù)是疫情防控工作，并積極尋求重振美國國內(nèi)經(jīng)濟與政治形勢、恢復(fù)其世界影響力的方案。年輕有為、知識淵博的沙利文在未來能否為美國的內(nèi)政外交帶來轉(zhuǎn)機，讓我們拭目以待。

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