李湘峰，阿茹娜，朱 健，望佳琪

(1.水電水利規(guī)劃設計總院，北京 100120；2.江蘇省工程勘測研究院，江蘇 揚州 225000；3.中國電建集團華東勘測設計研究院，浙江 杭州 311122)

清潔低碳的可再生能源目前已成為全球能源發(fā)展的主要方向，我國水電、風電、太陽能發(fā)電等能源種類累計裝機規(guī)模均居世界首位，在能源結構中占比不斷提升?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：加快推動綠色低碳發(fā)展，推動能源清潔低碳安全高效利用的建議?！缎聲r代的中國能源發(fā)展》白皮書[1]明確提出立足基本國情和發(fā)展階段，確立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導向，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，深化能源供給側(cè)結構性改革，優(yōu)先發(fā)展非化石能源的能源發(fā)展要求。為適應“十四五”與未來時期可再生能源發(fā)展規(guī)劃，有必要銜接國土空間規(guī)劃和用途管控要求，科學規(guī)劃可再生能源用地布局，合理設計用地取得方式及產(chǎn)權屬性，研究提高用地綜合利用潛能的可能性，以促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，努力做到“開發(fā)一方資源、發(fā)展一方經(jīng)濟、改善一方環(huán)境、造福一方百姓”。

1 銜接國土空間管控要求科學規(guī)劃可再生能源用地布局

可再生能源項目主要包括水電工程、風電、太陽能(光伏)和生物質(zhì)能?？稍偕茉从玫夭季中桡暯訃量臻g管控要求，做好用地布局工作，主要體現(xiàn)在項目選址與國土空間規(guī)劃“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三區(qū)布局關系上，以及與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線”三條控制線的關系方面[2]。

對于水電工程而言，其占地主要位于三條控制線外的一般農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，應盡量避免占用三線范圍內(nèi)用地。但根據(jù)《關于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設項目用地預審的通知》六類用地要求，以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條和《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的規(guī)定，在確實無法避免占用三線范圍內(nèi)用地時，可以通過規(guī)定程序調(diào)整三線范圍。

對于風電、太陽能項目而言，其占地位于三條控制線外的一般農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，項目的建設用地應本著節(jié)約和集約利用土地的原則，盡量使用未利用土地，少占或不占耕地[3]。根據(jù)《風電場工程建設用地和環(huán)境保護管理暫行條例》《海上風電開發(fā)建設管理辦法》《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《國土資源部辦公廳關于光伏發(fā)電用地事項的函》等規(guī)定，風電、太陽能項目嚴禁占用三線范圍內(nèi)用地。

對于生物質(zhì)能項目而言，其占地一般位于城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)，按照工業(yè)用地進行管理。詳見圖1。

圖1 可再生能源用地與三區(qū)三線關系

此外，各地各行業(yè)在強化“三線”剛性管控的同時，在按照《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》規(guī)定開展國土空間規(guī)劃編制時，也應適應自然條件和可再生能源未來發(fā)展戰(zhàn)略需求。在資源環(huán)境承載能力評價和國土空間適宜性評價基礎上，根據(jù)可再生能源規(guī)劃發(fā)展規(guī)模，在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)，為可再生能源建設開發(fā)預留彈性，進行空間留白布局。對于無法避免占用生態(tài)紅線和基本農(nóng)田的水電工程項目，應在編制國土空間規(guī)劃時結合可再生能源規(guī)劃明確擬開發(fā)的項目地規(guī)模及分布區(qū)域，及時銜接調(diào)整永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，并繼續(xù)保留三線調(diào)整政策機制。

2 合理設計可再生能源用地取得方式及產(chǎn)權制度

中國實行土地社會主義公有制，土地性質(zhì)分為國有土地和農(nóng)民集體所有土地。為最大化節(jié)約集約用地，實現(xiàn)工程效益，需在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法規(guī)框架范圍內(nèi)，合理設計可再生能源綜合開發(fā)土地取得方式及產(chǎn)權制度。根據(jù)可再生能源用地特點，以及土地所有權、承包權和經(jīng)營權變化情況，可再生能源綜合開發(fā)土地取得方式及產(chǎn)權制度[4]可考慮以下模式：

(1)集體土地征收方式。該情況主要包括水電工程水庫淹沒區(qū)和樞紐工程建設區(qū)永久占地，風電和太陽能管理區(qū)、變電站、桿塔基礎和實際占壓等永久占地涉及既有集體土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條和第五十四條規(guī)定通過征收行為轉(zhuǎn)為國有土地[2，5]，并按照劃撥方式取得國有土地使用權的行為。這種方式下集體所有農(nóng)用地和未利用地權屬和用途均發(fā)生轉(zhuǎn)變，屬于“既征既轉(zhuǎn)”產(chǎn)權流轉(zhuǎn)方式；集體土地權屬轉(zhuǎn)變但用途不變的，如原集體所有水庫水面雖然征收，但仍按農(nóng)用地管理的情況下，屬于“只征不轉(zhuǎn)”產(chǎn)權流轉(zhuǎn)方式。

(2)國有土地收回/出讓方式。該情況主要針對可再生能源項目永久占用既有國有土地，國有土地使用權由原單位轉(zhuǎn)為電站業(yè)主單位。對于永久占用既有國有土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權；生物質(zhì)能電站用地一般按照工業(yè)用地方式處理，按照工業(yè)用地出讓方式取得；海上風電海上用地根據(jù)《海上風電開發(fā)建設管理辦法》等規(guī)定只享受海上區(qū)域使用權。

(3)臨時用地使用方式。臨時用地又包括土地征用和土地租賃兩類，屬于“不征不轉(zhuǎn)”產(chǎn)權流轉(zhuǎn)方式。其中土地征用包括可再生能源項目主體工程施工、水電工程水庫淹沒區(qū)墊高防護造地施工需要，施工期間需要按照規(guī)定與縣級以上地方政府辦理用地手續(xù)，不改變土地原有權屬，但需臨時變更土地現(xiàn)狀地類用于施工，施工結束后復墾恢復原用途的方式。土地租賃是土地流轉(zhuǎn)的一種方式，該情況包括太陽能、風電電站項目不占壓情況下，不改變土地權屬、土地地類，采取支付租金流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的行為?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定，臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條的規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，并向發(fā)包方備案[2]。

(4)土地承包經(jīng)營權收回再利用方式。該情況不改變土地權屬，據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十一條的規(guī)定，土地承包權可以依法收回。根據(jù)用途是否改變產(chǎn)權流轉(zhuǎn)方式包括以下幾種情況，一是“不征不轉(zhuǎn)”方式，主要包括指因太陽能、風電站站址內(nèi)部交通占地，以及農(nóng)村移民生產(chǎn)安置用地；二是“只轉(zhuǎn)不征”方式，主要包括移民農(nóng)村居民點占地情況，該情況下所有權不改變，但農(nóng)用地調(diào)整為建設用地。

(5)只補償不辦理用地手續(xù)特殊處理方式。該情況屬于“不征不轉(zhuǎn)”方式中比較特殊的一類。其主要針對水電工程水庫影響區(qū)土地處理情況，根據(jù)水電工程征地報批規(guī)定、水電工程建設征地處理范圍界定規(guī)范及工作實踐，納入水庫影響區(qū)處理范圍內(nèi)的土地(塌岸區(qū)域內(nèi)的耕園地，以及在浸沒、內(nèi)澇、水庫滲漏區(qū)域內(nèi)受危害程度高的耕園地)不辦理征地手續(xù)，但可按照永久征地標準進行補償處理。

各類型再生能源項目土地產(chǎn)權性質(zhì)和流轉(zhuǎn)方式見表1。

表1 各類型再生能源項目土地產(chǎn)權性質(zhì)和流轉(zhuǎn)方式劃分

3 提高用地綜合利用潛能可能性分析

根據(jù)《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》(國土資規(guī)[2017]12號)，強調(diào)、鼓勵土地的復合利用，允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構進行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。基于此，可再生能源用地也應拓展土地使用功能，在完成電站正常投資效益的基礎上，提高土地節(jié)約集約利用水平和利用潛能，以促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和土地權屬人收益。

3.1 水電工程

水電工程建設征地范圍包括水庫淹沒影響區(qū)和樞紐工程建設區(qū)兩部分，結合各類用地取得方式及管理權限，水電工程可開發(fā)利用的土地資源主要位于水庫淹沒影響區(qū)范圍。

(1)水庫淹沒區(qū)(水庫水面部分)。水庫水面的綜合開發(fā)利用歷時悠久，可借鑒參考的成功案例較多，可利用水庫大力開展養(yǎng)殖、旅游、航運、水上運動、休閑文化等多種產(chǎn)業(yè)，但在開發(fā)利用時，應做好生態(tài)保護和電站的安全運行。

(2)水庫淹沒區(qū)(水庫消落區(qū)部分)?？紤]到水庫消落區(qū)水位變化的特性，應在保障生態(tài)、水質(zhì)等安全的前提下，可適度有限發(fā)展兩棲林業(yè)、季節(jié)性傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或其他臨時性開發(fā)利用。水庫消落區(qū)水位變化因電站不同而不同，其開發(fā)利用需要結合電站運行特性分析研究，因此水庫消落區(qū)的綜合開發(fā)利用應做好相關的規(guī)劃研究和必要的試驗，方可實施。

(3)水庫影響區(qū)。對滑坡、塌岸等水庫影響區(qū)范圍，其范圍內(nèi)的用地未征收，僅補償處理，其所有權等相關權益未發(fā)生變更，但考慮到水庫影響區(qū)受水庫蓄水影響，危險程度高，因此應在水庫蓄水運行穩(wěn)定后，且充分保障安全的前提下，可由原權益人適度有限發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)或牧業(yè)。

3.2 風電、太陽能工程

首先應積極引導風電、太陽能工程項目合理選址，盡量利用未利用地和低效閑置土地；可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。其次，工程建設可采取分布式布置，集中布置時應要求與農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等發(fā)展相結合，盡量做到互補，發(fā)揮土地的綜合開發(fā)效益。

根據(jù)風電相關用地政策，風電通常按基礎外輪廓確定永久征收土地面積，風電工程可綜合利用的區(qū)域主要為風機機組用地、用海范圍內(nèi)的不占壓部分。不占壓部分在不破壞地表形狀時，其土地取得方式可以是租賃形式，因此不占壓部分土地仍然可以維持原有土地利用方式，例如繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等，工程建成后，在滿足生態(tài)保護和電站的安全運行的要求，也可結合周邊資源發(fā)展旅游業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)等。

對于太陽能發(fā)電工程，分布式和水面漁光互補式發(fā)電一般利用建筑物和水面，其方式已經(jīng)屬于綜合利用的開發(fā)形式。地面太陽能發(fā)電通常需征收或租賃土地，通過優(yōu)化太陽能組件形式和布置方案，其太陽能方陣用地范圍內(nèi)的不占壓部分是可以重復開發(fā)利用的區(qū)域，其不占壓部分土地的取得方式和綜合利用方式與風電工程基本類似。

3.3 生物質(zhì)能工程

對于生物質(zhì)能工程，由于此類項目為工業(yè)工地，規(guī)模相對較小，可綜合開發(fā)條件有限，應積極引導工程項目合理選址，盡量利用未利用地和低效閑置土地，盡量減少用地規(guī)模。

可再生能源用地綜合利用方式及產(chǎn)業(yè)方向見表2。

表2 可再生能源用地綜合利用方式及產(chǎn)業(yè)方向

4 建 議

(1)明確可再生能源項目用地按照公共利益項目用地管理?！吨腥A人民共和國土地管理法》四十五條對公共利益范圍予以列舉式界定，從軍事和外交、基礎設施、公共事業(yè)、扶貧和安居、成片開發(fā)建設等五方面對公共利益需要的情形作了規(guī)定，該條第六款“法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”為兜底條款，為征地范圍的其他情形留有彈性空間。根據(jù)該法的規(guī)定和現(xiàn)實情況，大中型水電工程一直屬于公共利益可征地范疇，供地方式基本為劃撥。但對于部分太陽能項目和風電項目永久占地，實際存在要辦理土地出讓手續(xù)，不能以劃撥方式供地的情況。為促進可再生能源發(fā)展，合理合規(guī)計列占地成本，建議進一步明確可再生能源用地按照公共利益項目用地方式進行管理。

(2)簡化可再生能源用地土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)辦理的審批程序，規(guī)范各類用地的產(chǎn)權登記手續(xù)。對于土地征收行為，國家法規(guī)政策有明確的產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和登記辦理程序要求。但是對于不征不轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)等其他方式的土地，在實際操作層面，往往缺乏統(tǒng)一的審批程序，建議加強對這塊內(nèi)容的精細化管理[5]：一是，明確不征不轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)的辦理程序和有關要求?？筛鶕?jù)項目用地管理需要，由相關政府部門、企業(yè)等項目用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民或國有土地使用權人協(xié)商，確定以租賃、合作、入股等方式使用土地，簽訂土地使用協(xié)議，并將土地使用方案、土地使用協(xié)議報地方有關主管部門后，組織以租賃、承包等方式供地。二是，盡快推進水電工程庫區(qū)用地的確權登記工作，實際過程中，因為劃撥用地的產(chǎn)權辦理難度較大，需增加開展地籍測量、權屬調(diào)查、確權簽字等工作，或者需再度繳納數(shù)額巨大的征地管理費等原因，庫區(qū)往往出現(xiàn)未辦理產(chǎn)權登記的情況，該情況不僅造成庫區(qū)管理權責不清，而且也影響可再生能源企業(yè)上市及股權改革，建議盡快推進庫區(qū)用地的確權登記工作。三是，在有條件的地方推行“多審合一”、“多證合一”、“多測整合”、“多驗合一”。探索推進規(guī)劃選址和用地預審合并、工程竣工規(guī)劃核實與土地驗核等驗收事項合并等行政審批事項，簡化可再生能源工程建設的審批程序，縮短工程移交周期，盡早發(fā)揮投產(chǎn)收益。四是，進一步明確可再生能源取得國有土地使用權后的使用及管理制度，研究國有土地再次轉(zhuǎn)讓、抵押、出租政策，完善不占壓情況下土地管理制度，探索水電工程資產(chǎn)收益扶貧[6]土地入股政策下用地性質(zhì)、電站項目法人與土地所有者之間的各方權責及風險防控機制等。