高恩新，汪昕煒

(華東師范大學 公共管理學院,上海 200062)

一、文獻回顧與問題的提出

早在20世紀40年代，有限理性、認知局限、負面情緒等心理學和行為科學知識推動了公共行政研究走向?qū)嵶C主義。個體動機、偏好、認知偏差等微觀因素對公共管理和服務過程產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。[1]1-820世紀80年代，經(jīng)濟學家關(guān)注到了個體決策過程中的非理性行為，認為有限理性、社會偏好、自我控制缺失等人性特征和認知缺陷會深刻影響個體的決策選擇。[2]382-384在公共政策制定過程中，決策者依據(jù)對社會成員個體特征和選擇偏差的理解，創(chuàng)新政策文本、內(nèi)容、語言、形式等要素，人們的選擇行為，可以顯著提升政策效果和改進公共福利。公共行政、公共政策研究與心理學、行為科學走向融合[3]325-326，推動了行為主義公共行政、行為主義公共政策成為新興交叉研究領域[4]。

進入21世紀以來，心理學、認知科學知識在健康、養(yǎng)老、保險、環(huán)境等領域得到廣泛應用。[5]2010年，時任英國首相卡梅倫組建行為洞察力小組，嘗試通過創(chuàng)新性工具提升政策效果。2015年，美國聯(lián)邦政府成立“社會和行為科學團隊”，以期改進政策過程和政策效果。[6]2015年，世界銀行基于對人的心理和行為認知的理解重新審視國際援助、貸款、反貧困、衛(wèi)生救助、兒童早期發(fā)展支持等政策。[7]2016年，歐盟委員會發(fā)布《行為洞察力運用到政策領域報告》，分析了31個國家的公共政策實踐。[8]2017年，經(jīng)濟與合作組織(OECD)發(fā)布《行為洞察力與公共政策：全球經(jīng)驗》，總結(jié)行為主義知識在全球公共政策領域的應用。[9]世界各國政府正在積極運用行為主義知識尋求超越強制性命令—控制政策和自由放任政策的“第三條道路”。[10]

助推是行為主義公共政策的代表性理論。在傳統(tǒng)公共政策系統(tǒng)中，決策者主要借助強制和懲罰兩種手段達成政策目標。隨著20世紀政府權(quán)力擴張引發(fā)社會“反向運動”，強制性政策受到越來越多的批評和抵制。在這種背景下，塞勒提出在不侵犯公民個體自由的前提下影響公民選擇結(jié)構(gòu)以便實現(xiàn)政策制定者期望的政策效果，即“助推”概念。助推強調(diào)在公民個體選擇上不加以任何強制，以隱蔽的方式引導人們選擇行為，從而更好地實現(xiàn)政策預期目標。[5]助推操作成本低，政策效果顯著，引起私營部門和公共部門廣泛關(guān)注。在消費者購物行為、公民慈善行為、代理人投資行為、顧客反饋、器官捐贈、環(huán)境跨期決策等領域，企業(yè)和政府部門開始創(chuàng)新多元化助推政策工具。國內(nèi)學者對助推的涵義、類型、作用基礎以及領域應用進行了分析。[11]95-97助推是決策者對社會成員個體選擇環(huán)境進行微觀干預以改變被助推者行為，進而實現(xiàn)預期，促進個人和社會利益目標的策略。助推理論基礎在于個體信息、認知和自我控制能力約束導致低效決策，通過事前干預個體選擇可以改善個體福利，具有典型的“自由主義家長制”色彩。[12]109-115助推將政府和公民連接在一起，通過“政府行為—公民體驗”的雙輪模型揭示了政府對公民主觀體驗、個體選擇行為的影響機制。[13]10

現(xiàn)有理論研究揭示了助推的心理學基礎和作用機制，但在“助推”政策工具上還存在較大的分歧[14]，對助推政策工具適用情景也存在爭論[11]100。助推不僅僅對政策制定者提出了更高的知識需求，更需要政策制定者關(guān)注問題、場景、價值觀等情景變量的復合影響。政策工具是實現(xiàn)政策目標的策略和手段，制定公共政策的任務實際上就是選擇一種或者一組最合適的政策工具，既要考慮每一種政策工具的局限性和可行性，又要考慮政策工具選擇在政治上的前后一致性[15]145。為了更好地理解助推政策工具結(jié)構(gòu)及其適用場景，本文以英國行為洞察力小組的85個試驗項目為研究對象(1)行為洞察力小組自成立以來共進行了400項政策試驗，目前完成、并在其網(wǎng)站發(fā)布了試驗結(jié)果的項目共計138項，其中85項試驗項目詳細發(fā)布了試驗目的、手段、效果評估等報告，其他53項項目要么僅僅發(fā)布了試驗目的、要么試驗失敗。本研究僅僅基于公開發(fā)布詳細信息的85個試驗項目進行研究。本研究涉及的具體試驗報告均來自行為洞察力小組的網(wǎng)站，見https://www.bi.team。，運用案例比較和歸納方法分析助推策略框架、政策工具，討論助推存在的倫理局限以及未來研究議程，以期為各級政府政策創(chuàng)新提供參考。

二、行為洞察力小組助推框架與政策工具箱

(一)行為洞察力小組試驗項目及政策目標

2010年，時任英國首相卡梅倫設立7人組成行為洞察力小組(Behavioral Insights Team)，輔助內(nèi)閣提升公共政策效果。該小組設定三個主要目標：轉(zhuǎn)變至少兩個部門的行政方式；讓英國政府更好、更現(xiàn)實地理解人類行為；至少實現(xiàn)10倍于投入成本的收益回報。試驗期限設定為兩年，如果沒有實現(xiàn)目標，自動解散該試驗團隊。對行為洞察力小組兩年試驗期項目效果的評估表明，細微的改變至少產(chǎn)生了20倍以上的收益回報。目前，行為洞察力小組已經(jīng)轉(zhuǎn)變成一個覆蓋31個國家的全球社會企業(yè)，開展了400個隨機控制試驗。絕大多數(shù)項目試驗是在英國進行的，少數(shù)試驗項目是在英聯(lián)邦國家如澳大利亞、加拿大、新加坡等國進行的。本文分析的85個試驗項目中，71個在英國，14個在英國以外的國家；58個試驗項目服務公共部門，27個試驗項目服務私營企業(yè)。試驗項目主要分布在教育、能源、環(huán)境、社會救助、反貧困、就業(yè)等公共領域，也涉及私營企業(yè)與顧客溝通、客戶穩(wěn)定性、應答率、投訴率等管理問題。行為洞察力小組的政策試驗已經(jīng)成為“助推”改進社會發(fā)展和公共福利的典型案例。[16]805

行為洞察力小組主要圍繞“一增一減”兩個目標設計試驗?！霸觥笔侵附柚剖侄螌崿F(xiàn)效果增量，如用戶對消費條款更準確的理解力、更高的就業(yè)率、更高續(xù)費率、工作中更高的電子化率、公共服務和社會救助更高的申請率、政府數(shù)據(jù)更大的開放度、增加慢性病患者的藥物依從性以保證每日按時服藥、鼓勵健康飲食可持續(xù)性等；“減”主要是通過干預手段實現(xiàn)減量化，例如在能源領域鼓勵人們節(jié)約水、電、汽油、紙張的使用，在教育領域降低輟學率，在醫(yī)療領域降低候診病人的棄診率、非緊急醫(yī)療的求診率、醫(yī)院轉(zhuǎn)診率、兒童過度肥胖等，在就業(yè)領域降低失業(yè)率、性別歧視等。從行為洞察力小組的85個試驗結(jié)果看，助推效果明顯。例如，通過采用助推工具，澳大利亞夏季用電高峰期的家庭耗電量降低了13.8%；英國大學生在入學前申請助學貸款人數(shù)增加了10%。這些試驗成本極其低廉，僅靠改變信件用詞、增加對比、給予鼓勵和幫助的承諾等溝通細節(jié)，就能取得顯著的政策效果，實現(xiàn)“小行動推動大變革”的戰(zhàn)略價值。

(二)行為洞察力小組助推框架、策略與政策工具

塞勒將助推策略分為六類：改變誘因、理解“選項—結(jié)果”間關(guān)系、默認選項、給予反饋、預判錯誤和將復雜選擇結(jié)構(gòu)化。[5]多蘭等人將助推策略概括為信息支持、改變誘因、規(guī)范參照、默認選項、凸顯、啟動、情緒感染、承諾以及塑造自我形象九個方面。[17]264-277這些策略類型構(gòu)建了“助推”由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的思維框架。在已公開的85項試驗項目中，行為洞察力小組運用包括語言、可視化表達、信息技術(shù)、流程再造、人際溝通、群體規(guī)范等多元化工具創(chuàng)新引導政策對象選擇。在比較的基礎上，行為洞察力小組的85個試驗項目助推策略可以歸納為四個框架：簡化、增加吸引力、社會規(guī)范以及運用默認選擇，并選擇相應的政策創(chuàng)新策略和工具。

1.簡化框架、策略及其政策工具

借助于語言讓政策對象清晰、準確了解政策目標和政策要求、引導政策對象作出預期選擇是政策溝通的關(guān)鍵。在行為主義經(jīng)濟學看來，人們懶惰的本性使他們喜歡那些毫不費力、簡單明了的選項。政策對象會根據(jù)自己過去的經(jīng)驗和知識將選擇項中的信息轉(zhuǎn)化為自己容易理解、易于比較和切身利害相關(guān)的知識。政策設計者應該按照“簡化”框架，保證政策所要傳達的關(guān)鍵信息或者要求簡單易懂、一目了然。在行為洞察力小組實施的85個試驗項目中，采用“簡化框架”試驗項目共計21個。從運用簡化框架的21個試驗項目來看，簡化策略主要有兩個創(chuàng)新點：一是簡化內(nèi)容，提高政策對象對信息的接受度和理解力；二是簡化程序，減少政策對象選擇時的摩擦成本。

簡化內(nèi)容主要體現(xiàn)在簡化語言、減少溝通涉及到的問題數(shù)量、優(yōu)先傳導最關(guān)鍵的信息等手段。例如，消費者在網(wǎng)絡購物時是否準確閱讀和理解權(quán)益保障條款和爭議處理辦法直接影響到售后客戶關(guān)系維護。為改進顧客對購物權(quán)益保障條款的理解力，行為洞察力小組采用的政策工具包括：將關(guān)鍵語句以常見問題的形式放在摘要中，顧客理解度提升36%；使用總結(jié)性語言和圖表說明，顧客理解力提高34%；在可滾動的文本框中向客戶顯示條款或政策，顧客理解力提高26%；提供較短的內(nèi)容信息，顧客理解力提高9%。

簡化程序有助于提高政策對象應答率。行為洞察力小組試驗項目選擇的政策工具包括簡化申請程序、實施預先申請、簡化表格、使用在線工具等。例如，英國公民納稅時需要登錄稅務海關(guān)總署網(wǎng)頁，找到征稅信，點擊上面的鏈接地址，登錄后才可以填寫納稅表格，每年僅有20%的公民通過此種在線申報方式納稅。行動洞察力小組更改了申報方式，直接可以在稅務海關(guān)總署的網(wǎng)站上預填，然后發(fā)送給稅務部門即可，簡單的改變讓填表數(shù)量增加了20%以上。無論是簡化內(nèi)容還是簡化程序，行為洞察力小組試圖以降低摩擦成本、塑造認知框架的方式影響人們的選擇。政策制定者通過簡化內(nèi)容和簡化程序，可以明顯降低甚至消除摩擦成本，強化溝通內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)，助推政策對象作出預期選擇行為。

2.增加吸引力框架、策略及其政策工具

政策對象面對復雜信息和環(huán)境時，如何能夠作出政策制定者期望的反應，吸引是一個重要策略。行為科學研究表明，人們被一個特定事物吸引往往體現(xiàn)在兩個方面：吸引注意力和信使效應。吸引注意力是指一個特定事物必須借助有吸引力的表現(xiàn)形式突出自我才能得到外部主體的關(guān)注；信使效應強調(diào)了信息接收者對信息提供主體賦予的信任和承諾。行為洞察力小組增加吸引力策略可以分為兩類：一是突出關(guān)鍵信息以引起政策對象的注意；二是優(yōu)化信息傳遞方式，增加政策對象對信息的認同，啟發(fā)預期行為。

行為洞察力小組突出關(guān)鍵信息的政策工具包括使用不同顏色的字體、對隱含關(guān)鍵信息的詞語進行加粗顯示、使用可視化表達、使用對比、強調(diào)后果的嚴重性、提示行為知情、附帶證據(jù)材料等手段。行為洞察力小組對醫(yī)生申報個人額外收益征稅的試驗表明，優(yōu)化信件語言、提醒可能會被視為主動逃稅、展示個人收益證據(jù)，成功吸引了醫(yī)生的注意力并推動他們主動報稅，申報率是普通通知申報個人額外收益信件的9倍。長期以來，公共租賃住房管理部門一直面臨嚴重的租戶欠租問題，租戶對催繳通知沒有任何回應行為。行為洞察力小組重新設計針對長期欠租用戶的聯(lián)系信件：使用手寫的彩色信件、信封上附上提醒便條、通過電子郵件系統(tǒng)發(fā)送提醒郵件給租戶、預計信件到達后發(fā)送提醒短信、在確保語言友好的前提下讓租戶認識到欠租可能導致的嚴重后果、明確對欠租用戶經(jīng)濟活動和消費行為知情、提供建議解決方案。試驗表明，在一系列干預措施下，長期欠租用戶與管理部門接觸率提升了30%。針對電子警察拍攝的汽車違章罰單長期滯納的問題，行為洞察力小組向違章公民發(fā)送了一封告知信函，明確語言描述方式(警示功能)、強調(diào)后續(xù)的處罰措施、附帶拍攝的違章圖片使交通違法罰款繳納率由原來的30%增加到80%。在荷蘭的一所學校所進行的試驗表明，把黑面包切成各種有趣的動物形狀后，兒童在午餐時食用黑面包的數(shù)量幾乎比原來普通黑面包食用數(shù)量翻了1倍。

增加吸引力的第二個政策工具是選擇恰當?shù)男攀?。公民對特定的社會角色賦予了獨特認知和評價，形成信任和承諾。例如，知名教育專家對兒童早期教育的引導和鼓勵效果優(yōu)于政府宣傳，知名影星、歌星在廣告中對特定商品和服務的推薦優(yōu)于商家宣傳，醫(yī)生對兒童接種疫苗的建議比政府公共衛(wèi)生計劃更能夠打動家長，等等。行為洞察力小組選擇恰當?shù)男畔鬟f主體、注重信息傳遞中的互動溝通、突出接收信息時選擇自主性，提升了預期行為選擇率。例如，利用第三方宣傳、社會知名人士、具有隱喻意義的圖片、能夠創(chuàng)造幽默和歡樂的卡通人物等手段影響人們的行為，通過信息標簽效應影響特定社會成員的選擇行為。

3.運用社會規(guī)范框架、策略與政策工具

社會心理學研究表明，個體成員受到群體規(guī)范壓力后存在從眾效應。個體社會成員在作出決策時往往先環(huán)顧四周看看他人是如何選擇，從而作出和他人一樣的選擇。政策制定者可以利用群體規(guī)范對個體行為進行干預，采用“其他人是這樣做的”“大多數(shù)人是這樣做的”等陳述方式，借助于群體規(guī)范引導個體行為。在行為洞察力小組的85個試驗項目中，17個項目借助了社會規(guī)范干預個體選擇行為。

決策者可以采用橫向比較，形成群體規(guī)范壓力，引導個體行為選擇。在英國地方政府稅收系統(tǒng)進行的一項試驗表明，在發(fā)給尚未申報的納稅人的信中強調(diào)“80%的納稅人已經(jīng)完成了稅務申報工作”，能大幅度提高個人納稅申報率。在美國、英國的自來水、電力等能源消費領域，月度賬單會清晰地展示一戶家庭自來水用水量、家庭用電量與所在社區(qū)平均用水量、用電量的比較，通過柱狀圖和給予相應的顏色提示(綠色代表低于、黃色代表略微高于、紅色代表顯著高于平均用水量或用電量)，結(jié)果社區(qū)家庭平均用水量和用電量均顯著降低。行為洞察力小組通過橫向比較，借助可視化手段塑造社會規(guī)范壓力，在鼓勵接種疫苗、降低酗酒率、減少肥胖率、促進健康飲食、減少垃圾丟棄率、提高納稅申報率、提高參軍報名率、提高鄉(xiāng)村教師職位申請率、提高慈善捐贈率以及降低能源消耗等領域取得了顯著效果。

縱向比較即通過強調(diào)個體過去的表現(xiàn)、塑造個體間的互惠關(guān)系以及承諾也能約束個體選擇行為。行為洞察力小組鼓勵一家銀行雇員從工資中拿出一部分錢捐給慈善活動，發(fā)給試驗組雇員的信上注明每一個人的名字、強調(diào)他/她去年的捐贈情況，強調(diào)雇員慈善捐款的意愿和成效，收到郵件的員工捐款率比對照組高出1倍以上。另一項試驗項目是鼓勵招聘單位參加政府組織的就業(yè)招聘活動，主辦方在邀請信開頭添加參與招聘活動企業(yè)負責人的名字，實際參加招聘負責人人數(shù)增加了5%；信中聲明“我們已經(jīng)給您準備好了位置，祝你好運！”此類的話，企業(yè)參加人數(shù)增長到27%，是對照組的3倍。試驗表明，個體自我角色認知、群體認同以及社會規(guī)范能發(fā)揮承諾作用，顯著影響了個體選擇時的社會心理。

4.默認設置框架、策略及其政策工具

人的惰性以及對現(xiàn)狀的偏見會導致人們傾向于最不費力的選擇。默認設置框架將政策對象預期行為作為默認選項，引導人們以最省力的方式得到滿意結(jié)果。默認設置包含兩種工具：默認進入和自由退出。默認進入是指政策設計者假定個體會接受設置的默認選項，不需要個體作出任何操作就可以實現(xiàn)政策目標；自由退出是指個體擁有最終選擇權(quán)利，可以通過簡單操作退出默認選擇。以美國鼓勵和支持雇員參加養(yǎng)老金保險為例，傳統(tǒng)政策默認雇員不參加養(yǎng)老保險，除非自己主動申請并填寫表格，才能進入養(yǎng)老保險計劃。助推試驗僅僅做了一個微小的調(diào)整：當雇員符合參加養(yǎng)老保險資格時，他會收到一張表格，聲明他將被自動納入養(yǎng)老保險計劃，按照比例從工資中扣除應該繳納的部分；如果雇員不同意參加養(yǎng)老保險，他必須填寫該表格申請退出養(yǎng)老保險計劃。試驗表明，采用自動登記辦法后，美國新員工參加養(yǎng)老保險計劃比例提升到98%。

行為洞察力小組的6個試驗項目明確使用默認策略，涉及推動政府數(shù)據(jù)信息開放、參加養(yǎng)老金計劃、健康飲食可持續(xù)性、用電高峰期自愿減少家庭用電量等。默認策略的其他政策工具選擇包括拓展默認選擇范圍、優(yōu)化物品擺放方式、增加個體退出時的摩擦成本以及在個體退出時進行更友好的溝通等手段。行為洞察力小組在汽車登記、納稅、養(yǎng)老保險、戒煙宣傳等網(wǎng)站或者活動中加入自愿捐獻器官的登記，將此選項設置為默認選項，并給予人們選擇退出的自由。試驗結(jié)果表明，默認進入自愿捐獻器官的個體顯著增加。通過迫選設計、增加退出時的摩擦成本，助推能夠顯著影響個體選擇，引導個體作出預期行為。

圖1 行為洞察力小組的助推框架、策略與政策工具

三、助推政策框架的倫理自覺與工具反思

公共政策助推注重微小干預手段對個體選擇的影響，為21世紀政府治理提供了新的工具。助推主體認識到人類思維、認知缺陷和行為慣性，利用認知缺陷、心理規(guī)律達成特定的政策目標。助推原理在于洞察人們作出選擇時的行為偏好，以隱形且非明顯經(jīng)濟刺激的方式謀求公眾利益。[18]428從政策工具屬性來看，助推是一種通過塑造決策環(huán)境、改變決策結(jié)構(gòu)、引導政策對象自己作出選擇的隱性干預手段。行為主義公共政策的試驗與實踐表明，在政策制定和政策實施過程中，利用助推工具可以獲得事半功倍的奇效。[19]1041-1055有的學者將助推視為繼科層制、市場、網(wǎng)絡和共同生產(chǎn)之后的第五種政府治理模式，成為公共治理改革創(chuàng)新的重要理論前沿。[20]81-98在助推作為一種行為公共政策創(chuàng)新手段得到普遍推廣的同時，我們也應該對其保持倫理警惕和工具反思。

(一)警惕助推技術(shù)對個體自由選擇權(quán)利的侵害

助推政策制定者和實施者面臨著強干預與微干預的平衡難題。助推是通過微小的改變來引導個體的自由選擇，而不是限制個體的選擇。塞勒、桑斯坦等助推理論的推動者極力表明將“自由主義的家長制”倫理觀作為助推的倫理基礎，即堅持個體自由的優(yōu)先性、在不禁止任何選項的前提下影響人的選擇和行為。但助推實施者在隱性干預的過程中，通過取消、禁止等手段限制個體自由選擇空間，操縱社會個體的選擇結(jié)構(gòu)，可能成為新形式的“精神控制”或“心理戰(zhàn)”[10]，甚至走向“柏拉圖式的獨裁專制”[21]321-334。助推政策設計者和實施者需要時時警惕助推工具對個體自由的侵害。

(二)構(gòu)建防范惡意助推的監(jiān)督體系

助推本意是追求公共利益，不能淪為利用個體心理和認知缺陷獲取私人利益的工具。作為政策工具的助推具有中立屬性，但現(xiàn)實中確實存在惡意助推和善意助推。與私營部門借助于助推手段擴大銷售、改善客戶關(guān)系提升企業(yè)贏利、增加顧客價值利潤導向不同，公共部門在運用助推手段時，可能面臨著更大的道德風險。畢竟，基于公民選舉獲得政治權(quán)力的官員存在被特殊利益集團“俘獲”的風險，公共政策容易偏離公共利益價值目標轉(zhuǎn)變成維護特殊集團利益的手段。公共政策助推應該強調(diào)更高的開放性、透明性和可監(jiān)督性，減少公共部門可能存在欺騙公眾和濫用權(quán)力的可能性，使助推服務于公眾利益和社會整體利益。

(三)警惕助推技術(shù)的跨文化泛化

助推所隱含的“父愛主義的家長制”文化背景往往與自由主義存在內(nèi)在張力。助推傾向于在自由主義和政府干預之間尋求一種調(diào)和，即在保持個人自由選擇和倡導政府責任之間尋求“第三條道路”。助推政策在自由主義主導的社會更容易受到質(zhì)疑，公眾對政府的不信任、對自由主義市場原則的信任都會抑制政府干預力度和范圍，將助推政策置于可監(jiān)督的政治框架之內(nèi)；相反，那些長期以來政府在社會中發(fā)揮主導性作用的國家，“父愛主義文化”使助推政策更容易得到民眾的認可，忽視對個體自由的干預風險。與英國和北歐國家一樣，奉行“父愛主義文化”的亞洲國家更容易在政策創(chuàng)新中采用助推手段，缺乏政策工具的道德反思和倫理審視。

(四)警惕助推技術(shù)對人民主體性的貶損

助推技術(shù)強化了政策制定者的權(quán)力中心性，將作為政策對象的公民置于被動行動結(jié)構(gòu)之中。助推框架開放性帶來政策工具選擇多樣性，需要助推政策設計者作出權(quán)衡，強化決策者權(quán)力中心性、弱化被助推者的政治主體性，甚至對被助推者進行人格貶損。在隱性干預的選擇結(jié)構(gòu)下，助推決策者可能成為應用心理技術(shù)專家：利用信息優(yōu)勢、對公眾心理和行為規(guī)律的知識優(yōu)勢、政治權(quán)力的壟斷優(yōu)勢精巧、隱蔽地限制、干預個體自由，成為個體選擇環(huán)境的架構(gòu)師，自覺或者不自覺地“操縱”公眾選擇。應用心理技術(shù)專家精巧設計的助推框架削弱了社會個體選擇的自主性和責任性，社會學習能力以及社會多樣性受到嚴重損害。

四、助推政策研究的未來議程與啟示

公共政策過程是行動者、社會問題、政策環(huán)境復合互動過程，政策方案和工具選擇反映了政策過程多元要素復合互動的結(jié)果。助推作為行為公共政策的核心理論，助推者不僅面臨一系列道德風險，還需要關(guān)注助推行動的文化環(huán)境以及政策工具限度。未來的行為公共政策助推研究應該超越心理和認知機制，更多地從政治系統(tǒng)多元主體互動角度構(gòu)建政策過程中的政治—心理(認知)知識體系，將微觀政策干預手段與宏觀政治系統(tǒng)過程整合在一起。

(一)明確助推政策工具的類型譜系

助推的含義與策略分類還存在較大分歧，導致助推政策工具的類型學研究尚未取得廣泛共識。在政策工具研究領域，依據(jù)政策工具屬性的強制性所反映的政府與社會關(guān)系不同，豪利特和拉米什構(gòu)建了自愿性政策工具、混合型政策工具和強制性政策工具的分類譜系，為理解政策工具的類型、情景與選擇邏輯提供了一個共識性框架。助推政策工具箱具有開放性，政策制定者如何精確識別政策情景、選擇合適的助推工具應該成為助推研究的關(guān)鍵問題。依據(jù)政策制定者助推手段對個人選擇自由的干預程度不同，在自由選擇、助推、干預之間構(gòu)成一個包含語言、信息、溝通、群體規(guī)范、默認設置等手段在內(nèi)的助推政策工具圖譜，對于深化助推政策工具屬性以及選擇邏輯理解具有理論意義。

(二)構(gòu)建助推政策工具選擇與政策社會文化環(huán)境的匹配框架

當前，絕大多數(shù)的助推試驗項目主要在英聯(lián)邦國家進行，英美國家奉行的自由主義文化是助推政策工具選擇的客觀政策環(huán)境。盡管以行為洞察力小組為代表的助推倡導者也認識到了文化情景對助推工具選擇以及助推效果的影響，但是尚未提出助推政策工具選擇與政策社會文化環(huán)境的匹配性框架。哪些領域能夠使用助推政策創(chuàng)新？政策工具選擇是否在不同國家、不同文化情景下都能產(chǎn)生穩(wěn)定效用？助推研究者尚未形成一個助推政策工具適用性的一般理論框架。[22]333-342未來的助推研究應該檢驗不同政策工具選擇與國家政治結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、研究對象特質(zhì)以及其他政策環(huán)境要素的關(guān)系，通過國家間比較、跨文化比較，探討效用穩(wěn)定的政策工具選擇策略。

(三)從微觀研究邁向與政治系統(tǒng)的整合研究

行為科學對公共政策過程的塑造機制契合了政治體系對政策有效性的追求。行為科學在沒有改變公共管理制度架構(gòu)的情形下，通過政策文本、信息、溝通方式、心理隱喻等微觀工具層面的變革大幅提升了政策有效性。[23]59但是，助推的政策工具效能不完全取決于被助推者的心理和認知機制，助推政策工具能否實現(xiàn)政策目標根本上受制于微觀干預手段與宏觀政治系統(tǒng)有機整合程度。在公共管理體系變革之中，頂層設計強調(diào)自上而下、綱領性、整體性的制度創(chuàng)新，框架設計則是自下而上、就事論事、關(guān)注微觀心理與行為層面。[24]65任何政策的創(chuàng)新都應該實現(xiàn)頂層設計與框架設計的互補與整合。助推政策工具選擇是宏觀政治系統(tǒng)過程的一個環(huán)節(jié)，而不是借助信息、技術(shù)、知識的壟斷優(yōu)勢弱化政治系統(tǒng)的博弈、溝通、協(xié)調(diào)與整合功能。對于現(xiàn)代政治系統(tǒng)來說，基于行為科學的助推政策創(chuàng)新尚停留在工具理性層面，通過助推政策工具創(chuàng)新提升現(xiàn)代政治體系功能整合與社會系統(tǒng)維護，才能發(fā)揮更大的價值增量功能。

五、結(jié)論

作為一個“政策創(chuàng)新工具箱”，助推政策建立在對人類行為和心理認知的基礎上，看到了人們思維模式和心理中的稟賦效應、跨期選擇、心理賬戶、惰性等行為模式的普遍性，通過微小的干預引導人們的預期行為。英國、美國、澳大利亞等國相繼采用了多元化的助推手段解決養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、教育、能源、環(huán)境、失業(yè)救助、公共衛(wèi)生等領域的難題，并取得了顯著的改善效果。助推政策因其以小撥大的效益越來越受到世界各國政策制定者的重視。

但是，作為試圖調(diào)和自由主義與政府干預之間張力的“第三條道路”，助推政策也需要倫理自覺，既不能走向借助于精致化技術(shù)和心理缺陷的政府“操縱”民眾的技術(shù)極權(quán)，也不能成為特殊利益團體“俘獲”公共利益的政策工具。助推本質(zhì)上是公共價值和公共利益的維護者和實踐者，致力于推動公民福祉和社會整體利益的改進。從這個意義上說，助推在西方自由主義世界遭遇的倫理質(zhì)疑，在亞洲儒家文化長期秉持的“父愛主義家長制”傳統(tǒng)中，可能更容易得以推廣和實施。只是這種“父愛主義家長制”的文化背景可能過分強調(diào)助推的實際結(jié)果和道德意義，而忽視了對個體自由的過度干預和政策對象的人格貶損，有可能走向一種基于現(xiàn)代技術(shù)和心理學知識的精密操縱術(shù)。下一步，應該明確助推政策工具類型譜系，構(gòu)建政策工具選擇與社會文化背景匹配性框架，推動以微觀政策文本和形式創(chuàng)新為載體的工具應用研究轉(zhuǎn)向微觀干預與宏觀政治系統(tǒng)整合研究。