王 惠

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院；廣東 廣州 510275 )

一、引言

將救助資源精準(zhǔn)分配給真正有需要的政策對(duì)象是近十年來我國低保救助項(xiàng)目政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的重點(diǎn)。一項(xiàng)針對(duì)《中國民政》所涉及的低保議題文獻(xiàn)的分析清晰地展示了我國政府低保政策的關(guān)注點(diǎn)從提升保障力度向強(qiáng)化瞄準(zhǔn)精度的變化趨勢(shì)。[1]低保救助的這一轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國低保救助治理從粗放式向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變[2]60-66，背后驅(qū)動(dòng)力則是國家總體治理能力和治理水平的提升[3]16-17。

然而，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的精確瞄準(zhǔn)卻是一項(xiàng)極富挑戰(zhàn)的課題。沃克甚至認(rèn)為，要將社會(huì)救助等福利資源毫無偏差地分配給真正有需要的人幾乎不可能。[4]217-241因此，盡管各地積累了數(shù)量可觀、各具特色的低保對(duì)象識(shí)別經(jīng)驗(yàn)[5]90-112，可供使用的提升瞄準(zhǔn)精度的技術(shù)手段選項(xiàng)也日益增多[3]16-17，低保救助的瞄準(zhǔn)偏差依舊普遍存在。[6]88-93，[7]141-150Ravallion等人使用2003年和2004年的中國城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，相比其他發(fā)展中國家同類型項(xiàng)目，盡管中國城市低保的瞄準(zhǔn)績效表現(xiàn)最為出色，但是城市低保瞄準(zhǔn)偏差問題依然嚴(yán)重。該研究發(fā)現(xiàn)，在所有具備低保資格的家庭中(該家庭占整個(gè)樣本家庭的7.7%)，只有28%的家庭真正獲得了低保救助，而在實(shí)際享有低保的家庭中，43%的家庭不具備低保資格。[8]都陽等人使用2001年和2005年城市住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的分析結(jié)果與Ravallion相差無幾。都陽的分析表明，48.5%的家庭符合低保條件但并未獲得低保救助，同時(shí)，有41.7%的獲得低保救助的家庭卻不具備低保資格。[9]24-33楊穗、高琴等人利用CHIP數(shù)據(jù)對(duì)中國城市低保在2002年和2007年的瞄準(zhǔn)效果進(jìn)行的估計(jì)顯示，在2002年的所有符合資格條件的應(yīng)保人口中，有45.7%的應(yīng)保人口獲得了低保救助，而2007年有57.7%的應(yīng)保人口獲得了低保救助；在2002年的所有獲得低保救助的人口中，有73.8%的低保人口不符合低保資格條件，而在2007年的低保人口中，這一比重為76.2%。[10]52-78在農(nóng)村，低保救助瞄準(zhǔn)偏差現(xiàn)象更為嚴(yán)重。韓華為、高琴通過對(duì)2013年CHIP調(diào)查數(shù)據(jù)中農(nóng)村樣本的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保漏保率和錯(cuò)保率都接近或者超過了80%。[11]73-84相較于更早年份，城市低保在瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確率、漏保率和錯(cuò)保率上都有所改善，但是低保瞄準(zhǔn)偏差依舊是客觀存在的事實(shí)。針對(duì)低保救助瞄準(zhǔn)偏差，學(xué)者們分別從瞄準(zhǔn)技術(shù)角度、政策執(zhí)行角度和政治環(huán)境角度進(jìn)行了分析。

瞄準(zhǔn)技術(shù)角度的分析認(rèn)為，中國城市低保救助偏差與其所采用的貧困甄別指標(biāo)不完善有關(guān)。[12]34-35準(zhǔn)確的家計(jì)調(diào)查是將救助資源精準(zhǔn)遞達(dá)到政策對(duì)象的完美手段，但是中國當(dāng)前的社區(qū)環(huán)境并不具備開展現(xiàn)代化家計(jì)調(diào)查的條件。[13]61-72因此，各種代理性甄別指標(biāo)被用于貧困對(duì)象識(shí)別，而這些代理性指標(biāo)不可避免會(huì)導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差產(chǎn)生。[4]217-241由于家計(jì)審查的困難，社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制往往被用來作為家計(jì)審查的補(bǔ)充，在有些地方甚至成了最主要的識(shí)別貧困家庭的方法。[14]188-212與家計(jì)審查相比，社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制具有執(zhí)行成本低、信息優(yōu)勢(shì)的特點(diǎn)，但社區(qū)瞄準(zhǔn)首先面臨貧困識(shí)別的多維度問題，社區(qū)民眾對(duì)貧困的認(rèn)知與政策規(guī)定的家庭收入貧困并不一致。[14]188-212社區(qū)瞄準(zhǔn)已被證實(shí)會(huì)導(dǎo)致低保瞄準(zhǔn)的精英俘獲問題。[15]150-164，[16]49-64面對(duì)差序格局的鄉(xiāng)土關(guān)系，在缺乏有效監(jiān)管的條件下，容易導(dǎo)致社區(qū)干部和民眾將低保救助惠及與自己密切關(guān)聯(lián)的對(duì)象。[17]145-159在瞄準(zhǔn)技術(shù)視角的學(xué)者看來，改善瞄準(zhǔn)偏差的一個(gè)自然解決方案就是改進(jìn)瞄準(zhǔn)技術(shù)，開發(fā)出更加完善的貧困甄別指標(biāo)。但是，僅僅從技術(shù)角度出發(fā)，不考慮政策執(zhí)行以及社會(huì)收益的改進(jìn)措施則難以在實(shí)踐中真正奏效。[4]217-241

政策執(zhí)行視角的學(xué)者跳脫出具體的瞄準(zhǔn)技術(shù)分析，試圖從權(quán)力運(yùn)作、官僚組織、基層治理的視角來探究低保政策執(zhí)行與低保政策目標(biāo)之間出現(xiàn)偏差的原因。[14]188-212，[18]44-69李迎生等對(duì)農(nóng)村社區(qū)中的低保偏差現(xiàn)象進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保政策執(zhí)行遭遇明顯的變通，村民低保申請(qǐng)止步于村干部，低保申請(qǐng)文書所填內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，民主評(píng)議流于形式，低保對(duì)象選擇性公布。他們認(rèn)為人情關(guān)系為本的鄉(xiāng)土理念、基層社會(huì)的“無訴”治理目標(biāo)、家長制獨(dú)斷式的非對(duì)等互動(dòng)機(jī)制以及上級(jí)有效監(jiān)管的缺失等導(dǎo)致了低保政策的執(zhí)行變通。[18]44-69李棉管則發(fā)現(xiàn)，在更高級(jí)別政府的高壓核查壓力下，縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部在低保政策執(zhí)行上，對(duì)上采取“選擇性治理”，對(duì)下實(shí)行“情境性抽離”，選擇性照章辦事，忽略申請(qǐng)對(duì)象的實(shí)際需求，結(jié)果形成了低保排斥性偏差?！皦毫Α迸c“阻力”并行的制度環(huán)境形塑了基層政府的“自保式低保執(zhí)行”邏輯。[14]188-212還有學(xué)者從更加宏觀的政治環(huán)境層面解釋了低保政策執(zhí)行偏差。在高壓反腐敗的政治環(huán)境下，地方政府官員為使自己免于承擔(dān)責(zé)任，有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)采取消極政策執(zhí)行行為，“寧可漏保，不可錯(cuò)?！薄５捅Ｕ邎?zhí)行的這種“向上負(fù)責(zé)”特征所致的問題是：真正有需要的人并不能從該制度獲取所需關(guān)照。[19]70-75政策執(zhí)行視角的分析主要聚焦于低保政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中基層福利官員的行為邏輯及其所導(dǎo)致的瞄準(zhǔn)偏差問題，對(duì)于這一分析視角而言，加強(qiáng)基層福利官員監(jiān)督與控制，規(guī)范基層福利人員自由裁量權(quán)，是保證政策實(shí)際執(zhí)行與政策目標(biāo)不出現(xiàn)偏離的解決方案。

但是，無論是技術(shù)路徑分析，還是政策執(zhí)行分析，皆為自上而下的分析視角，這一分析視角忽略了對(duì)政策對(duì)象本身的關(guān)注，尤其是忽略了政策對(duì)象的主觀福利與感受問題。中國城鄉(xiāng)低保政策是一項(xiàng)具有高度選擇性的社會(huì)政策，其制度設(shè)計(jì)層面和政策執(zhí)行層面對(duì)政策對(duì)象在學(xué)習(xí)、服從和心理方面均提出了高強(qiáng)度要求，這些高強(qiáng)度的行政負(fù)擔(dān)如何影響救助申請(qǐng)者的心理及其救助利用行為，既有研究對(duì)此關(guān)注較少。故此，本文將主要聚焦于城市低保受領(lǐng)者，借助西方社會(huì)政策研究文獻(xiàn)中福利污名概念工具，從低保受領(lǐng)者視角分析低保對(duì)象為申請(qǐng)城市低保救助所承受的心理負(fù)擔(dān)狀況，以及他們所承受之心理負(fù)擔(dān)將如何影響低保救助偏差。具體而言，本文主要關(guān)注的問題是：福利污名在中國城市低保當(dāng)中究竟是否存在？中國城市低保情境下福利污名作用機(jī)制有何特殊性？低保救助中福利污名對(duì)低保救助申領(lǐng)產(chǎn)生了怎樣的影響？

二、福利污名與低保救助

(一)福利污名及其表現(xiàn)形式

從受助對(duì)象角度審視社會(huì)救助政策為社會(huì)救助政策研究提供了新視角，福利污名理論則為這一分析視角提供了有益的概念工具和理論分析框架。污名概念，最早追溯至戈夫曼關(guān)于個(gè)體如何管理自身潛在不受歡迎身體特征的研究文獻(xiàn)中。戈夫曼將污名定義為人際關(guān)系中令人丟臉的特征，這一特征讓一部分人感覺名聲受損，另一部分人則感覺良好，它反映了人們所擁有的某一特征與社會(huì)成見之間的關(guān)系。[20]戈夫曼關(guān)于污名的觀點(diǎn)被后來學(xué)者進(jìn)一步完善和擴(kuò)展。Crocker等人在戈夫曼的基礎(chǔ)上將污名定義為如下情形：在某一特定社會(huì)情境下，人們擁有或者被認(rèn)為擁有某種特征或者品質(zhì)，這種特征或者品質(zhì)向他人傳遞了一種被貶損的社會(huì)身份。[21]393-421當(dāng)這種特定的社會(huì)情境擴(kuò)展至社會(huì)政策領(lǐng)域，也就是福利申請(qǐng)情形之時(shí)，就產(chǎn)生了福利污名。[22]1-19

福利污名有三種表現(xiàn)形式：個(gè)人污名(personal stigma)、人際關(guān)系污名(social stigma)和過程污名(institutional stigma)。[22]1-19個(gè)人污名是指本人所持有的認(rèn)為申請(qǐng)福利導(dǎo)致自我身份被貶的主觀感受。關(guān)系污名則是指認(rèn)為申請(qǐng)福利導(dǎo)致他人對(duì)自己社會(huì)身份的貶低。自我貶低與來自他人的貶低并不一定同時(shí)存在，因此個(gè)人污名并不一定同時(shí)伴隨關(guān)系污名。在福利申請(qǐng)過程中因?yàn)殚L時(shí)間等待、福利官員態(tài)度傲慢等帶來的被貶低感受是過程污名。

社會(huì)救助項(xiàng)目往往有著較強(qiáng)的污名化特征。這首先是因?yàn)樯鐣?huì)救助往往與貧困相關(guān)。當(dāng)人們將貧困與某一特定群體的行為和道德缺陷相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為其反映了該群體成員的個(gè)體社會(huì)功能的崩潰時(shí)，貧困則會(huì)帶來羞恥感與污名化。[22]1-19申請(qǐng)社會(huì)救助往往被視為貧困的表征。因此，與貧困相關(guān)的污名化會(huì)成為救助申請(qǐng)者的心理障礙。社會(huì)救助項(xiàng)目污名化特征還與社會(huì)救助項(xiàng)目的選擇性密切關(guān)聯(lián)。基于選擇主義原則的社會(huì)救助項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致救助申請(qǐng)者被污名化對(duì)待。家計(jì)調(diào)查、資格評(píng)議、基層工作者的冷漠態(tài)度、漫長等待等會(huì)給申請(qǐng)者帶來消極感受。[4]217-241社會(huì)救助項(xiàng)目選擇性越強(qiáng)，該項(xiàng)目的福利污名化程度就越高。一項(xiàng)關(guān)于蘇格蘭免費(fèi)午餐政策的研究顯示：當(dāng)將該政策受益對(duì)象擴(kuò)展至所有學(xué)生而非家庭特別貧困家庭學(xué)生之時(shí)，符合之前資格條件的學(xué)生參與免費(fèi)午餐的比例提升了。這一提升背后的重要原因是隨著該政策對(duì)象擴(kuò)大，人們感受到的污名化程度減少，參與該政策的人更多了。[23]

福利污名被認(rèn)為是導(dǎo)致美國符合資格條件申請(qǐng)對(duì)象放棄福利申請(qǐng)的重要原因。研究證實(shí)，有三分之一到三分之二的符合資格的美國公民放棄了救助申領(lǐng)。一項(xiàng)關(guān)于美國SSI項(xiàng)目(Supplemental Security Income Program)(1)SSI是美國的一項(xiàng)意在為年老、失明、殘疾的低收入對(duì)象提供收入補(bǔ)充支持的福利項(xiàng)目。該項(xiàng)目于1972年通過，1974年正式生效，是迄今為止全美范圍內(nèi)規(guī)模最大的聯(lián)邦現(xiàn)金支持項(xiàng)目。的研究發(fā)現(xiàn)，貧窮老年人參與該項(xiàng)目的比重1974年為78.5%， 1984年下降為53.6%，此后年份該項(xiàng)目參與率每年變化，但都低于1984年參與率。美國食品券計(jì)劃項(xiàng)目(Food Stamp Program)(2)食品券計(jì)劃項(xiàng)目是美國的一項(xiàng)針對(duì)家庭收入低于貧困線130%的家庭發(fā)放食品券用以購買食品的福利計(jì)劃。該計(jì)劃最先于1961年試點(diǎn)推出，然后逐漸推廣，到1975年成為一項(xiàng)全國性的計(jì)劃。數(shù)據(jù)顯示，只有69%符合申請(qǐng)條件的家庭申請(qǐng)了該計(jì)劃。符合資格條件但未參與這些項(xiàng)目的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，福利污名是其中的關(guān)鍵原因之一。[24]713-724Currie的研究顯示，有四分之三的未申請(qǐng)家庭報(bào)告說他們不知道自己符合條件，有7%的家庭將未參與食品券計(jì)劃歸因?yàn)楦＠勖贿^有一半被調(diào)查對(duì)象對(duì)調(diào)查問卷中關(guān)于福利污名的一系列問題至少一項(xiàng)給予了肯定回答。[25]不少符合資格條件而未申請(qǐng)食品券的老年人說他們不需要該福利所以沒有申請(qǐng)，這意味著跟該福利項(xiàng)目相隨的福利污名可能阻止了他們的申請(qǐng)，除非是在極端需要的情況下，人們才會(huì)置污名于不顧。[26]由于污名化所帶來的恥辱感，有一半甚至是三分之二的失去工作的美國人即使符合福利救助資格也不愿申請(qǐng)福利救助。

(二)福利污名與中國城市低保救助

羞恥感是一普遍情感。當(dāng)貧困與羞恥感相結(jié)合，福利污名隨之產(chǎn)生。福利污名會(huì)導(dǎo)致社會(huì)政策瞄準(zhǔn)偏差，這是西方福利污名理論的核心觀點(diǎn)。眾所周知，文化具有普遍性，文化也具有差異性。那么作為一種社會(huì)文化現(xiàn)象的福利污名在中國的社會(huì)救助情境下有著怎樣的特點(diǎn)？

已有關(guān)于中國城市低保心理機(jī)制的研究認(rèn)為，中國城市低保對(duì)象的心理污名問題并不存在。祝建華、林閩鋼通過對(duì)浙江省500多戶城市低保家庭的問卷調(diào)查結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)：大部分城市低保對(duì)象領(lǐng)到低保金后的心情是“感到很高興”，似乎未受嚴(yán)格低保申領(lǐng)程序的影響。之所以如此，作者認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)低保含金量的提升降低了低保對(duì)象的污名感，同時(shí)權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)也降低了申請(qǐng)者的污名感。[27]201-206周鳳華的分析研究發(fā)現(xiàn)盡管官方的審查和宣傳方式帶有強(qiáng)化污名感的特點(diǎn)，但是民眾并未感覺污名化。[1]她認(rèn)為這是因?yàn)槠胀癖姴⑽窗训捅Ｋ冻龅某杀靖约旱睦嬷苯雨P(guān)聯(lián)起來，因此盡管低保領(lǐng)域欺騙行為嚴(yán)重，但民眾并未對(duì)低保對(duì)象形成普遍反感。普通民眾多將個(gè)人貧困主要?dú)w因于個(gè)人不幸以及就業(yè)環(huán)境不利等，而非貧困者本身性格缺陷等個(gè)人責(zé)任。另外，普通民眾對(duì)于公共宣傳的不信任和基層官僚的策略性行為也有助于降低低保的污名效應(yīng)。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，中國鄉(xiāng)土文化中 “政府的錢不要白不要”的傳統(tǒng)觀念消解了低保救助的污名感。[3]

以上研究是基于早期低保制度所做的分析。在城市低保制度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的條件下，以上結(jié)論是否依舊成立，需要依據(jù)新的資料進(jìn)一步證實(shí)。另外，以上分析主要局限于特定區(qū)域，這些現(xiàn)象是否是普遍事實(shí)，也需要使用更具代表性的資料作出判斷。

中國城市低保早期主要政策對(duì)象是國企下崗工人，是作為對(duì)下崗工人一種政策補(bǔ)償而出現(xiàn)的。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，城市低保主要面向城市中真正的貧困群體，公眾對(duì)貧困的污名化想象自然會(huì)帶來對(duì)低保對(duì)象的污名化。同時(shí)，伴隨著我國低保救助從強(qiáng)調(diào)保障力度向提升瞄準(zhǔn)精度轉(zhuǎn)變，城市低保項(xiàng)目選擇性極大增強(qiáng)。雷杰通過對(duì)中國31個(gè)省會(huì)城市低保文件的分析發(fā)現(xiàn)，地方官員在決定是否給予申請(qǐng)對(duì)象低保待遇之前，不僅需要審核對(duì)方的財(cái)產(chǎn)以及個(gè)人情況，也會(huì)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的生活方式進(jìn)行審查，比如房屋居住面積、裝修情況，是否擁有奢侈生活物品，閑暇時(shí)光如何度過等[28]155-174，對(duì)生活方式進(jìn)行審查迫使申請(qǐng)對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)烈的污名感。其次，低保受助對(duì)象需隨時(shí)接受公眾監(jiān)督，維持大眾所期待的窘迫生活方式。因此，本文預(yù)測(cè)：城市低保對(duì)象將因低保救助申領(lǐng)而感受到明顯的福利污名；城市低保對(duì)象的污名化感知與其對(duì)低保政策公平性感知相關(guān)；城市低保對(duì)象的污名化感知對(duì)其低保救助的申領(lǐng)將產(chǎn)生抑制性效應(yīng)。

三、測(cè)量、數(shù)據(jù)與方法

本文將從三個(gè)維度來測(cè)量低保受助對(duì)象的福利污名感知：個(gè)人污名(personal stigma)、人際關(guān)系污名(social stigma)和過程污名(institutional stigma)。個(gè)人污名是指因申請(qǐng)福利而產(chǎn)生的自我身份貶低的主觀感受，通過詢問低保救助受領(lǐng)對(duì)象是否因申領(lǐng)低保救助而產(chǎn)生自我貶低感來測(cè)量。關(guān)系污名是指認(rèn)為申請(qǐng)福利會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)自己社會(huì)身份的貶低，通過詢問低保救助受訪對(duì)象是否因領(lǐng)取低保而感受到來自他人的貶低進(jìn)行測(cè)量。由于福利申請(qǐng)過程中長時(shí)間等待、福利官員的態(tài)度傲慢等導(dǎo)致的被貶低感則是過程污名，通過詢問低保受助對(duì)象低保救助申領(lǐng)過程中與福利機(jī)構(gòu)官員互動(dòng)時(shí)的感受來測(cè)量。

為描述中國城市低保受助對(duì)象污名化感知狀況，本文首先采用了《中國城市低保訪談錄》文本資料。采用該文本資料的原因之一在于其詳細(xì)系統(tǒng)地記錄了訪談對(duì)象低保申領(lǐng)經(jīng)歷和主觀感受，這為本文分析城市低保對(duì)象的心理污名狀況及其過程機(jī)制提供了寶貴資料。使用該文本資料的原因之二在于該訪談數(shù)據(jù)所涉及的訪談對(duì)象空間覆蓋廣，包括東、西、南、北、中和東北六個(gè)不同地理區(qū)域的低保對(duì)象，具有良好空間代表性。使用該文本資料的原因之三在于該數(shù)據(jù)的權(quán)威性和真實(shí)性有保障，是一項(xiàng)高質(zhì)量的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)。值得注意的是，盡管該調(diào)查是在中國城市低保政策實(shí)施中期所開展的實(shí)地調(diào)查，但由于心理層面要素作用機(jī)制相較于經(jīng)濟(jì)性、政治性要素作用機(jī)制時(shí)間跨度長，故其所揭示的心理污名機(jī)制依然有效。為多方印證，本文同時(shí)使用了2016年2月、2016年6月—12月、2017年4月—6月三個(gè)時(shí)間段在三個(gè)不同省份的三個(gè)區(qū)縣內(nèi)不同城市社區(qū)開展的實(shí)地訪談資料，以確保本文分析結(jié)論的時(shí)間有效性。

為分析低保福利污名是否會(huì)導(dǎo)致潛在申請(qǐng)者放棄低保救助申請(qǐng)，本文主要使用了2015年中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所的“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”(Chinese Social Survey，CSS)數(shù)據(jù)。盡管2015的CSS調(diào)查數(shù)據(jù)未直接測(cè)量社會(huì)救助項(xiàng)目的污名化感知，但該調(diào)查項(xiàng)目設(shè)置了關(guān)于社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià)、對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的情感態(tài)度、人際關(guān)系感知與評(píng)價(jià)以及自我感知與評(píng)價(jià)等問題，本文將使用這些數(shù)據(jù)間接測(cè)量福利污名水平。為了檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還使用了2017年“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比檢視。

在數(shù)據(jù)分析方法上，本文主要使用Nvivo 12plus定性分析軟件對(duì)文本資料進(jìn)行編碼與統(tǒng)計(jì)分析。對(duì)于“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)，本文將采用Logit 模型來分析低保對(duì)象的福利污名感知如何影響其低保救助申領(lǐng)以及對(duì)低保救助的瞄準(zhǔn)偏誤將產(chǎn)生怎樣的影響。

四、低保受助對(duì)象的污名化感知

本文通過對(duì)《中國城市低保訪談錄》中低保受助對(duì)象關(guān)于“1)你是否愿意申請(qǐng)低保？有沒有什么顧慮？請(qǐng)說明原因。2)你覺得周圍的鄰居對(duì)低保戶怎么看？請(qǐng)舉例。3)你對(duì)街道或居委會(huì)的低保干部有什么評(píng)價(jià)？請(qǐng)盡量從正反兩個(gè)方面談一談?！钡然卮鹚龅奈谋痉治觯逦卣故玖说捅Ｊ苤鷮?duì)象在低保申請(qǐng)和領(lǐng)受過程中所感受到的污名化心理。以下是以《中國城市低保訪談錄》文本內(nèi)容為主，結(jié)合筆者實(shí)地訪談資料進(jìn)行分析的描述性結(jié)果。

(一)低保受助對(duì)象的個(gè)人污名感知

在個(gè)人污名感知維度中，超過半數(shù)城市低保受助對(duì)象感受到了個(gè)人污名。在“你是否愿意申請(qǐng)低保？有沒有什么顧慮？”問題的回答中，46%的低保對(duì)象回答“沒有顧慮”，但有54%的低保對(duì)象回答 “有顧慮”，認(rèn)為申領(lǐng)低保讓他們感覺“不好意思” “抬不起頭來”，甚至覺得“寒磣”“不光榮”“恥辱”。

低保申領(lǐng)對(duì)象覺得申領(lǐng)低保讓他們感覺“不好意思”，一是他們認(rèn)為年輕人不應(yīng)該吃低保，而他們認(rèn)為自己還年輕，還沒有到應(yīng)該吃低保的年齡，所以吃低保給他們?cè)斐闪诵睦韷毫?。二是不想被人誤認(rèn)為是傳統(tǒng)救助政策所救助的極度貧窮對(duì)象，這是因下崗失業(yè)失去收入而申請(qǐng)低保的對(duì)象的主要顧慮。對(duì)這部分人而言，盡管覺得低保錢太少，但由于年齡太大而不得不吃低保。三是覺得申請(qǐng)低保會(huì)對(duì)孩子產(chǎn)生不好的影響，會(huì)使孩子遭受歧視性的待遇，這則是家里有孩子的救助對(duì)象的顧慮。

但由于實(shí)在太過窮困，沒有低保救助可能連眼前的生存都會(huì)遇到困難，或者沒了政府的這份救助他們的未來會(huì)限于困頓，孩子將沒法上學(xué)，或者認(rèn)為非個(gè)人原因所致貧困且本身符合政策條件，因此，也顧不上面不面子的問題，將這一心理上的壓力通過各自邏輯將其消解。

(二)低保受助對(duì)象的人際污名感知

低保救助的申領(lǐng)是否讓受助對(duì)象感受到人際關(guān)系維度的心理壓力？根據(jù)本文分析，53%的訪談對(duì)象明確表示感受到了來自周圍街坊鄰居或者是親戚朋友的“閑言碎語”，認(rèn)為“別人知道你吃低保，還是看不起你”。

當(dāng)訪談?wù)哒J(rèn)為低保金額如此少，而自己僅僅是因?yàn)榉系捅ＹY格條件，年紀(jì)輕輕不工作而靠微薄的低保金生活，或者是更有甚者，自己并不窮困，但為了區(qū)區(qū)低保金而騙取低保金的話，這是會(huì)招致他人閑話和非議的，會(huì)被人瞧不起。

但當(dāng)訪談對(duì)象認(rèn)為因下崗、年老、疾病等原因而不得不吃低保時(shí)，也即他們認(rèn)為自己完全符合政策條件、是真正值得被救助的對(duì)象時(shí)，他們不認(rèn)為自己感受到來自人際關(guān)系方面的壓力，但是，他們也的確認(rèn)為周圍鄰居對(duì)于低保戶存在“非議”“歧視”“看不起”等負(fù)面態(tài)度，但這主要是針對(duì)那些不符合低保資格條件、不值得救助的假低保戶。

(三)低保受助對(duì)象的程序性污名感知

在低保申請(qǐng)過程中，長時(shí)間等待、福利官員的傲慢態(tài)度等會(huì)給受助對(duì)象帶來被貶低的感受，這是福利污名中的程序性污名。但是，根據(jù)對(duì)《中國城市低保訪談錄》中訪談文本的分析，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)低保戶對(duì)街道或者居委會(huì)的干部都持有非常積極正面的評(píng)價(jià)，61%的訪談對(duì)象都認(rèn)為街道和社區(qū)的低保干部對(duì)他們態(tài)度非常好，認(rèn)為他們關(guān)心人，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，沒有如所想象般需要請(qǐng)客送禮、打點(diǎn)拉關(guān)系等。

有25%的低保對(duì)象表示自己在與低保干部交往過程中有不愉快的經(jīng)歷，認(rèn)為他們高高在上，瞧不起低保戶，工作表面，喜歡推諉拖延，他們甚至想象更高級(jí)別的工作人員要值得信任些。還有14%的調(diào)查對(duì)象沒有給出明確的態(tài)度好或者是態(tài)度不好的回答。根據(jù)進(jìn)一步的分析，這有可能是低保對(duì)象在訪談?wù)呙媲半[藏了自己的真實(shí)情緒，他們的不表態(tài)在某種程度上反映了其對(duì)低保干部消極的“不滿”和“抗議”情緒。

盡管中國城市低保政策在執(zhí)行中用以識(shí)別出真正的窮人的方式容易給政策對(duì)象造成巨大的心理壓力，但是，分析數(shù)據(jù)卻顯示，低保對(duì)象對(duì)于其所接觸的街道和社區(qū)居委會(huì)干部給出的積極正面的評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于負(fù)面的評(píng)價(jià)，只有少數(shù)低保對(duì)象明確感受到了來自低保工作人員的污名壓力。

(四)三種污名形式之間的相互關(guān)系

街道及社區(qū)居委會(huì)干部的態(tài)度和行為方式如何影響低保受助對(duì)象所感受到的個(gè)人污名感知？本文對(duì)二者之間相互關(guān)系的分析發(fā)現(xiàn)(表1)，在所有自認(rèn)遭遇街道及社區(qū)居委會(huì)干部非友好對(duì)待的低保訪談對(duì)象當(dāng)中，73%的低保對(duì)象表示在申請(qǐng)低保的時(shí)候沒有顧慮，僅有27%的訪談對(duì)象表示在申請(qǐng)低保的時(shí)候有顧慮。而在所有自認(rèn)得到街道及社區(qū)居委會(huì)干部禮遇與關(guān)心的訪談對(duì)象中，有71%的訪談對(duì)象表示在申請(qǐng)低保時(shí)心有顧慮，僅有29%的訪談對(duì)象表示在申請(qǐng)低保時(shí)沒有顧慮。也就是說，街道及社區(qū)居委會(huì)干部的友好態(tài)度反而強(qiáng)化了低保對(duì)象的顧慮感，而街道及社區(qū)居委會(huì)干部的不友善態(tài)度反而減輕甚至是消解了低保對(duì)象的顧慮感。

街坊鄰居以及親戚朋友對(duì)低保對(duì)象的心理態(tài)度如何影響低保對(duì)象個(gè)人污名感？從分析結(jié)果來看(表2)，在所有認(rèn)為街坊鄰居對(duì)其吃低保有看法的低保訪談對(duì)象中，有47%的訪談對(duì)象表示其在申請(qǐng)低保時(shí)有顧慮，而53%的訪談對(duì)象則表示在申請(qǐng)低保時(shí)沒有顧慮。在覺得沒有感受到周圍鄰居朋友非議的低保訪談對(duì)象當(dāng)中，36%的訪談對(duì)象表示自己在申請(qǐng)低保時(shí)沒有顧慮，卻有64%的低保訪談對(duì)象表示在申請(qǐng)低保時(shí)有所顧慮。也就是說，更多感受到街坊鄰居負(fù)面心理壓力的訪談對(duì)象同時(shí)也表達(dá)了更多的個(gè)人顧慮，人際關(guān)系壓力導(dǎo)致低保對(duì)象感受到更高個(gè)人污名水平。

表2 街坊鄰居的看法與低保對(duì)象的個(gè)人污名感知

總體而言，低保福利污名三個(gè)維度之間的相互關(guān)系是：更多感受到周圍鄰居非議的低保對(duì)象同時(shí)也感受到了更多個(gè)人心理污名；街道及社區(qū)居委會(huì)工作人員的怠慢不但沒有增加低保對(duì)象的個(gè)人污名感，反而減輕甚至消解了低保對(duì)象的個(gè)人污名感。

(五)政策公平性感知與低保對(duì)象的污名化感知

有研究表明：政策公平性感知與福利污名之間有著密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)人們認(rèn)為有大量不值得救助的對(duì)象獲得政府救助之時(shí)，也即人們認(rèn)為該政策有失公正公平之時(shí)，人們會(huì)通過污名化該項(xiàng)政策來阻止不值得救助的人獲取政府救助。低保對(duì)象的低保制度公平性感知如何影響其個(gè)人污名感？

本文分析發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的訪談對(duì)象認(rèn)為低保制度存在不公平現(xiàn)象，低保救助中存在不該享受低保救助的人享受了低保而該享受低保救助的人卻沒有享受低保。在認(rèn)為低保制度存在不公平現(xiàn)象的訪談對(duì)象中，46%的訪談對(duì)象感受到了申領(lǐng)低保所導(dǎo)致的個(gè)人污名感，而54%的訪談對(duì)象則沒有因?yàn)樯觐I(lǐng)低保而感受到個(gè)人污名感，也就是說，訪談對(duì)象越是認(rèn)為低保制度不公平，則越不會(huì)因?yàn)樯觐I(lǐng)低保而感受到個(gè)人污名。在認(rèn)為不存在不該享受低保而享受低保、應(yīng)該享受低保而沒有享受低保的現(xiàn)象的訪談對(duì)象中，44%的訪談對(duì)象沒有因?yàn)樯觐I(lǐng)低保而感受到個(gè)人污名，56%的訪談對(duì)象則因?yàn)樯觐I(lǐng)低保而感受到個(gè)人污名，也就是說，越是感受到了制度的公平性，越是感覺吃低保是一件讓人沒面子的事情。

人們所感知到的低保制度是否得到了公平地執(zhí)行會(huì)直接影響到人們所感受到的福利污名程度。當(dāng)人們認(rèn)為低保制度是公平的，低保制度救助的是真正值得救助的人的時(shí)候，低保制度本身所內(nèi)在的污名化特性使人們認(rèn)為吃低保是一件讓人很沒面子的事情。而當(dāng)人們認(rèn)為制度是不公平的，不該救助的對(duì)象被不適當(dāng)?shù)鼐戎摼戎膶?duì)象卻沒有得到適當(dāng)?shù)木戎?，這導(dǎo)致人們認(rèn)為獲得救助是一種個(gè)人“能力”和“本事”的體現(xiàn)，是自己付出努力的結(jié)果，而不會(huì)認(rèn)為救助是因?yàn)樽约耗芰w系的崩潰而導(dǎo)致國家進(jìn)行干預(yù)的結(jié)果，因此，不會(huì)認(rèn)為吃低保是一件有失面子的事情。

表3 低保制度公平性感知與低保對(duì)象個(gè)人污名感知

五、低保受助對(duì)象污名化感知對(duì)低保救助的影響

低保救助中的污名化感知是否會(huì)降低低保救助的申領(lǐng)？本文使用2015年“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)從程序性維度、人際關(guān)系維度和自我評(píng)價(jià)維度檢視低保對(duì)象對(duì)政府社會(huì)保障制度及其機(jī)構(gòu)工作人員的感知、對(duì)周遭鄰居同事的評(píng)價(jià)和自我主觀感知如何影響其對(duì)社會(huì)救助制度的利用。盡管2015年CSS數(shù)據(jù)未直接測(cè)量社會(huì)救助的污名化感知，但該調(diào)查項(xiàng)目設(shè)置了關(guān)于社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià)、對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的情感態(tài)度、人際關(guān)系感知與評(píng)價(jià)以及自我感知與評(píng)價(jià)等問題，這些問題有助于間接測(cè)量福利污名水平。這些具體測(cè)量問題及其相關(guān)變量詳情描述如表4所示。

表4 變量描述性結(jié)果

由于是否申領(lǐng)低保為二分類因變量，本文采用Logit統(tǒng)計(jì)分析模型對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。分析結(jié)果顯示(表5)，當(dāng)人們對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的評(píng)價(jià)越負(fù)面，低保救助申領(lǐng)的可能性就越低，人們對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的主觀態(tài)度與人們的低保申請(qǐng)可能性之間的這一負(fù)向相關(guān)關(guān)系在99%的水平上顯著。

對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部積極正面的評(píng)價(jià)有助于提升人們對(duì)社會(huì)救助制度利用概率。當(dāng)人們對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部所持有的態(tài)度越正面，也就是說越信任黨政機(jī)關(guān)干部，人們申請(qǐng)低保救助的可能性就會(huì)更高，當(dāng)人們對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部表現(xiàn)出越不信任的態(tài)度，則人們申請(qǐng)低保救助的可能性就更低。

鄰里關(guān)系對(duì)人們的低保救助申請(qǐng)有影響。對(duì)鄰居積極正面的態(tài)度會(huì)提升人們利用低保救助的可能性，而對(duì)鄰居的負(fù)面情感體驗(yàn)則會(huì)降低人們申請(qǐng)低保救助的概率，這一結(jié)論與我們從定性資料的分析中所得出的結(jié)論相互印證，不過這一作用并不顯著。

對(duì)于貧窮的不同歸因以及對(duì)自我的不同的主觀感知會(huì)導(dǎo)致不同的低保救助申請(qǐng)概率的差異。越是傾向于個(gè)人歸因，即認(rèn)為“窮人是因?yàn)樽约旱脑虿派罾щy，不能怨社會(huì)不公平”的人，申請(qǐng)低保救助的可能性越小，反之申請(qǐng)低保救助的可能性越大。越是認(rèn)為“一個(gè)人一生的好壞是完全可以由自己來掌握”的人，越傾向于獲取低保救助，反之申請(qǐng)低保救助的可能性越低。

為了檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文同時(shí)使用了2017年“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比檢視。由于“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”每一期的調(diào)查問題都有所調(diào)整，2017年度調(diào)查在福利污名的程序性維度、人際關(guān)系維度和自我維度三個(gè)方面所使用的調(diào)查問題與2015年度不盡相同，為進(jìn)行對(duì)比分析，本文主要對(duì)2017數(shù)據(jù)中測(cè)量自我維度的調(diào)查數(shù)據(jù)稍作處理，以與2015年的調(diào)查問題保持一致(3)具體的處理辦法：在貧窮歸因這一項(xiàng)目上，我們將“任何社會(huì)中，都有一定比例的窮人存在，你認(rèn)為窮人陷入窮困最主要的原因是什么？”這一問題所列8個(gè)原因根據(jù)其特質(zhì)傾向于個(gè)人還是傾向于社會(huì)對(duì)其進(jìn)行排列，歸因?yàn)椤皯卸琛?“沒有能力”則為高度個(gè)人歸因，歸因于法律和政策原因等則為高度社會(huì)歸因，以便于與2015年數(shù)據(jù)中該項(xiàng)目進(jìn)行比較。在自我評(píng)價(jià)這一項(xiàng)目上，由于該年度調(diào)查問卷沒有詢問調(diào)查對(duì)象相應(yīng)的問題，本文對(duì)該年度調(diào)查問卷中的D3a、D3b、D3c三項(xiàng)問題進(jìn)行綜合處理，若調(diào)查對(duì)象評(píng)估自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位在未來會(huì)有提升，則在自我評(píng)價(jià)上該調(diào)查對(duì)象自我掌控意識(shí)較高，反之則較低。。對(duì)比分析結(jié)果顯示，無論是在程序性維度、人際關(guān)系維度還是自我維度上，受助對(duì)象的污名化感知與其對(duì)低保救助制度的利用顯著相關(guān)(表5)。

表5 福利污名對(duì)低保領(lǐng)受行為影響的Logit分析結(jié)果

六、結(jié)論與討論

與既有研究結(jié)論不同，本文發(fā)現(xiàn)中國城市低保對(duì)象因申請(qǐng)和領(lǐng)受低保救助而感受到明顯個(gè)人污名與人際關(guān)系污名，但未感受到明顯程序性污名。感受到更多鄰居非議的低保對(duì)象同時(shí)也感受到更多個(gè)人心理污名。街道及社區(qū)居委會(huì)工作人員的無禮對(duì)待不但沒有增加低保對(duì)象個(gè)人污名感，反而減輕甚至消解了低保對(duì)象的個(gè)人污名感。人們所感知的低保制度是否公平執(zhí)行直接影響到其所感受到的福利污名程度。當(dāng)人們認(rèn)為低保制度公平時(shí)，低保救助與貧困的關(guān)聯(lián)使得人們認(rèn)為吃低保是一件很沒面子的事，申請(qǐng)救助是個(gè)人能力體系崩潰的表現(xiàn)。而當(dāng)人們認(rèn)為低保制度不公平時(shí)，不該救助的對(duì)象被不適當(dāng)救助、該救助對(duì)象卻未得到適當(dāng)救助，人們認(rèn)為獲得救助是個(gè)人“能力”和“本事”的體現(xiàn)，而不認(rèn)為吃低保有失面子。這在一定程度上解釋了低保救助當(dāng)中 “人情?！薄瓣P(guān)系保”一度普遍盛行。

本文使用2015年的CSS數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：福利污名降低了政策對(duì)象對(duì)于社會(huì)救助制度的利用。人們對(duì)于城鄉(xiāng)最低生活保障制度評(píng)價(jià)越負(fù)面，低保申領(lǐng)可能性越低。人們對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部所持有的態(tài)度越正面，低保救助申領(lǐng)可能性會(huì)越高；人們對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部表現(xiàn)出越不信任的態(tài)度，人們申請(qǐng)低保救助的可能性越低。鄰里關(guān)系對(duì)低保救助申請(qǐng)也有影響，對(duì)鄰居積極正面的態(tài)度會(huì)提升人們利用低保救助的可能性，對(duì)鄰居負(fù)面的情感體驗(yàn)則會(huì)降低人們申請(qǐng)低保救助的概率。對(duì)于貧窮的不同歸因以及對(duì)自我的不同主觀感知導(dǎo)致低保救助申請(qǐng)概率的差異。

新的政策條件下用以提升低保瞄準(zhǔn)精度的政策工具有可能使得救助對(duì)象產(chǎn)生更多負(fù)面心理體驗(yàn)，降低低保救助者主觀福利，進(jìn)而影響低保受助對(duì)象在同國家與政府互動(dòng)時(shí)的體驗(yàn)與感受，以及他們對(duì)此所做出的回應(yīng)。[29]933-945與此同時(shí)，將福利污名作為政策工具的做法并不能提升低保救助的精準(zhǔn)度，相反會(huì)導(dǎo)致符合條件的申請(qǐng)對(duì)象放棄對(duì)城市低保項(xiàng)目的利用，導(dǎo)致新的低保救助瞄準(zhǔn)偏差問題。因此，城市低保制度在給予受助對(duì)象物質(zhì)支持的同時(shí)，應(yīng)充分考慮受助對(duì)象心理感受，考慮低保政策中的污名化問題，保護(hù)受助對(duì)象的尊嚴(yán)。[30]1795-1822 [31]132應(yīng)關(guān)注城市貧困群體的生活質(zhì)量和心理狀況，而非僅僅功能性地執(zhí)行政策。在未來，建構(gòu)基于發(fā)展理念和權(quán)利基礎(chǔ)之上的社會(huì)救助政策為解決城市低保污名化問題提供了可能之道。