摘? ? ? 要：在風(fēng)險社會中，有針對性地進行風(fēng)險溝通已成為應(yīng)對風(fēng)險不確定性的有效手段。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，具有“脫域”特質(zhì)的陌生人社會逐步形成，且移動智能終端進一步普及使得生活場景向虛擬化趨勢發(fā)展，社會生活現(xiàn)狀的改變對風(fēng)險溝通提出了新要求。應(yīng)從風(fēng)險治理、立法完善、專家系統(tǒng)以及公眾參與等方面著手完善公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通中的社會信任機制，重構(gòu)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”。

關(guān)? 鍵? 詞：公共衛(wèi)生事件;風(fēng)險溝通;風(fēng)險治理;人際信任;系統(tǒng)信任

中圖分類號：R197.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0023-08

收稿日期：2020-09-01

作者簡介：黎夢兵，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為環(huán)境法、信任論。

基金項目：本文系國家社科基金項目“環(huán)境風(fēng)險項目的社會信任機制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX142。

風(fēng)險溝通指的是解釋與傳播有關(guān)健康、安全、環(huán)境等領(lǐng)域風(fēng)險信息的過程，這個過程包含了個體、群體和機構(gòu)之間信息和觀點的相互傳遞。[1]在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中，風(fēng)險溝通是防范化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵一環(huán)。2020年，新冠肺炎疫情席卷全球。相較于其他國家，我國的疫情防控取得了較好成效，但在風(fēng)險溝通上尚存不足。疫情爆發(fā)初期，由于風(fēng)險溝通不力，一定程度上擴大了疫情謠言散播的“漣漪效應(yīng)”，引發(fā)了公眾恐慌，進而導(dǎo)致疫情風(fēng)險溝通人際信任和系統(tǒng)信任的雙重信任危機?；诖?，本文擬從理論上探討如何構(gòu)建公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”。

一、公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通的特殊場域

區(qū)別于危險，德國社會學(xué)家烏克里希·貝克將風(fēng)險定義為以系統(tǒng)的方式應(yīng)對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安，是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化引發(fā)的后果。[2]在風(fēng)險社會中，人類的生存和發(fā)展面臨著各種各樣的潛在風(fēng)險。當(dāng)風(fēng)險進入公共視野，公眾普遍卷入對風(fēng)險的感知和表達并結(jié)合自身需求有選擇、有側(cè)重地采取自救行動時，風(fēng)險就轉(zhuǎn)化為危機。[3]為避免公眾恐慌情緒蔓延，就需要進行風(fēng)險溝通。公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通是指在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，風(fēng)險管理機構(gòu)、個體及群體間相互交換公共衛(wèi)生事件風(fēng)險信息的互動過程，[4]主要表現(xiàn)為：向公眾明示公共衛(wèi)生事件風(fēng)險，直接傳遞與公共衛(wèi)生事件有關(guān)的信息;表達風(fēng)險管理機構(gòu)對公共衛(wèi)生事件的關(guān)注、意見及反應(yīng);發(fā)布國家或風(fēng)險管理理機構(gòu)針對公共衛(wèi)生事件管理方面的具體措施。[5]公共衛(wèi)生事件風(fēng)險有其特殊性，這也使得公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通面臨著特殊境地。

（一）事前——公共衛(wèi)生事件風(fēng)險識別與認知的不確定性

烏爾里?！へ惪藢⒑蟋F(xiàn)代社會詮釋為風(fēng)險社會。在他看來，我們身處其中的社會充斥著組織化不負責(zé)任的態(tài)度，尤其是風(fēng)險的制造者以風(fēng)險犧牲品為代價來保護自己的利益。[6]而且，現(xiàn)代社會存在自反性①，科學(xué)本身并不能有效規(guī)避風(fēng)險，一方面在人化環(huán)境中人類與物質(zhì)環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生變化容易引發(fā)未知的風(fēng)險，另一方面由人類自身引起的風(fēng)險難以識別和認知。[7]因公共衛(wèi)生事件初期難以準確識別和認知風(fēng)險，故早期風(fēng)險溝通只能依賴于地方政府治理能力和治理體系的自身優(yōu)化，更深層次根植于風(fēng)險管理機構(gòu)的風(fēng)險意識。而如果風(fēng)險意識缺位、風(fēng)險治理能力低下或風(fēng)險治理者不作為，則會引發(fā)風(fēng)險危機，導(dǎo)致公眾失去對風(fēng)險管理機構(gòu)的信任。社會信任具有反身性，一旦失去信任，風(fēng)險治理的各個階段都難以達到風(fēng)險溝通的良好效果。[8]我國目前尚未建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件動態(tài)防控體系，對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評判和準確認知存在滯后性。

（二）事中——公共衛(wèi)生事件風(fēng)險信息傳播的快速性及公眾參與和公眾情緒的極端化

公共衛(wèi)生事件風(fēng)險信息傳播速度較快，準確定位公共衛(wèi)生事件不同階段的特征并及時采取相應(yīng)的溝通方式，需要關(guān)注風(fēng)險信息傳播高速化的時代特征，尋求風(fēng)險溝通與信息傳播的平衡。以新冠肺炎疫情為例：疫情風(fēng)險信息傳播經(jīng)歷了專家解讀風(fēng)險、管理機構(gòu)勸說規(guī)避風(fēng)險及公眾參與三個階段，呈現(xiàn)出從單向傳播到多向傳播、從管理化傳播到社會化傳播、從被動性傳播到主動性傳播的趨勢。而主流媒體及自媒體的風(fēng)險溝通也貫穿于風(fēng)險信息傳播各階段，具有多層次、高效率、全方位的特征。

在風(fēng)險社會中，公眾情緒從“我餓”的物質(zhì)需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔遗隆钡木癖磉_，故對涉及到自身安全與健康的風(fēng)險事件的參與意識空前高漲，并逐步成為社會生活的驅(qū)動力。[9]這種驅(qū)動力直接外化為公眾參與和公眾情緒兩種表達形式并呈現(xiàn)出極端化演變的趨勢。具體到公共衛(wèi)生事件中，公眾參與經(jīng)歷了不參與到高度參與兩個階段，且這兩個階段的轉(zhuǎn)化呈偶然性與快速性特征;公眾情緒經(jīng)歷了從漠不關(guān)心到高度緊張兩個階段，這兩個階段的轉(zhuǎn)化間隔同樣十分短暫。盡管公眾對健康、安全環(huán)境議題的關(guān)注度和信息需求程度在不斷提高，但卻缺乏風(fēng)險意識以及相應(yīng)的社會知識，因而存有不成熟、不理智的風(fēng)險治理“知情權(quán)”訴求，當(dāng)其無法感知風(fēng)險時對風(fēng)險治理的參與意愿較低，但當(dāng)其存在明顯風(fēng)險感知時參與意識高漲。然而，風(fēng)險的不確定性特征及風(fēng)險評估的局限性使得風(fēng)險管理機構(gòu)難以對風(fēng)險信息進行科學(xué)的評判和定義，因此在風(fēng)險溝通過程中經(jīng)常出現(xiàn)信息前后不一致甚至相互沖突、信息不完整和不確定等現(xiàn)象，成為風(fēng)險溝通的重要障礙。一旦專家對風(fēng)險的解讀與公眾風(fēng)險感知不匹配就會引發(fā)公眾的極端情緒，具體表現(xiàn)為疑惑、冷漠及恐慌等。風(fēng)險信息是浮動的，并依賴于社會公眾的信任，[10]故科學(xué)的風(fēng)險溝通不是簡單地進行信息傳遞，而是要時刻關(guān)注公眾情緒，保證公眾的“知情權(quán)”，提高公眾的參與意識。

（三）事后——污名化與謠言傳播的同步性

污名一般指將某特定主體與不受歡迎的團體或個體相聯(lián)系，并對該主體進行不合理的負面評價，形成負面形象。按照風(fēng)險的社會放大理論，如果某項危機存在強烈的社會公眾關(guān)注時，基于各種機制，有關(guān)健康和安全的風(fēng)險可能會在社會進程中被放大，[11]表現(xiàn)為公眾對風(fēng)險感知日益強烈并逐步演變?yōu)閷︼L(fēng)險的憤怒情緒。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，一些國家和地區(qū)別有用心地用 “中國病毒”“武漢肺炎”表述這場全人類的疫情，甚至從病毒名稱、病毒源頭、疫情防控等多個方面指責(zé)我國應(yīng)為新冠肺炎疫情負責(zé)，并向我國進行索賠。[12]新冠肺炎疫情污名化是一種不道德和不負責(zé)的言行，嚴重阻礙了世界范圍內(nèi)團結(jié)合作抗擊疫情的工作。[13]污名化助推了疫情謠言的傳播，擴大了我國的安全風(fēng)險、健康風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險。[14]

三、公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”的構(gòu)建

新時代，應(yīng)在風(fēng)險治理、立法完善、健全專家系統(tǒng)以及公眾參與等方面構(gòu)建公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”，以防范和化解公共衛(wèi)生事件信任危機。

（一）提高風(fēng)險治理能力

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了宏觀建構(gòu)，強調(diào)要提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險能力。2020年2月，中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào)要從體制機制上創(chuàng)新和完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。風(fēng)險溝通作為公共衛(wèi)生事件防控的重要環(huán)節(jié)，其效果如何將直接影響到公眾對公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的信任感。提高風(fēng)險治理能力，是構(gòu)建公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”的首要環(huán)節(jié)。一是厘清風(fēng)險治理思路。應(yīng)根據(jù)實際情況及時建立效率高、透明度高、互動性強、常態(tài)化的風(fēng)險預(yù)警機制。二是完善風(fēng)險防范立法體系，使風(fēng)險溝通有法可依，有規(guī)可循。三是多主體協(xié)同應(yīng)對“脫域狀態(tài)”及生活場景虛擬化帶來的風(fēng)險。既要明確以政府力量為主的風(fēng)險管理主體責(zé)任，又要發(fā)揚我國基層群眾性自治組織的制度優(yōu)勢，同時還要合理調(diào)動社會組織和公眾參與的積極性。四是結(jié)合公共衛(wèi)生事件全過程的風(fēng)險特征，從事前事中事后三個節(jié)點出發(fā)構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險溝通模式。事前階段，要做到預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警常態(tài)化，從源頭上預(yù)防風(fēng)險;事中階段，要做到應(yīng)急處置常態(tài)化，及時進行危機溝通，防止風(fēng)險擴散;事后階段，要做到及時恢復(fù)、評估與總結(jié)。五是提升公眾對風(fēng)險管理機構(gòu)的政治信任感。在尼古拉斯·盧曼看來，政治信任感的實現(xiàn)需要關(guān)注兩個方面，即提高公眾參與度，所有公眾的合理希冀能夠被支持，并有暢通的通道表示失望或滿意;強化風(fēng)險治理，公眾能夠在風(fēng)險社會中過上一種相對合理而安全的生活。能夠滿足這兩個條件，就表明公眾形成了對政治系統(tǒng)的信任。[29]

（二）完善公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通立法體系

法律具有權(quán)威性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，已經(jīng)成為系統(tǒng)信任中極為重要的一部分。[30]就法律與信任的關(guān)系而言，法律既是產(chǎn)生信任的動力，又是被信任的對象。系統(tǒng)信任產(chǎn)生于法律與公眾的交往過程之中，這個過程往往伴隨著法律權(quán)利的享有、法律義務(wù)的承擔(dān)、守法行為的獲益及對違法行為的懲罰，最終形成公眾對法律的信任以及法律系統(tǒng)下人與人之間的信任。[31]通過法律法規(guī)以及政府規(guī)范性文件推動風(fēng)險溝通實踐、構(gòu)建風(fēng)險溝通立法體系，是完善公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通“信任鏈”的重要途徑。[32]一是加快公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通立法。目前，我國針對公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的法律比較健全，主要有《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等，但尚未針對公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通制定相應(yīng)的法律規(guī)范。筆者建議，應(yīng)根據(jù)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通的需求及時立法并出臺相應(yīng)的實施細則，明確風(fēng)險管理機構(gòu)的職責(zé)分工，明確風(fēng)險溝通程序，明確相關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任以及其他程序內(nèi)容，明示風(fēng)險溝通的方式方法，使風(fēng)險溝通有法可依。二是健全風(fēng)險溝通全過程立法體系。事前預(yù)防階段，建立完善的風(fēng)險預(yù)警制度，盡快盡早地識別風(fēng)險，及時進行風(fēng)險溝通，盡可能將公共衛(wèi)生事件帶來的風(fēng)險降至最低;事中處理階段，制定風(fēng)險溝通具體方式方案，及時提供并更新風(fēng)險信息，安撫風(fēng)險利益相關(guān)群體的情緒;事后恢復(fù)階段，制定重建方案，引導(dǎo)公眾參與，恢復(fù)社會秩序，及時組織復(fù)工、復(fù)產(chǎn)及復(fù)學(xué)，盡可能彌補公眾的物質(zhì)損失。三是發(fā)揮地方立法的作用。地方立法是國家風(fēng)險管理立法體系中不可或缺的一環(huán)，具有高效性、地域性以及專門性特征，能夠根據(jù)地區(qū)實際情況及時反映社會現(xiàn)實需求。各地應(yīng)結(jié)合本地實際情況，針對公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通在風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、保護溝通、共識溝通以及危機溝通等方面科學(xué)立法、依法立法。

（三）健全公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通專家系統(tǒng)

專家系統(tǒng)應(yīng)以科學(xué)為基礎(chǔ)，盡量遠離偏見、價值判斷和利益訴求，以理性客觀的狀態(tài)為公眾所接受，但因?qū)＜宜邆涞膶I(yè)知識難以被常人所理解，故專家系統(tǒng)的科學(xué)性只能由同行評議。[33]有觀點認為，信任危機產(chǎn)生的一個重要原因就是出于對專家系統(tǒng)的不信任，導(dǎo)致公眾不再相信系統(tǒng)的合理性。[34]可見，專家系統(tǒng)是社會信任的重要評判指標。安東尼·吉登斯認為，專家系統(tǒng)作為“脫域”機制的主要類型存在于現(xiàn)代社會制度的發(fā)展之中。在現(xiàn)代社會生活中，公眾不可能詳盡驗證其生活中所涉及到的所有專業(yè)知識，風(fēng)險知識的獲取依賴于專業(yè)隊伍組成的專家系統(tǒng)。但因公眾不能完全參與到專家評判的過程中，也難以精通專家具備的專業(yè)知識，故公眾對專家系統(tǒng)的信任多是一種以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的“信賴”，具有脆弱性。[35]專家系統(tǒng)作為公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通的主要參與者，直接影響到風(fēng)險溝通效果的優(yōu)劣，而健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通專家系統(tǒng)是構(gòu)建風(fēng)險溝通信任鏈的重要承接。一是保證專家系統(tǒng)的科學(xué)性。專家系統(tǒng)的權(quán)威性和科學(xué)性是獲得社會信任的基礎(chǔ)，為此，應(yīng)注意風(fēng)險溝通的技巧，一方面，在沒有掌握完整的風(fēng)險信息前盡量減少“絕對化”的表述;另一方面，建立常態(tài)化的風(fēng)險識別和風(fēng)險評估機制，科學(xué)選擇保護溝通、共識溝通和危機溝通等風(fēng)險溝通方式以應(yīng)對不同風(fēng)險。二是確保專家系統(tǒng)的獨立性。應(yīng)增強專家系統(tǒng)的話語權(quán)，使風(fēng)險溝通專家能夠及時、獨立地提出意見和建議。三是加強專家系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的聯(lián)系。公共衛(wèi)生事件風(fēng)險管理機構(gòu)作為決策系統(tǒng)能夠及時掌握風(fēng)險信息，其與專家系統(tǒng)合作，利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建風(fēng)險決策平臺，有助于在精準識別風(fēng)險的基礎(chǔ)上有的放矢地與公眾進行交流，緩解其負面情緒。

（四）有效引導(dǎo)公眾參與

在現(xiàn)代風(fēng)險社會中，識別風(fēng)險信息本身存在困難且風(fēng)險管理機構(gòu)的風(fēng)險信息存在單一、片面、精心包裝等特征，易引發(fā)公眾對風(fēng)險管理機構(gòu)的不信任。就風(fēng)險溝通而言，公眾不滿足于“知情”而提出了全程參與的要求。[36]面對敏感的公眾，風(fēng)險管理機構(gòu)不僅要在進行風(fēng)險溝通時了解公眾的關(guān)注點、洞悉公眾的需求、承認公眾的價值，更要為社會公眾提供參與的機會，讓公眾能夠參與到風(fēng)險評估、決策與管理全過程，最終形成以受眾為中心的風(fēng)險溝通策略。[37]一方面，暢通公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通渠道。根據(jù)風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險決策等風(fēng)險治理全過程周期的不同特征賦予公眾參與不同階段風(fēng)險溝通的權(quán)利，以保障風(fēng)險分配上的公平正義;保證溝通渠道的多樣化并最終建構(gòu)相對穩(wěn)定的公共話語空間，使公眾擁有一個能夠圍繞風(fēng)險展開理性辯論的合法空間，消除產(chǎn)生謠言的土壤，化解公眾恐懼情緒。[38]另一方面，創(chuàng)新公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通公眾參與方式。根據(jù)風(fēng)險治理全過程周期的特征，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)特色，靈活選擇正式或非正式聽證會、研討會、咨詢會等方式進行風(fēng)險溝通，準確了解公眾的風(fēng)險感知。[39]

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）