樊曉榮

關(guān)鍵詞：民航;“雙隨機、一公開”監(jiān)管;“證照分離”改革;

一、 “雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的內(nèi)涵

近些年，市場經(jīng)濟呈蓬勃發(fā)展趨勢，市場主體由點帶面產(chǎn)生諸多新業(yè)態(tài)。促進市場經(jīng)濟發(fā)展采用較為寬松的準(zhǔn)入制度同時要做好應(yīng)對市場失靈的措施。隨著商事規(guī)則的不斷革新，傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式難以平衡市場發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。巡查難度的提升急需通過合理的監(jiān)管方式推動營商環(huán)境法治化的進程。

“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式主要是指在監(jiān)管中隨機的選取被檢查的對象，隨機選擇派出執(zhí)法的檢查人員，對相關(guān)抽查情況與結(jié)果及時向社會公眾公布。 2015年，國務(wù)院發(fā)布通知提出在政府和市場的管理過程中推廣隨機抽查的方式來規(guī)范事中事后的監(jiān)管。2018年7月，工業(yè)和信息化部辦公廳通過《工業(yè)和信息化部“雙隨機一公開”監(jiān)管實施辦法》響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的決策部署，工業(yè)和信息化部制定此辦法進一步規(guī)范行政執(zhí)法檢查行為。為持續(xù)深化“放管服”改革，實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋。2019年2月，在市場監(jiān)管領(lǐng)域中開始推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，2020年6月，市場監(jiān)管總局等16個部門積極對相關(guān)政策做出響應(yīng)制定清單，共同明確抽查領(lǐng)域、抽查事項等內(nèi)容，這一行動為各地深入開展部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管有重要的借鑒意義。

二、民航業(yè)構(gòu)建“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的意義

國務(wù)院發(fā)布通知自2021年7月起，全國范圍內(nèi)實施涉企經(jīng)營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批制、審批改為備案、告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等分類推進審批制度改革。其中與民航業(yè)相關(guān)的改革如：取消中國民航局實施的“設(shè)立國際機場審批”新設(shè)國際機場依法辦理口岸設(shè)置有關(guān)手續(xù)后無需向中國民航局申請辦理該項許可;對非經(jīng)營性通用航空企業(yè)取消許可準(zhǔn)入管理，改為備案管理;取消“民航企業(yè)及機場聯(lián)合、重組和改制審批”改為備案管理?！睹窈骄稚罨白C照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力實施方案》（民航發(fā)〔2021〕31號）進一步明確民航局的實施方案，按照國家統(tǒng)一部署，依據(jù)法律、行政法規(guī)調(diào)整情況及民航工作實際，提升監(jiān)管效能推進民航治理能力和治理體系現(xiàn)代化，推進民航高質(zhì)量發(fā)展。

證照分離改革的推進，諸多行業(yè)市場準(zhǔn)入門檻降低。市場主體迅速大量涌入，監(jiān)管力量需要及時發(fā)力并對應(yīng)性的增加，監(jiān)管方式的改革也成為必要?！半p隨機、一公開”的監(jiān)管方式隨機抽取、隨機選派面對激增的市場主體無疑是高效的監(jiān)管方式。受新冠疫情的影響多數(shù)民航企業(yè)在不同程度的受到影響，企業(yè)間的聯(lián)合重組趨于頻繁，市場主體的形式更加復(fù)雜。而將“民航企業(yè)及機場聯(lián)合、重組和改制審批”改為備案管理，這一改革簡化了事前管理，那么面對市場主體的復(fù)雜性應(yīng)當(dāng)要強化優(yōu)化事中事后監(jiān)管。

不合理的監(jiān)管常表現(xiàn)為重復(fù)監(jiān)管、隨意監(jiān)管會導(dǎo)致監(jiān)管成本大效果差，企業(yè)也會怠于應(yīng)對。“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式具體包含統(tǒng)籌建設(shè)監(jiān)管平臺，實行抽查事項清單，建立健全隨機抽查“兩庫”等內(nèi)容?！半p隨機、一公開”的監(jiān)管方式有利于切實解決一些領(lǐng)域存在的重復(fù)檢查浪費資源等問題，同時也可以減輕企業(yè)負擔(dān)，提升監(jiān)管的效能。結(jié)合民航證照分離改革，“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式對民航業(yè)的發(fā)展有重要的意義。

三、民航業(yè)“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式的構(gòu)建

中南局通用航空監(jiān)管中對“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式進行率先嘗試。管理局在改革過程中做了大量準(zhǔn)備工作明確了檢查對象的隨機抽查范圍，明確了監(jiān)察員的隨機抽查范圍，開發(fā)了數(shù)據(jù)隨機抽查系統(tǒng)，監(jiān)管結(jié)果由系統(tǒng)公布。管理局的此次改革試點為“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式在民航領(lǐng)域廣泛應(yīng)用提供了范例。

（一）規(guī)范相關(guān)體制機制設(shè)計

中南管理局試點工作，是民航監(jiān)管領(lǐng)域?qū)Α半p隨機、一公開”監(jiān)管方式的首次嘗試，在民航領(lǐng)域還缺乏規(guī)范性的操作文件以及具體明確的實施計劃。民航業(yè)中如何分類進行監(jiān)管、如何跨部門跨地區(qū)進行雙隨機監(jiān)管以及監(jiān)管后的責(zé)任厘定都沒有明確的規(guī)定。倘若在采用“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式中沒有被抽到的企業(yè)出現(xiàn)抽查清單中的問題或者是被抽到的企業(yè)出現(xiàn)抽查事項之外的問題，責(zé)任該如何承擔(dān)？民航行業(yè)注重對安全事項的監(jiān)管，對于哪些事項適用此種監(jiān)管方式，哪些事項應(yīng)當(dāng)全面監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定?！半p隨機、一公開”作為一項需要長期推進的監(jiān)管方式，民航業(yè)在運用過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)民航企業(yè)的特點、民航管理的需要將制度細化，避免照搬照抄敷衍了事的現(xiàn)象發(fā)生。

近年來，民航審批制度改革不斷推進，行政審批方式的著眼點在于從準(zhǔn)入和經(jīng)營許可兩個方面對市場進行規(guī)范但在為市場把門的同時審批中也面臨著審批嚴格、重復(fù)審批等問題?！白C照分離”改革推行，民航企業(yè)及機場聯(lián)合重組審批方式發(fā)生變化。審批方式的變化是民航業(yè)“寬進嚴出”原則的體現(xiàn)，同時這也更加強調(diào)事中事后監(jiān)管的重要性。審批方式改變后，市場主體的數(shù)量、形態(tài)會受到一定的影響。此時“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式下中的“單位庫”的建立需要科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)兼并重組改制后企業(yè)的形態(tài)規(guī)模都發(fā)生一定的變化，民航業(yè)監(jiān)管部門需要對“單位庫”的數(shù)據(jù)進行及時的更新。面對市場主體的變化，應(yīng)當(dāng)考慮多大規(guī)模的企業(yè)、何種規(guī)模的企業(yè)應(yīng)當(dāng)添加到單位庫當(dāng)中。建立一個符合企業(yè)兼并重組的實際情況的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，同時對數(shù)據(jù)庫中相關(guān)數(shù)據(jù)進行及時更新與整合。推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，成為常態(tài)化可執(zhí)行性的監(jiān)管方式，強化企業(yè)的責(zé)任意識，發(fā)揮監(jiān)管工作的效能。

（二）明確分類監(jiān)管方式

1、不同主體進行分類監(jiān)管

民用航空分為公共運輸航空和通用航空，根據(jù)二者性質(zhì)及所進行航空活動的不同分類監(jiān)管更加合理。在對民航行業(yè)進行監(jiān)管時對監(jiān)管對象機場、航空公司也應(yīng)當(dāng)分類抽取進行監(jiān)管。在分類監(jiān)管的過程中，根據(jù)民航行業(yè)對象的不同特點分別判斷如何運用“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式，如此使得監(jiān)管更加具體貼切。

2、不同監(jiān)管內(nèi)容進行分類監(jiān)管

安全監(jiān)管，安全對民航來說是第一位的，因此民航的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對安全的重視，在民航審批制改革過程中一些事項由事前審批改為事后備案，在時中事后的監(jiān)管過程中對安全問題的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)安全管理水平相結(jié)合;行業(yè)準(zhǔn)入與退出監(jiān)管，民航業(yè)是一個高準(zhǔn)入門檻的行業(yè)，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國家安全要求的航空器、有取得合法執(zhí)照的航空人員，有一定的資金基礎(chǔ)等條件。設(shè)立公共航空運輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向民航局申請領(lǐng)取經(jīng)營許可，并依法辦理工商登記。航空公司的兼并重組、航空公司的航線經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)，這些都顯示出我國航空運輸企業(yè)較高的準(zhǔn)入門檻。隨著審批制改革的推進，對民航業(yè)的監(jiān)管也側(cè)重于事中事后的監(jiān)管，避免重復(fù)性過度監(jiān)管。根據(jù)企業(yè)的不同規(guī)模相關(guān)現(xiàn)實狀況，在“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式中對企業(yè)進行監(jiān)管;反不正當(dāng)競爭監(jiān)管?！胺殴芊备母锏耐七M，一方面強調(diào)發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的功能，但同時市場的秩序和平衡也十分重要。強調(diào)事中事后監(jiān)管是對市場秩序平衡的一種體現(xiàn)。在隨機抽取監(jiān)管事項中，對不正當(dāng)競爭行為進行監(jiān)督，有利于規(guī)范民航市場秩序。

（三）建立數(shù)字化全流程分模塊信息系統(tǒng)

建立數(shù)字化分模塊的信息系統(tǒng)，從監(jiān)管和管理兩個角度出發(fā)，分別在系統(tǒng)中設(shè)立不同的模塊?，F(xiàn)在的民航行業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)（SES系統(tǒng)）對民航的監(jiān)管工作發(fā)揮了積極的作用。民航行業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)作為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式其運用推廣時間不長，在行業(yè)推行過程中會出現(xiàn)相應(yīng)的問題，因此要實時的分析其適用現(xiàn)狀做出合理的應(yīng)對和改善措施。將“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式與民航行業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)結(jié)合起來，需要對現(xiàn)有系統(tǒng)的內(nèi)容進行充實，監(jiān)管中增加公示功能，方便公眾參與使得監(jiān)管更透明。增加全新的管理系統(tǒng)為“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式具體操作實施搭建一個合理的平臺，為其成為一種常態(tài)化的監(jiān)管方式提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1、建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺

“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管存在緊密的聯(lián)系，實施“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式以互聯(lián)網(wǎng)為平臺會更加高效。民航業(yè)監(jiān)管執(zhí)法過程中存在立法執(zhí)法相互剝離、監(jiān)管職責(zé)不明確、監(jiān)管事項重復(fù)的問題。為了解決民航執(zhí)法過程中出現(xiàn)的上述問題，在2017年4月啟動了民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)項目。這一系統(tǒng)可以與“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式聯(lián)系起來，這一系統(tǒng)可以進行相關(guān)改進和完善。民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)，構(gòu)建了集法規(guī)、人員與執(zhí)法相統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法框架體系，使全行業(yè)的監(jiān)管工作有一個系統(tǒng)統(tǒng)一的工作平臺。系統(tǒng)打通不同部門之間的相互聯(lián)系，推動監(jiān)管工作全流程順利進行。智能電子法規(guī)庫實時更新相關(guān)政策規(guī)定，及時反饋不同意見，監(jiān)管執(zhí)法模塊中列明監(jiān)管事項、行政相對人名單、檢查計劃等內(nèi)容。監(jiān)察員管理模塊中加強對民用航空行政執(zhí)法人員管理主要包含監(jiān)察員證件管理功能、監(jiān)察員培訓(xùn)計劃及培訓(xùn)記錄管理功能。民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)對于解決民航安全監(jiān)管工作中的矛盾和問題發(fā)揮了積極作用。

證照分離改革推進，民航業(yè)兼并重組改制強調(diào)事中事后的監(jiān)管。在運用“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式的過程中，建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺也是十分必要的。民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)在目前發(fā)揮積極作用的同時，也應(yīng)當(dāng)考慮其可改進提升的地方。如若從全流程監(jiān)管的角度考慮，讓數(shù)據(jù)多流動減少人員的流動實現(xiàn)服務(wù)的一步到位是目前需要考慮的問題。民航行業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)中實現(xiàn)了立法、人員、執(zhí)法的整合，隨著市場的變化可以將抽查結(jié)果的信息公式、聯(lián)合懲戒的實施融入到民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)當(dāng)中，使得民航監(jiān)管流程更加暢通。

監(jiān)管平臺可以分模塊設(shè)置。目前，民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)登錄用戶限于相對人和監(jiān)察員。在用戶登錄平臺之下可以通過跳轉(zhuǎn)民航“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”服務(wù)界面，來實現(xiàn)執(zhí)法模塊與檢查公式、公眾參與的聯(lián)動。此種方式對于公眾來說，信息分散難找時間成本高存在可以改進的地方。監(jiān)管平臺中可以分設(shè)不同的板塊：1、用戶登錄板塊，主要服務(wù)于相對人和監(jiān)管人員。監(jiān)管主管人員根據(jù)相關(guān)規(guī)定進入管理系統(tǒng)內(nèi)部對隨機抽查對象名庫、具體執(zhí)法檢查人員名錄庫進行相關(guān)操作。相對人注冊后根據(jù)相關(guān)權(quán)限進入系統(tǒng)進行相關(guān)操作。非相關(guān)無權(quán)限用戶不能登錄。2、檢查公示板塊，主要用于將隨機抽查過程中的抽查依據(jù)、具體抽查事項、抽查對象、抽查結(jié)果及時進行公式以接受社會公眾的監(jiān)督。3、公眾參與板塊，公眾可以在監(jiān)管平臺及時通過各種方式參與到監(jiān)察工作當(dāng)中。當(dāng)然目前監(jiān)管平臺通過跳轉(zhuǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”服務(wù)界面的方式公眾也能夠通過信訪、投訴等方式參與到監(jiān)管工作當(dāng)中，因此這一模塊的設(shè)置非必須。4、法律科普板塊，為社會公眾以及民航相關(guān)企業(yè)提供可以隨時查閱的相關(guān)法律文獻了解民航行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

2、建立科學(xué)管理平臺

監(jiān)管平臺主要側(cè)重于信息發(fā)布，對外公布檢查結(jié)果相關(guān)信息動態(tài)。管理平臺主要用于對“一單兩庫”及檢查事項清單、隨機抽取的檢查對象名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫進行管理。管理平臺中分設(shè)不同的板塊：（1）抽查對象名錄庫，主要將需要進行監(jiān)管的民航企業(yè)相關(guān)信息進行匯總，信息大致可以包括企業(yè)名稱、法定代表人、地址、注冊登記機關(guān)、信用狀況等相關(guān)信息。對于企業(yè)兼并重組改制后的相關(guān)信息通過與相關(guān)信息系統(tǒng)的鏈接或者其他方式進行及時更新，保證名錄庫中的信息準(zhǔn)確真實。（2）執(zhí)法檢查人員名錄庫，在執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機抽取符合條件的執(zhí)法人員進行監(jiān)管工作。執(zhí)法檢查人員信息中應(yīng)包含執(zhí)法人員姓名、性別、身份證號、執(zhí)法崗位、培訓(xùn)狀況等信息。名錄庫中相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作人員的實際工作動態(tài)進行及時調(diào)整，加強對執(zhí)法工作人員的管理，保證執(zhí)法工作的順利進行。（3）事項清單板塊，主要用于明確具體抽查的事項。根據(jù)民航企業(yè)的發(fā)展經(jīng)營狀況、企業(yè)安全運營情況、企業(yè)聯(lián)合重組等情況制定具體詳細的抽查事項清單，并將清單確定好的事項及時對外公布，制定好的事項清單也需要根據(jù)工作需要不斷進行修訂和完善。（4）抽查搖號板塊，通過大數(shù)據(jù)合理分析智能化按照合理的比例選擇出被抽查對象。避免重復(fù)抽查、過度監(jiān)管的情況發(fā)生。（5）信息查詢板塊，主要用于對歷史監(jiān)管管理信息進行儲存以便于事后進行查詢，做到監(jiān)管管理流程全留痕，追責(zé)有依據(jù)。

（四）提高執(zhí)法檢查人員專業(yè)素養(yǎng)

執(zhí)法檢查人員名錄庫中的監(jiān)察員的選擇，關(guān)系到法規(guī)執(zhí)行的嚴格程度、監(jiān)察工作的合理性，關(guān)系到民航業(yè)的良性發(fā)展。接受專業(yè)的培訓(xùn)，負責(zé)不同檢查內(nèi)容的檢查員應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的資質(zhì)和工作證書;懂得相關(guān)法律法規(guī)，在執(zhí)法過程中嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)。相關(guān)檢查人員學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)定的前提是目前制定好相關(guān)的規(guī)則，明確不同監(jiān)管人員的分工，在隨機抽查事項當(dāng)中涉及不同領(lǐng)域的監(jiān)管事項，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的檢查人員負責(zé)檢查。明確相關(guān)執(zhí)法檢查人員執(zhí)法權(quán)限的界限，防止出現(xiàn)重復(fù)檢查超越職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。明確責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容與方式，對于隨機抽取的檢察人員，在工作中存在的不合規(guī)工作現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)制定明確的責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，防止濫用監(jiān)管權(quán)不合理監(jiān)察的情況的發(fā)生;強化執(zhí)法人員為人民服務(wù)的中心思想。新時代的監(jiān)管理念，要明確服務(wù)型政府的定位，保證市場活力，同時也應(yīng)規(guī)范市場秩序。檢查人員在工作過程中要有服務(wù)精神，不僅僅是監(jiān)管工作同時也是促進行業(yè)良性發(fā)展的服務(wù)工作。

四、結(jié)語

“放管服”改革、審批制改革的不斷深化，使得包括民航業(yè)在內(nèi)的許多行業(yè)的準(zhǔn)入門檻降低，更加強調(diào)事中事后對行業(yè)的監(jiān)管。因為一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式存在過度監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管的弊端，新型的監(jiān)管方式出現(xiàn)在對各行各業(yè)的監(jiān)管當(dāng)中。“雙隨機、一公開”作為一種新型的監(jiān)管方式，以其可操作性強、效率高等特點被廣泛運用。從民航業(yè)發(fā)展的特點以及民航監(jiān)管的現(xiàn)狀看，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式有在民航監(jiān)管中推廣運用的必要性。民航業(yè)“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式在構(gòu)建的過程中從頂層制度規(guī)則設(shè)計、統(tǒng)一監(jiān)管平臺設(shè)計、執(zhí)法檢查人員配備的角度分析如何在民航業(yè)合理的運用這一制度。民航業(yè)“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式如何更好的運用，需要進一步探索。

參考文獻：

[1] 王榮鋅. 關(guān)于“雙隨機一公開”監(jiān)管模式的探討[J]. 工程質(zhì)量，2020，38（10）：50-52.

[2] 任大同. 淺談對“雙隨機一公開”消防監(jiān)督執(zhí)法的幾點思考[J]. 中國科技縱橫，2020（2）：190-191.

[3] 謝飛，李琳，曹麗英.“雙隨機一公開”信息管理系統(tǒng)的設(shè)計[J]. 電腦與信息技術(shù)，2018，26（5）：40-42.

[4] 李德惠. 優(yōu)化營商環(huán)境視角下“雙隨機、一公開”智慧監(jiān)管模式問題研究[J]. 延邊黨校學(xué)報，2021，37（2）：52-56.

[5] 高亞光. “雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的調(diào)研與思考[J]. 中國市場監(jiān)管研究，2020（6）：68-71.

[6] 孫浩，李繼承. 系統(tǒng)管理在中國民航安全監(jiān)管中的應(yīng)用[J]. 交通信息與安全，2016，34（4）：112-120.

[7] 王廈. 微信公眾平臺在民航監(jiān)管部門中的應(yīng)用[J]. 中國民用航空，2016，0（7）：64-65.

[8] 景少鋒. 淺談加強民航行政監(jiān)管的措施[J]. 管理學(xué)家，2011（8）：450.

[9] 張濤. 一名基層監(jiān)察員談對民航行業(yè)新監(jiān)管模式的認識[J]. 民航管理，2018（11）：13-17.

[10] 衛(wèi)東，王聿銘，李喆，等. 適應(yīng)于中國民航發(fā)展的航空運行安全監(jiān)管體系[J]. 民航管理，2018（2）：6-10.

[11] 郭晶. “雙隨機、一公開”在市場監(jiān)管領(lǐng)域的問題研究--以三合一模式下的Y縣為例[D]. 山西：太原理工大學(xué)，2020.