成志剛，盧 婷

(湘潭大學 公共管理學院, 湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

隨著人口結(jié)構變化、人口流動加速、家庭結(jié)構轉(zhuǎn)變、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等的持續(xù)推進，因需求增加和有效供給不足所產(chǎn)生的老年照料危機已成為當下中國的一個共性社會問題，以家庭照料為主的老年照料模式遭遇嚴峻挑戰(zhàn)。人口老齡化快速發(fā)展，老年人口數(shù)量迅猛增加，高齡化、失能(失智)化、“慢病化”、空巢化高發(fā)致使老年照料“剛性”需求激增，家庭照料壓力持續(xù)增加；人口大規(guī)模流動、家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構穩(wěn)定性減弱、女性就業(yè)率上升、傳統(tǒng)觀念變遷等導致家庭照料功能顯著弱化。[1]38-56脆弱家庭和特殊弱勢老年人群最先受到?jīng)_擊。首先，隨著城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留守老人大規(guī)模出現(xiàn)，因代際支持不足面臨生活照料缺失。[2]114-122其次，失能(失智)老人長期照料有效供給不足。據(jù)《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，我國失能半失能老年人口高達4063萬(1)《三部門發(fā)布第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》，全國老齡工作委員會辦公室(http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日)。。此外，老年人也是失智高發(fā)人群，相關數(shù)據(jù)顯示，全球每3秒鐘就新增1例老年癡呆患者，中國失智老年患者高達840萬，占全球總數(shù)的四分之一(2)《每3秒發(fā)生1例老年癡呆 中國患者超840萬占全球25%》，大公網(wǎng)。(http://www.takungpao.com/news/232108/2018/0922/220970.html，2018年9月22日)。。失能(失智)導致照料需求急劇增加和照料難度增大，隨著失能(失智)時間的延長，將有越來越多的家庭難以滿足老年人的照料需求。[3]93此外，隨著第一代獨生子女父母陸續(xù)步入老齡行列，獨生子女家庭因照料資源稀缺面臨嚴峻的照料“危機”。[4]83-87總而言之，在老年照料需求總量與結(jié)構加速增長和不斷變化，而家庭照料功能持續(xù)式微的背景下，老年照料需求與家庭照料供給已嚴重失衡，并且對老年人、家庭以及社會產(chǎn)生了一定負面影響。

要緩解由人口老齡化和家庭照料資源短缺所引發(fā)的老年照料危機，不僅需要加大公共照料服務的生產(chǎn)和配置、擴大社會照料服務的供給和輸送，還需要系統(tǒng)的政策干預，構建面向家庭的老年照料政策體系。隨著社會不確定性和風險的增加，面向公共福利的社會政策不斷突破其傳統(tǒng)領域，[5]98老年照料政策應成為廣域社會政策體系中的一個分支領域，并以“社會照料”范式(3)岳經(jīng)綸、范昕通過反思當前照料問題引起的社會危機以及社會政策發(fā)展路徑，提出我國的社會政策研究應引入“社會照料”范式。為基礎，構建以家庭為切入點和著力點的老年照料政策體系。老年照料政策并非只是對家庭老年照料危機的簡單回應，而是新社會風險時代實現(xiàn)社會政策轉(zhuǎn)型、增強社會政策功能的重要體現(xiàn)。在快速人口老齡化趨勢下，加大對老年照料的政策投入與支持，不僅可以緩解家庭的照料壓力，而且還具有化解家庭成員“工作—家庭”兩難困境、輔助恢復家庭功能、緩和家庭代際沖突、助力家庭轉(zhuǎn)型與發(fā)展、促進社會公平等多重社會目標。

進入老齡型社會后，老年照料問題成為一個突出的現(xiàn)實問題，老年照料議題因此受到了前所未有的關注。2001年7月，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》首次提出要加大老年照料服務建設，“初步形成以社區(qū)為依托的老年照料服務體系，提供全方位、多層次的服務”；2011年9月《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“要加強老年家庭建設、完善家庭養(yǎng)老支持政策、重點發(fā)展居家養(yǎng)老服務、大力發(fā)展社區(qū)照料服務”；2013年9月，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》指出要進一步健全老年服務體系，生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等養(yǎng)老服務覆蓋全體居家老人；2017年6月，國務院辦公廳發(fā)布《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，對推進老年照料服務發(fā)展做了更精細的部署。這一系列老齡政策的出臺既是對老年照料問題的有力回應，也是順應時代發(fā)展要求的體現(xiàn)。

國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，照料必須嵌入到社會結(jié)構的一系列規(guī)范和社會關系中，被視為一種社會政策產(chǎn)品。因此，老年照料政策設計既要促進政府責任的回歸，又要確保家庭照料的踐行；既要保障老年人的基本權益和生活質(zhì)量，也要為家庭的發(fā)展“增權賦能”。如何實現(xiàn)這種平衡需要社會政策順應社會發(fā)展趨勢做出精準回應。然而，我國具有“社會照料”范式的老年照料政策發(fā)展遲緩，盡管已有的相關老齡政策涉及了老年照料的內(nèi)容，但缺乏獨立、系統(tǒng)的政策體系，學界對該政策領域的思考也略顯不足。基于這一認識，本文通過梳理新中國成立以來我國老年照料相關政策的基本進程和演進邏輯，進而提出我國老年照料政策的發(fā)展方向。

二、老年照料政策的嬗變歷程

我國老年照料政策并不是一個獨立存在的政策類別，但與此相關的政策長期內(nèi)嵌于我國的社會保障、人口、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、養(yǎng)老服務等政策領域中。通過對這些政策的梳理可以更好地理解當前我國老年照料政策的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，以及政策對家庭的老年照料安排和老年照料利益相關者的影響。新中國成立以來，老齡事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期、改革開放前期、老齡化時代三個階段，老年照料政策作為嵌套于老齡事業(yè)中的政策安排，其發(fā)展歷程大致分為以下三個階段，相關政策的具體演化情況如表1所示。

表1 我國老年照料政策發(fā)展變遷表

(一)計劃經(jīng)濟時期：初步創(chuàng)立(1949-1978年)

新中國成立后，通過社會革命實現(xiàn)了生產(chǎn)資料私有制向公有制的轉(zhuǎn)變，并逐步走上了計劃經(jīng)濟體制軌道。與此同時，經(jīng)過大量的實踐探索，構建起了與計劃經(jīng)濟體制相配套的“國家包辦型”社會福利體系，老年福利事業(yè)因此獲得了相應發(fā)展，內(nèi)嵌于老年福利事業(yè)的老年照料政策初步顯現(xiàn)，并形成集體化的照顧體制。

首先，單位職工福利和國家民政福利提供的公共老年照料服務是這一時期城鎮(zhèn)老年照料政策體系的主要構成。1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》和1952年出臺的《中華人民共和國工會法》為城鎮(zhèn)職工建立了一整套福利制度，退休后的老年人能獲得單位提供的相關照料支持；1959年，由民政部門集中建立和管理的社會福利服務機構(社會福利院和養(yǎng)老院)負責收養(yǎng)和照料無依無靠、無勞動能力、無正常生活來源的孤寡老人，[6]63該項事業(yè)后被稱為“民政福利”。其次，集體負責的“五?！敝贫仁谴藭r期農(nóng)村主要的老年照料政策安排。1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“通過集體互助的方式對無依無靠的孤寡老人提供生活上的安排和照顧”，而其他老人的照料則主要依靠家庭，農(nóng)村集體直接提供照料的作用相當有限。

此時期，在生產(chǎn)與生活相統(tǒng)一的城市單位體制和農(nóng)村集體體制下，單位和集體在名義上承擔了相應責任，但層次較低。這與當期的經(jīng)濟、人口、社會等各方面的發(fā)展狀況密切相關。一方面，計劃經(jīng)濟時期，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，公共養(yǎng)老服務事業(yè)處于起步階段，服務內(nèi)容和對象極其有限，以及老年人口占比和老年撫養(yǎng)比較低，社會養(yǎng)老服務需求較?。涣硪环矫?，受“統(tǒng)包統(tǒng)配”和戶籍制度限制，人口流動性較低，客觀上為家庭照料功能的發(fā)揮提供了較為穩(wěn)定的人力資源支撐。

(二)改革開放前期：改革調(diào)整(1978-2000年)

1978年，我國進入改革開放時期，并逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制。為促進社會主義市場經(jīng)濟的深入改革，計劃經(jīng)濟體制下依托城市單位和農(nóng)村集體的部分老年福利事業(yè)逐漸被取消。老年照料政策也隨經(jīng)濟發(fā)展而變革，尤其隨著聯(lián)合國《老齡問題國際行動計劃》(1982)、《老年人原則》(1991)和《老齡問題宣言》(1992)等文件的出臺，我國開始正視人口老齡化問題并加大了對老齡事業(yè)的政策投入，社會養(yǎng)老服務開始有了新發(fā)展。

一是重視老年人照料權益保護。1982年的《憲法》規(guī)定：“成年子女有贍養(yǎng)照料扶助父母的義務”；1996年頒布的《老年人權益保障法》提出，國家、社會、家庭應積極采取措施，保障老年人合法權益，并規(guī)定“家庭成員應當關心和照料老年人，贍養(yǎng)人應當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務”。這兩部法律的出臺強化了家庭的照料責任、保障了老年人合法的照料權益。二是加強養(yǎng)老照料服務規(guī)劃。1994年民政部等八部委聯(lián)合制定發(fā)布了我國第一個老齡規(guī)劃《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994-2000年)》，該規(guī)劃基于我國人口正迅速老齡化這一基本事實，提出要“把老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，有計劃、有步驟推進老齡事業(yè)發(fā)展，建立起適應國情的國家、社區(qū)、家庭、個人相結(jié)合的社會養(yǎng)老保障體系”。并提出“家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的原則”，在繼續(xù)發(fā)揮家庭生活照料的同時，增加老年人公共福利設施建設、擴大社會照料服務范圍，依托社區(qū)積極興辦托老院、敬老院、福利院等各種老年照料服務組織，并規(guī)定各地方政府要適當扶持高齡老人生活照顧。三是規(guī)范社會養(yǎng)老服務建設?！秶壹壐＠涸u定標準》(1993)、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》(1997)、《社會福利機構管理暫行辦法》(1999)、《老年人社會福利機構基本規(guī)范》(1999)等一系列規(guī)章的出臺有利于規(guī)范養(yǎng)老服務機構的發(fā)展，促進社會養(yǎng)老服務質(zhì)量的提升。

總體而言，此階段出臺的相關法規(guī)與政策把解決老年照料問題的視角逐漸由家庭拓展到家庭之外，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共照料服務開始興辦。但這一時期的老年照料政策更多是強調(diào)家庭的責任，相關養(yǎng)老服務的初步發(fā)展盡管客觀上起到緩解家庭養(yǎng)老照料負擔的作用，但主觀上是為了順應國際發(fā)展趨勢、迎接老齡化挑戰(zhàn)。以及此時國家對養(yǎng)老問題的關注重心聚焦于經(jīng)濟供養(yǎng)，涵括照料等的社會養(yǎng)老服務尚處于起步階段，照料責任被高度家庭化。

(三)21世紀老齡化時代：快速發(fā)展(2000年至今)

進入21世紀，我國正式步入老齡型社會。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國60歲及以上老齡人口比例上升至18.1%，老齡化進程不斷加速。同時，高齡老人、失能(失智)老人、空巢老人日益增多。老齡化衍生出的一系列老年問題日漸引起社會各界的關注，面對“慢富快老”的現(xiàn)實狀況，國家主動加大對老齡事業(yè)的投入。2012年修訂的《老年人權益保障法》新增“社會服務”一章，對老年社會照料服務的建設與發(fā)展做了相應規(guī)定，作為養(yǎng)老核心內(nèi)容之一的老年照料問題逐漸引起政府的重視。

首先，社會化照料服務獲得初步發(fā)展。此階段，政府定期發(fā)布老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極部署公共照料服務配置。2001年國務院制定《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》，明確規(guī)定要加強老年照料服務建設，“大力發(fā)展社區(qū)老年照料服務，初步形成以社區(qū)為依托的老年照料服務體系”；2006年出臺的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》強調(diào)既要“大力發(fā)展社區(qū)照料服務”，也要“重點發(fā)展居家養(yǎng)老服務，健全家庭照料服務扶持政策”；2017年國務院制定《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，再次強調(diào)“大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務，支持家庭照料功能發(fā)揮”。與此同時，全面放開養(yǎng)老服務市場，大力支持社會力量興辦養(yǎng)老機構，積極引導老年照料服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及大力推廣“互助養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老模式，全方位促進老年公共照料服務體系建設。

其次，“三位一體”的老年照料服務網(wǎng)絡初步形成。在市場層面，《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》(2006)、《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》(2008)、《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》(2011)、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(2013)、《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》(2016)、《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》(2019)等政策文件的出臺促進了民辦養(yǎng)老機構的快速發(fā)展，養(yǎng)老機構的老年照料服務能力大幅提升。在社區(qū)層面，大力加強以日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務中心為主的社區(qū)照料設施建設，通過逐步落實“全體城市社區(qū)、90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)建立具有照料功能的社區(qū)綜合服務設施和站點”進一步強化了社區(qū)的照料服務生產(chǎn)能力。在家庭層面，《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(2017)指出要“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務，并鼓勵制定家庭養(yǎng)老支持政策”，進一步輔助、完善家庭照料功能。

最后，多元老年照料服務供給體系初步建立。鼓勵引導市場及第三方力量參與是此時期的政策重心之一。一方面，國家因?qū)嵤┎?，積極鼓勵社會資本參與養(yǎng)老照料服務供給，促進供需均衡。2012年，《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》降低了民辦養(yǎng)老機構的準入門檻，鼓勵民間資本參與城鄉(xiāng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務輸送；2015年，民政部聯(lián)合財政部等九部委再次發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，進一步詳細闡述了民辦養(yǎng)老機構以生活照料為主的服務內(nèi)容。另一方面，通過創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式整合各方資源，促進多元主體協(xié)作。《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的指導意見》(2015)、《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》(2015)等政策文件的發(fā)布為各個主體發(fā)揮協(xié)同作用提供了政策指引，進一步完善了老年照料服務供給體系。隨著市場及第三方力量的有效參與，由國家-家庭-社會-市場組成的多元供給體系基本形成。

依托于養(yǎng)老服務的發(fā)展，此時期社會化老年照料服務獲得較快發(fā)展，并隨老齡政策發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型為一種常態(tài)化的制度保障，社會化、多層次的老年照料服務獲得延伸。社區(qū)等基層組織的發(fā)展為社區(qū)老年照料服務組織的興起帶來了機遇，居家養(yǎng)老服務和社區(qū)照料設施的發(fā)展及“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“智慧養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式的興起更是促進了老年社會照料服務的普惠化發(fā)展。但此時期，相關政策以強調(diào)“市場責任”和促進照料“商品化”為主，由國家直接提供的公共服務依舊不足。另外，老年照料政策雖開始以獨立身份出現(xiàn)，但發(fā)育遲緩，尚處于起步階段。

三、老年照料政策的演進邏輯

新中國成立以來，在實踐探索中不斷加大老年照料政策投入，政策內(nèi)容發(fā)生了根本性變遷，呼應了不同時代背景下的社會發(fā)展要求。面對新形勢、新任務，提煉老年照料政策演進規(guī)律，能夠為完善新時代老年照料政策提供啟示。政策規(guī)律的總結(jié)既要從各階段的政策背景出發(fā)，基于橫向、縱向兩個層面概括政策設計的要素與特點；又要融合各階段的具體政策，分析政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯理路。因此，本文重點以價值邏輯、責任邏輯、主體邏輯和實踐邏輯為觀察視角，對話老年照料政策設計與老年人照料權益保障的有效銜接。其中，價值邏輯作為老年照料政策的價值取向，是責任邏輯、主體邏輯和實踐邏輯的操作指南；責任邏輯和實踐邏輯是價值邏輯的具象；主體邏輯是價值邏輯和責任邏輯的實現(xiàn)載體。

(一)價值邏輯：從“局部有限”到“全面普惠”

價值邏輯展現(xiàn)了社會政策的價值理念如何有效引導社會政策的發(fā)展方向，從政策設計到政策實踐都推動了價值理念的實現(xiàn)。社會政策作為國家為解決特定社會問題以實現(xiàn)社會公正、增進社會福祉的政策手段，能通過資源再分配推動社會進步與社會公平，故公平必然是社會政策的核心價值。[7]7在計劃經(jīng)濟時期，集體化的照顧體制具有一定普惠性，但受經(jīng)濟水平制約，服務水平和服務對象極其有限；民政福利和農(nóng)村“五?！备＠麅H面向小部分特殊困難人群，這顯然只是一種低水平、局部的“公平普惠”。改革開放后，原先的“單位制”瓦解，福利的“體制壁壘”被打破，社會化照料服務開始出現(xiàn)，標志著老年照料政策價值取向的轉(zhuǎn)變，但由于此時國家的工作重心在于經(jīng)濟發(fā)展，而社會政策長期處于弱勢和被忽略地位，[5]99公共照料服務供給十分有限。進入新世紀以來，隨著社會經(jīng)濟水平的提升和人們生活期待的提高，黨和政府開始重視社會政策的投入。在“科學發(fā)展觀”“和諧社會”“全面小康”等新價值理念和包容性與共享繁榮戰(zhàn)略的指引下，國家不斷加大對民生類社會政策的投入，促進社會政策公平價值的實現(xiàn)。老齡政策和社會化養(yǎng)老服務因此獲得快速發(fā)展，尤其隨著社會基本養(yǎng)老保險的普及和居家養(yǎng)老服務的推廣，在服務獲取能力和服務可及性上為全體老年人群獲取外部照料資源提供了可能?？偠灾?，歷經(jīng)幾十年的政策變遷與發(fā)展，旨在以追求社會公平和改善社會福祉的“普惠型”老年照料政策正在逐步構建。

(二)責任邏輯：從個人(家庭)責任到公共議題

實現(xiàn)價值邏輯的價值理念需要明確實踐環(huán)節(jié)的責任主體，責任邏輯能將價值邏輯實現(xiàn)有效運作化。老年照料的公私責任屬性之爭，核心在于女性角色的變化和“國家—家庭”福利責任分配結(jié)構的轉(zhuǎn)變。[8]493-517傳統(tǒng)社會觀念認為，“照料”是女性的“天然職責”，是家庭內(nèi)部或女性的私人事務，[9]103被視為是私人領域的活動。但隨著女性大規(guī)模進入勞動力市場，“男性養(yǎng)家—女性持家模式”被打破，“雙職工家庭”大量涌現(xiàn)，公共政策開始不同程度地干預家庭的老年照料活動。[10]3[11]36我國老年照料的公私責任屬性隨政策體系的變遷發(fā)生了根本性變化。計劃經(jīng)濟時期，在集體化照顧體制下，國家承擔了一定責任，但受眾群體和服務水平有限，家庭依然是主要的責任主體。而后期隨著“國家—單位制”的解體，原本嵌于集體中的照料責任直接轉(zhuǎn)嫁給家庭。改革開放前期，社會政策加大了對老齡問題的關注與投入，并且通過立法強調(diào)家庭的照料義務，確保老年人的合法權益。老年照料雖進入了國家政策議題，但實際以“家庭責任”取向為主，國家承擔的責任有限。進入21世紀后，隨著人口老齡化的快速發(fā)展和家庭變遷的加劇。一是與養(yǎng)老相關的社會政策進入密集發(fā)展期，尤其以鼓勵和引導市場及第三方力量參與居家服務發(fā)展和社區(qū)照料設施建設的社會政策投入不僅直接緩解了家庭的照料壓力，而且由此形成的“國家—家庭—社會—市場”多元供給體系促進了老年照料責任的合理配置；二是中央政府和地方各級政府通過社會基本養(yǎng)老保險和長期護理保險(試點)承擔了相應的財政責任。因此，老年照料由“私域”逐漸走向“公域”，老年照料“社會共同責任”基本框架得以確立。

(三)主體邏輯：從家庭照料到混合照料

社會政策的設計與內(nèi)容如何有效落實，主要依靠各個責任主體的實施。服務輸送過程中“誰來做”的問題，是老年照料政策投入實踐、實現(xiàn)產(chǎn)出的關鍵一環(huán)。在經(jīng)濟發(fā)展、社會變遷、人口轉(zhuǎn)型等多重因素的作用下，我國老年照料政策經(jīng)過長期的發(fā)展與演進，呈現(xiàn)出自身獨特的主體邏輯。計劃經(jīng)濟時期，城鎮(zhèn)職工的老年照料福利由單位直接提供，城鎮(zhèn)“三無”老人由國家民政集中供養(yǎng)，農(nóng)村“五保”老人由農(nóng)村集體負責。盡管城鎮(zhèn)單位和農(nóng)村集體承擔了一定的服務供給責任，但社會化程度總體較低，家庭是老年照料等養(yǎng)老服務的主要輸送者。改革開放后，一是單位和集體逐漸退出了服務輸送體系；二是由國家和市場主導的社會化服務體系尚未建立，家庭事實上成為老年照料的主要責任主體，而且此時期的社會政策以強調(diào)家庭責任為主，具有明顯的“家庭化”(4)21世紀初，格麗德.萊特納提出了家庭主義政策體制的類型學觀點，根據(jù)家庭化(增強家庭照護功能)和去家庭化(減輕家庭照護負擔)的照料政策家構造了庭主義的四種類型：去家庭化、自主的家庭主義、隱形的家庭主義、顯性的家庭主義。傾向。進入老齡型社會后，社會政策強調(diào)社會化照料服務體系的構建，在福利多元主義語境下，國家、家庭、市場、社會共同承擔老年照料服務的輸送責任，逐漸構建起以家庭照料為主、社區(qū)和機構照料為輔的“混合照料”體系(如圖1所示)。但不難發(fā)現(xiàn)，家庭始終是最重要的服務供給主體，老年照料社會政策也始終以促進家庭照料實踐為基本前提，這既符合老年人的基本偏好，也符合我國“家庭化”取向的老齡福利政策發(fā)展路徑，[12]29-36即基于家庭責任構建老年福利體系，通過督促強化家庭的作用實現(xiàn)公民照料福利保障。

圖1 老年照料服務輸送體系

(四)實踐邏輯：從側(cè)重宏觀規(guī)劃到強調(diào)精準施策

社會政策的實踐邏輯體現(xiàn)了社會政策的發(fā)展脈絡，通過實踐不斷推動社會政策的價值升華。根據(jù)皮埃爾·布迪厄的實踐理論，實踐邏輯注重實踐現(xiàn)時和反思，[13]143關注實踐的過程以及實踐行為與特定環(huán)境結(jié)構之間關系。[14]105-111因此，我國老齡社會政策的實踐過程與布迪厄的實踐理論達成了一定的耦合，既是對特定社會問題和社會風險的回應，也與其作用于的特定現(xiàn)時社會環(huán)境結(jié)構密切相關，并在政策實踐過程中不斷融入政策實踐主體的反思?？v觀我國老年照料政策的實踐過程，特別是黨的“十八大”以來，隨著習近平新時代民生思想的提出，與養(yǎng)老相關的社會政策越來越精細、越來越注重對具體問題的回應。進入老齡型社會前，相關社會政策以對養(yǎng)老問題的通盤考慮為前提，重視宏觀規(guī)劃和整體設計；而進入老齡型社會后，公共政策越來越關注老年照料領域，諸如《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的指導意見》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》等均是針對老年照料議題做出的具體政策部署。這說明政策在實踐過程中不斷結(jié)合現(xiàn)時環(huán)境進行實踐反思，以達到社會政策回應社會問題與社會風險、滿足社會需求的目的。我國在應對老年照料問題上緊隨時代發(fā)展與社會需求，逐步加強問題聚焦，不斷提升政策設計精準性，并朝構造獨立政策體系的方向邁進。

四、以“社會照料”為基礎的老年照料政策發(fā)展路徑

黨的“十八大”以來，在習近平新時代民生思想的引領下，我國老齡事業(yè)發(fā)展站在了一個新的起點，養(yǎng)老服務體系和社會養(yǎng)老保險制度建設均取得了巨大進展。黨的“十九大”報告提出，要“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境”?？梢?，以經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉為核心內(nèi)涵的養(yǎng)老問題再次成為新時代民生發(fā)展的重點，老年照料政策因此進入變革發(fā)展的關鍵期。結(jié)合國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐，新時代我國老年照料政策發(fā)展應以“社會照料”為基礎，完善老年照料政策規(guī)范和政策框架，鞏固“居家照料為基礎、社區(qū)照料為依托、機構照料為輔助”的社會照料模式，增強社會照料的規(guī)模效應，具體包括以下幾方面。

(一)合理界定老年照料政策的屬性與定位

社會政策作為化解社會風險、滿足社會需求、增進社會福祉的政策手段和行動指南，其本質(zhì)是一種與市場相對的保護主義運動。[15]214-222進入21世紀以來，基于對經(jīng)濟發(fā)展和社會政策之間的互動思考，擺脫“社會政策附庸于經(jīng)濟政策”的傳統(tǒng)認知，構建具有社會投資屬性、注重包容性與發(fā)展性的“發(fā)展型”社會政策(5)20世紀90年代,以社會投資(Social investment)為主流理論的發(fā)展型社會政策在福利國家興起,成為主要福利國家社會政策設計的重要依據(jù)。體系成為中西方學界的共同主張。老年照料政策作為社會政策的一個分支領域，必須遵循社會政策的基本原則與范式。首先，老年照料政策應關注全體老年人的實際需求，以老年照料為核心，以滿足不斷升級的老年照料需求為根本目標，完善政策體系，確認公民的受照顧權利。其次，老年照料政策應立足于現(xiàn)有的經(jīng)濟、社會、制度環(huán)境，緊隨社會政策范式轉(zhuǎn)型的基本趨勢，向“發(fā)展型”范式轉(zhuǎn)變。再次，逐步改善老年照料政策嵌套于其他政策的現(xiàn)實狀況，逐漸由“依附型”社會政策走向“獨立型”社會政策，并與其他社會政策加強銜接與整合，形成政策合力。最后，應充分認識到老年照料政策在促進性別平等、緩解家庭代際沖突、增進家庭福祉、支持女性就業(yè)，以及推動我國經(jīng)濟、社會和人口協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用。最終，逐步構建起公平、普惠、高效的老年照料社會制度。

(二)構建面向并助力家庭的老年照料政策體系

在人類社會發(fā)展的歷史長河中，家庭始終是應對風險、提供保護的核心單元。在西方，面對工業(yè)化浪潮的沖擊，面向家庭的社會政策不斷趨于成熟，其中公共政策對家庭照料的干預是其重要體現(xiàn)。一方面，家庭照料活動開始出現(xiàn)“公共化”趨勢，[16]267-269國家直接介入照料事務承擔公共責任，確保公民享有適當?shù)纳鐣樟蠙嗬?；[17]35-40另一方面，出臺強化家庭照料功能的家庭政策，具體包括時間權力、直接或間接的照護津貼，以及其他附加的照護社會權力。[17]419-439在中國，家庭也在經(jīng)濟社會劇變的過程中遭遇各種風險與不利因素，但面向家庭的社會政策支持相對有限，家庭發(fā)展困境與政策缺失并存，導致家庭面臨形態(tài)弱化、功能下降、發(fā)展乏力等多重困局，照料功能式微則是家庭功能下降和發(fā)展困難的顯著特征。因此，構建并完善以家庭為政策重心的老年照料政策應成為重構我國家庭政策和助力家庭建設發(fā)展的重要組成部分。其一，老年照料政策建構應以家庭為政策客體并形成系統(tǒng)化的行動框架。通過周密詳細的政策設計精準施策，實施修復、輔助、完善家庭老年照料功能的政策綱領與行動計劃。其二，老年照料政策構建在福利面向上應堅持家庭整體與家庭成員個體并重。強調(diào)緩解家庭照料負擔、助力家庭整體建設發(fā)展的同時，也要重視家庭個體成員尤其是家庭照料者的福利供給和照料工作價值認可，構建全面家庭照料支持體系(如圖2)。其三，老年照料政策構建應以“家庭—工作平衡”為政策理念，確保家庭勞動力成員的基本就業(yè)權益。尤其要重點關注女性勞動者在家庭照料與勞動參與之間的兩難困境，保護女性的基本權益，促進家庭照料的性別平等。

圖2 家庭照料支持體系圖

(三)加大政府注意力配置和政策工具創(chuàng)新

“注意力”代表政府及決策者對特定事物或問題的關注，政府的政策部署直接反映政府注意力的配置情況。政治學家布萊恩·瓊斯基于“注意力”概念，提出了“注意力驅(qū)動的政策選擇模型”，[18]23-58這意味著社會政策會隨決策者注意力的轉(zhuǎn)移而發(fā)生改變。進入老齡型社會后，我國政府對養(yǎng)老問題及老齡事業(yè)的注意力配置明顯提高，并呈不斷上升的趨勢，但總體水平偏低，[19]70且在具體事務上存在配置不均，老年照料注意力明顯不足。政策工具作為政府治理的手段，是實現(xiàn)政策目標的關鍵。因此，政策工具的選擇直接關乎政策效果的實現(xiàn)。老年照料政策的健康持續(xù)發(fā)展必須以加大政府注意力配置和政策工具創(chuàng)新為基本前提。首先，政府應優(yōu)化各項具體老齡事務的注意力配置，不斷提高對老年照料問題的注意力配置水平，提升老年照料政策的精準性。其次，加強老年福利事業(yè)法制建設，確保政策注意力的持續(xù)性，防止政策中斷。再次，優(yōu)化政策工具結(jié)構，創(chuàng)新政策工具種類，逐步減少管制工具使用頻率，開發(fā)新型政策工具，實現(xiàn)老齡治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最后，完善以信息和預算為主的跨部門協(xié)同機制，促進政策資源有效配置。此外，我國老年照料政策的發(fā)展應根植于基本國情與社會發(fā)展趨勢，注重與人口、家庭、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等其他政策的有效銜接，消除政策之間的“壁壘”與沖突，發(fā)揮政策合力，實現(xiàn)整體性治理。

(四)加強多元主體協(xié)作，推進老年照料服務供給側(cè)改革

在福利多元主義的理論框架下，構建以“社會照料”為基礎，由國家—家庭—社會—市場共同組成的多元供給體系是滿足老年照料需求、化解老年照料危機的必然之舉。國家作為主導者不僅要承擔老年照料的公共責任，而且要保障全體老年公民享有被照料的基本權利；家庭作為關鍵力量依然要發(fā)揮其基本功能，且不可取代；市場和社會作為重要的補充力量應通過自身的優(yōu)勢增加高效優(yōu)質(zhì)的服務供給。面對目前我國老年照料資源供需失衡、矛盾突出的現(xiàn)實，單純增加服務供給并不可行，而應基于老年照料政策體系構建的契機，借助政策工具和政策實踐推進老年照料服務供給側(cè)結(jié)構性改革。第一，繼續(xù)增加并提高社會化老年照料服務的數(shù)量與質(zhì)量，確保高質(zhì)量穩(wěn)增長；第二，精準匹配各地區(qū)老年人口與服務設施數(shù)量，促進服務需求與供給均衡；第三，完善社會資本參與老年照料服務的政策支持，規(guī)范照料行業(yè)定價機制；第四，加大農(nóng)村公共照料服務設施建設，保證城鄉(xiāng)老年照料服務均衡發(fā)展；第五，加快建立長期護理保險制度，繼續(xù)完善“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“居家養(yǎng)老”等養(yǎng)老模式，大力發(fā)展“醫(yī)護型”照料服務，逐步構建生活照料、醫(yī)療照料、精神照料“三位一體”的綜合照料服務體系。

五、總結(jié)與討論

中國老年照料政策的發(fā)展歷程表明，養(yǎng)老三大核心內(nèi)容之一的老年照料問題越來越受到重視，由“私人問題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮矄栴}”，上升為國家的公共政策議題。歷經(jīng)70多年的政策探索和實踐過程，中國老年照料政策在數(shù)量與質(zhì)量上均呈現(xiàn)上升式的發(fā)展，政策的設計理念與發(fā)展邏輯逐步合理化，走出了一條具有中國特色的政策發(fā)展之路。然而以促進社會公平、推動社會進步、改善社會福祉為宗旨的社會政策發(fā)展沒有終點，只有連續(xù)不斷滿足人民需求和回應時代挑戰(zhàn)的新起點。涉及關懷與親密關系的照料需要更好的公共政策，以促進公正、普惠和增進生活質(zhì)量的照料福利發(fā)展。

進入新時代，我國正處在人口、經(jīng)濟、社會等的全面轉(zhuǎn)型之中，新舊風險交替并存，社會基本矛盾轉(zhuǎn)變。作為社會政策的一個重要領域，老年照料政策的完善體現(xiàn)了我國社會福利制度由重經(jīng)濟型福利到經(jīng)濟型與服務型福利并重的轉(zhuǎn)向，是呼應社會風險、滿足人民美好生活需要的關鍵步驟。長期以來，我國社會服務以“民政福利”居多，以面向社會弱勢人群為主，面向普通人群的社會服務匱乏。隨著經(jīng)濟的深入發(fā)展和人民生活質(zhì)量的不斷提升，個人及家庭對社會服務的需求顯著增加，老年照料服務則是其關鍵領域。因此，基于“社會照料”范式，構建以家庭為主要政策客體、多元主體參與、公平普惠的“發(fā)展型”老年照料政策體系既是對當前人口老齡化、家庭照料功能弱化、家庭代際沖突、家庭發(fā)展受阻等現(xiàn)實問題的積極應對；也是順應社會矛盾轉(zhuǎn)化、推進社會服務建設、完善社會保障制度的必然舉措；再者，老年照料政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展也是推動社會政策范式轉(zhuǎn)型、助力家庭建設發(fā)展的有效途徑。展望未來我國老年照料政策的發(fā)展，不僅要形成獨立的政策機制，也要注重政策的規(guī)范化和系統(tǒng)化發(fā)展，構建具有公平性價值理念、投資性政策方案、積極性運作機制、多元性服務內(nèi)容的老年照料政策體系。