徐美芳 包蕾萍 李友權(quán)

摘要：城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是社區(qū)治理和小區(qū)治理，完善和提升公租住房運(yùn)營直接影響到城市治理能力和有效性。運(yùn)用公共產(chǎn)品理論、包容性增長理論和住宅社會理論，通過對上海市楊浦區(qū)公租住房運(yùn)營實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研分析，提出公租住房運(yùn)營提升城市治理有效性的五大機(jī)制。針對當(dāng)前供求矛盾仍然突出、運(yùn)營管理水平有待提升、資金來源需要拓寬等發(fā)展難點(diǎn)，建議公租運(yùn)營堅持“以人為本”發(fā)展理念，深化市場化改革，把握科技、綠色、生態(tài)發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：公租住房;城市治理;治理機(jī)制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.009

公共租賃住房社區(qū)，作為一種以特定群體為對象的新型社區(qū)，其運(yùn)營管理水平與城市治理能力和有效性關(guān)系密切。上海在探索超大城市精細(xì)化建設(shè)和治理這一重大實(shí)踐命題中，充分發(fā)揮公租住房運(yùn)營對提升城市治理有效性的獨(dú)特作用，把制定、落實(shí)和完善公租住房政策作為認(rèn)真踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”治理理念的重要抓手，積極為全面提升城市建設(shè)和治理水平提供上海實(shí)踐。

一、公租住房的理論基礎(chǔ)與城市治理有效性

（一）公租住房的理論基礎(chǔ)

公租住房是一個實(shí)務(wù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域。每個國家或地區(qū)對公租住房覆蓋的人群及采取的具體措施各有特色。因此，相關(guān)研究對公租住房的理解也有所不同，目前尚未形成較為完備的理論體系。但借助現(xiàn)有理論，仍可以完成對公租住房功能、運(yùn)行模式及其作用機(jī)理的研究和分析。

1.公共品理論和公租住房

（1）公租住房具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)

公共品理論認(rèn)為，根據(jù)物品是否具有排他性和競爭性，可以劃分為公共物品、準(zhǔn)公共品和私人物品三類。由于土地資源的稀缺性及共同資源性，土地及與土地密切相關(guān)的物品具有非競爭性，其最優(yōu)規(guī)模是介于一個人和無窮大之間。因此，公租住房既有俱樂部產(chǎn)品的性質(zhì)又兼有共同資源型產(chǎn)品性質(zhì)，是典型的準(zhǔn)公共品性質(zhì)。

（2）準(zhǔn)公共品供需特點(diǎn)及公租住房

亞里士多德早就提出“凡是最多數(shù)人的公共事物通常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物”。因此，政府對公共品的介入是不可避免的。公租住房作為準(zhǔn)公共品，概莫能外。如德國學(xué)者厄斯特·福斯多夫（EmstForsthoff，1938）提出“政府負(fù)有保障公民最低生活限度所需公共產(chǎn)品的義務(wù)”。

政府對公共品供給的介入方式，是公共產(chǎn)品理論研究中的一個重要課題。通?？梢詣澐譃檎苯由a(chǎn)和政府間接生產(chǎn)。政府直接生產(chǎn)又要分為三種，中央政府直接經(jīng)營、地方政府直接經(jīng)營和公共團(tuán)體經(jīng)營。政府間接生產(chǎn)則分為簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、政府參股、法律保護(hù)私人進(jìn)入和社會自愿服務(wù)等。[1]公租住房的出現(xiàn)和發(fā)展顯示，政府對公租住房介入方式正從直接生產(chǎn)向間接生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。

2.包容性增長理論和公租住房

（1）公租住房制度體現(xiàn)包容性增長理念

包容性增長最早是由亞洲開發(fā)銀行提出的術(shù)語，又可稱為共享式增長，旨在應(yīng)對嚴(yán)重的貧困挑戰(zhàn)。之后，在多個國際組織和政府的大力推動下，包容性增長成為推動全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和目標(biāo)，也引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。目前已形成以下共識：包容性增長在保持較快經(jīng)濟(jì)增長的同時，更關(guān)注社會領(lǐng)域發(fā)展，關(guān)注弱勢群體，讓更多的人享受經(jīng)濟(jì)全球化的成果。公租住房政策最初設(shè)計理念是為低收入人群提供住房保障。因此，體現(xiàn)社會關(guān)懷的公租住房制度，完全體現(xiàn)包容性增長理念。

（2）包容性增長實(shí)現(xiàn)途徑與公租住房

包容性增長最基本的含義強(qiáng)調(diào)公平正義，但針對不同主體，包容性增長具體內(nèi)涵并不完全相同。于企業(yè)，包含利益相關(guān)者平衡、企業(yè)與員工、上下游企業(yè)關(guān)系、企業(yè)對環(huán)境保護(hù)等;于國際社會，體現(xiàn)為各國之間互相尊重、共享平等發(fā)展機(jī)會;于城市，包容性增長強(qiáng)調(diào)民生的新發(fā)展，即參與與分享。公租住房政策，通常以省市為單位進(jìn)行具體操作執(zhí)行，與城市包容性增長密切相關(guān)。參與與分享都是以優(yōu)先發(fā)展人力資源和實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)為基礎(chǔ)，使人們能夠更多地廣泛參與經(jīng)濟(jì)增長過程并從中受益。因此，公租住房制度覆蓋的人群，除了城市中低收入人群外，通常還包括新就業(yè)者、住房暫時出現(xiàn)困難者。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，新興業(yè)態(tài)的就業(yè)者、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者無疑也應(yīng)該成為公租住房制度覆蓋的對象。

3.住宅社會學(xué)理論和公租住房

（1）公租住房空間設(shè)計是住宅社會學(xué)理論的具體運(yùn)用

伴隨資本主義國家城市人口劇增、住宅不足、居住擁擠、環(huán)境惡化等社會問題，住宅社會學(xué)從社會學(xué)中分離出來，成為介于建筑學(xué)、規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科與社會學(xué)相交叉的社會學(xué)分支。盡管住宅社會學(xué)可從微觀、中觀和宏觀不同層面開展，但都會聚焦到人們的居住行為及不同行為關(guān)系對住房、社會的看法。公租住房作為緩解“夾心層”住房問題的一種具體實(shí)踐，潛在居住者生活模式和對住房的實(shí)際需求直接影響到公租住房制度的發(fā)展，也成為住宅社會學(xué)重要的研究領(lǐng)域。

（2）空間設(shè)計四重維度與公租住房

從微觀角度看，現(xiàn)代社會的住宅不僅是人們生存和棲身之所，而且是社交娛樂、學(xué)習(xí)教育和工作科研場所。不同人群對住房的使用方式也不同，如年輕人希望住宅設(shè)施現(xiàn)代化和功能齊全、老年人更向往簡單方便。因此，微觀視角下的公租住房空間設(shè)計成為當(dāng)前實(shí)踐和理論的一個創(chuàng)新點(diǎn)，直接影響到公租住房空間設(shè)計、政策調(diào)整和管理變革等。

（二）城市治理有效性

城市治理的有效性表現(xiàn)為四個方面，一是有限分權(quán)，城市治理的有效性之保障;二是有序參與，城市治理的有效性之基礎(chǔ);三是利益整合，城市治理的有效性之核心;四是風(fēng)險化解，城市治理的有效性之動力。[2]公租住房性質(zhì)和功能決定了公租住房運(yùn)營與上述四個方面密切相關(guān)。

1.“政府引導(dǎo)和市場決定”運(yùn)營方式為公租住房治理有效性提供制度保障

公共品性質(zhì)決定了政府在公租住房制度中扮演著引導(dǎo)性作用。政府主體又分中央政府和地方政府。中國實(shí)踐顯示，目前地方政府介入相對較多，其中，地方政府又分為市、區(qū)兩級。這種分權(quán)式的公租住房制度設(shè)定，既拓寬了公租住房建設(shè)的資金來源，也提升了公租住房建設(shè)和管理的有效性。例如，市級公租住房通常動用公積金作為國有資本來源，而區(qū)級公租住房的資金來源，不僅有區(qū)級財政直接投入，還包括區(qū)級國有資本和土地的盤活。從籌措渠道看，部分公租項(xiàng)目由政府全額投資新建，部分項(xiàng)目由政府資本與社會資本共同打造。不同的籌措渠道形成了不同的項(xiàng)目管理方式，覆蓋人群的特點(diǎn)也非常明顯，從而更加有效地實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)為人民提供住房基本保障的需求。

2.“共享自治”公租住房社區(qū)管理模式能動員租戶、小區(qū)有序參與城市治理

公租住房建設(shè)和運(yùn)營過程中，“共享自治”已逐漸成為一種理念和重要抓手。信息共享最早被引入公租住房公司的管理機(jī)制改革，如通過信息化實(shí)現(xiàn)房源和房客信息共享，不僅提高審批時效，而且減少管理成本。之后，成員共享被引入公租住房社區(qū)管理，如引進(jìn)更多社會力量參與到共享自治，不僅可以實(shí)現(xiàn)有效管理，而且可以推動許多創(chuàng)新舉措。直至目前，為公租住房小區(qū)提供公共空間、打造社區(qū)公共事務(wù)參與平臺，成為公租住房運(yùn)營和服務(wù)的發(fā)展趨勢。無疑，充分發(fā)揮住戶的主觀能動性，是居民、小區(qū)有序參與城市治理的基礎(chǔ)。公租住房社區(qū)共享自治模式也成為城市治理的重要基石之一。

3.“公益性和效率性兼顧”能更有效地融合社會資源

公租住房不僅是民生問題，而且是住房保障制度的政策性嘗試。因此，堅持“公益性和效率性兼顧”原則，充分融合相關(guān)社會資源、避免公共資源的浪費(fèi)，提高公租住房管理效率是本項(xiàng)政策成功實(shí)施的關(guān)鍵之一。以下兩個方面的實(shí)踐有利于資源融合和利用。第一，堅持房源信息透明化、分配供應(yīng)精準(zhǔn)化等措施。目前，公租住房需求仍然較大，但公租住房供給是有限的。有效盤活、利用好現(xiàn)有的公租住房資源，是充分發(fā)揮公租住房效應(yīng)的重要途徑。房源信息透明化，有利于申請人提出申請，也有利于管理發(fā)布相關(guān)信息，并實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的供應(yīng)。第二，系統(tǒng)集成相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。改革措施實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化集成，將達(dá)到事半功倍的效果。公租住房運(yùn)營和服務(wù)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從供給側(cè)角度來看，同樣也存在系統(tǒng)集成的必要性和可能性。

4.“空間創(chuàng)新”助推長效機(jī)制建設(shè)

公租住房運(yùn)營同樣也面臨風(fēng)險管理問題。如公租住房空置風(fēng)險和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借風(fēng)險，地產(chǎn)資產(chǎn)證券化有可能引發(fā)金融風(fēng)險等。因此，公租住房運(yùn)營風(fēng)險，不僅在于國有資產(chǎn)不能實(shí)現(xiàn)保值增值，還會嚴(yán)重影響到城市形象、城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對此，一方面，要加強(qiáng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，從制度上杜絕風(fēng)險，另一方面，通過空間創(chuàng)新、提高流動性，打造公租住房運(yùn)營的長效機(jī)制。

二、基于楊浦實(shí)踐的公租住房運(yùn)營五大機(jī)制

楊浦區(qū)公共租賃住房運(yùn)營管理有限公司（下文簡稱為楊浦公租）是上海最早開展公租住房試點(diǎn)的企業(yè)，被業(yè)界稱為“上海公租住房管理公司先行者”。經(jīng)過近10年的建設(shè)和管理，楊浦公租積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。近年來，楊浦公租切實(shí)落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”的治理理念，成為提升上海的城市治理能力和水平的重要力量。按照設(shè)計、準(zhǔn)入、管理的運(yùn)營流程，本文梳理了楊浦公租運(yùn)營在提升城市治理有效性的五大機(jī)制。

（一）開放式設(shè)計的創(chuàng)新機(jī)制

為提升公租住房社區(qū)生活品質(zhì)和居住環(huán)境，越來越多的公租住房項(xiàng)目摒棄傳統(tǒng)住宅小區(qū)兵營式布局模式，積極探索開放式設(shè)計理念和實(shí)踐。楊浦公租運(yùn)營同樣也認(rèn)識到開放性的重要性，并努力付之于實(shí)踐。

1.塑造開放式社區(qū)理念

首先，新增公租戶社區(qū)提倡向城市、街道開放。例如：2020年8月交付的灣谷社區(qū)，配備了公共廚房、健身房、洗衣房、圖書角、娛樂室，還引入便利店、藥妝店、輕食餐飲和咖啡bar等一系列生活綜合商業(yè)。其次，已開發(fā)多年的租賃社區(qū)努力增添開放空間。如2018年交付的尚錦嘉愿目前正積極把底層改造成商業(yè)健身房。這些商業(yè)盡管是小尺度的，但充分利用了小區(qū)邊角空間，非常靈活，有效增加社區(qū)與城市接觸的界面。再有，軟性服務(wù)項(xiàng)目向城市、街道開放。如2017年交付使用的皓月坊項(xiàng)目，是楊浦首批人才公寓，根據(jù)小區(qū)租戶年齡較輕、工作又忙等特點(diǎn)，小區(qū)積極搭建各種平臺，提供親子活動、夜市經(jīng)濟(jì)、家政等服務(wù)，以活動滿足、豐富社區(qū)生活需求。這些活動的組織者通常由楊浦公租與當(dāng)?shù)亟值?、社區(qū)服務(wù)中心共同組成。

2.探索空間功能復(fù)合理念

小區(qū)的公共空間是有限的，充分挖掘空間復(fù)合功能成為社區(qū)營造的重要途徑。首先，復(fù)合利用線下公共空間。例如，灣谷社區(qū)的公共空間面積僅1000平方米，但配備了公共廚房、洗衣房、圖書角等多種功能。同時，考慮到工作日和周末有不同需求，同一空間具備不同功能，如圖書角有時又會變成小型會客室、展廳、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)教室。其次，創(chuàng)新發(fā)展線上虛擬空間?；诓簧僮鈶艟哂袆?chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求，租戶所從事的行業(yè)或所學(xué)專業(yè)又具有一定的互補(bǔ)性，楊浦公租積極探索行業(yè)微論壇、微信創(chuàng)業(yè)群等虛擬空間，為租戶搭建線上平臺。

（二）分層保障的準(zhǔn)入機(jī)制

公租住房覆蓋面已從原來的低收入者拓寬到新近就業(yè)者、居住暫時有困難者，從人才服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)楣卜?wù)人員服務(wù)。建立完善的分層保障準(zhǔn)入機(jī)制是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量公租運(yùn)營的第二大保障機(jī)制。

1.低收入住房困難家庭的準(zhǔn)入機(jī)制

楊浦區(qū)在上海市住建委指導(dǎo)下，明確城市低保、低收入住房困難家庭申請條件和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如“按照基本租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)貼的家庭，每月每平方米居住面積租金補(bǔ)貼135元，按照基本租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)40%實(shí)施補(bǔ)貼的家庭，每月每平方米居住面積租金補(bǔ)貼50元”“1人、2人家庭的每月每平方米居住面積租金補(bǔ)貼，在前述基礎(chǔ)上上浮20%”“租金配租家庭的家庭最低保障面積調(diào)為居住面積15平方米”。截至2019年底，楊浦已為困難家庭提供600多套廉租住房。

2.青年人才準(zhǔn)入機(jī)制

人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵資源。各地政府與市場緊密結(jié)合，通過人才公寓的形式解決人才創(chuàng)新短期租賃及過渡周轉(zhuǎn)用房問題，楊浦區(qū)也不例外。如在推出普惠制人才安居保障租房補(bǔ)貼政策的同時，楊浦區(qū)制定《普惠制人才安居保障租房補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)定，楊浦轄區(qū)內(nèi)符合申請條件的共有三類企業(yè)：一是符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，工商注冊地和稅收戶管地均在本區(qū)且上一年度區(qū)域經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)200萬元及以上的重點(diǎn)企業(yè);二是被認(rèn)定為上海市小巨人（含培育）企業(yè)、楊浦區(qū)雙創(chuàng)小巨人及科技小巨人企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、專精特新企業(yè)或其他等同于以上層次的具有技術(shù)領(lǐng)先性的企業(yè)，或經(jīng)主管部門推薦認(rèn)定具有較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè);三是其他具有一定創(chuàng)新性并繳納企業(yè)（個人）所得稅的企業(yè)。同樣的，對以上三類企業(yè)中的申請者也明確了三個條件、并制定了三類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。截至2019年底，楊浦區(qū)三個公租項(xiàng)目（皓月坊部分房源、尚錦嘉愿、悅2535），已為市、區(qū)認(rèn)定的人才提供了近1000套公租住房。

3.城市公共服務(wù)人群準(zhǔn)入機(jī)制

城市的發(fā)展離不開環(huán)衛(wèi)、公交等基礎(chǔ)服務(wù)人員。2020年，上海提出“公租住房供應(yīng)將題解細(xì)，更加關(guān)注快遞小哥、環(huán)衛(wèi)工人、公交司機(jī)、家政人員等為城市提供基礎(chǔ)服務(wù)人員的住房困難問題”。楊浦公租及時做好服務(wù)對象轉(zhuǎn)向，進(jìn)一步向民生保障靠近，并確定了相應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制。

（三）文化引領(lǐng)的共享自治機(jī)制

未來的住房，不僅僅是“房子”，也是住戶生活態(tài)度的體現(xiàn)、事業(yè)提升的搖籃。提供豐富的配套服務(wù)和社區(qū)文化活動，已成為上海公租工作的重要著力方向之一。

資料顯示，以下三種文化已在公租住房社區(qū)內(nèi)起到極大的引領(lǐng)作用：一是紅色文化。不少公租住房社區(qū)內(nèi)建立了黨建服務(wù)站、黨建服務(wù)點(diǎn)。如茸城新業(yè)苑公租住房社區(qū)的“微廂”黨建服務(wù)點(diǎn)、地產(chǎn)公租住房社區(qū)的“XIN里巷”黨建服務(wù)站，通過黨建引領(lǐng)，開展人才政策上門宣傳、法律知識講座等活動，助推有溫度、有品質(zhì)的公租住房社區(qū)。二是休閑文化。不少社區(qū)推出了共享會客廳、共享書房等公共空間，開展多種休閑活動、豐富青年租戶的社區(qū)生活。如“彩虹工坊”公共空間、“馨鄰里”服務(wù)等。三是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化。2000年以來，楊浦區(qū)加快推進(jìn)“三區(qū)一基地”建設(shè)，走出了一條從“工業(yè)楊浦”到“知識楊浦”再到“創(chuàng)新楊浦”的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。在此過程中，一部分創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才就成為楊浦公租服務(wù)的對象。資料顯示，楊浦區(qū)目前的公共租賃住房租戶中，科研、技術(shù)服務(wù)業(yè)和信息傳輸、計算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)分別占12.3%和11.6%。一方面，他們把創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化理念帶到社區(qū)，另一方面，社區(qū)也為他們搭建了相關(guān)平臺，如皓月坊的“微創(chuàng)業(yè)論壇”等。

在這些文化的引領(lǐng)下，公租住房運(yùn)營機(jī)構(gòu)積極組織青年租戶開展“自我管理、自我服務(wù)”，組建“青年自治理事會”，依托相關(guān)公共空間舉辦契合年輕人特點(diǎn)的活動，并收集租戶們對居住環(huán)境和生活的意見建議，成為租戶與管理單位之間的紐帶。調(diào)研顯示，公租住房運(yùn)營機(jī)構(gòu)擬在“十四五”時期，進(jìn)一步圍繞“租戶”和“產(chǎn)業(yè)”提供信息溝通、產(chǎn)業(yè)孵化、招商引資等功能，使公租住房運(yùn)營管理對象從“房子”發(fā)展到“房子”與“人”“產(chǎn)業(yè)”“文化”多個方面，成為租戶生活、創(chuàng)業(yè)的樂園。

（四）科技引領(lǐng)的管理機(jī)制

信息化、數(shù)字化已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改革的重要途徑。公租住房運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量提升，同樣也離不開科技引領(lǐng)。

1.數(shù)字化信息化管理

首先，積極推動信息化管理。如灣谷社區(qū)使用的基于BIM技術(shù)的數(shù)字化管理平臺。通過平臺，把客戶、能源、安全和資產(chǎn)全面信息化。與此同時，通過集團(tuán)微信公眾號、APP平臺實(shí)現(xiàn)房源信息公開化。其次，采用智能技防安防系統(tǒng)、增設(shè)人臉識別門禁管理系統(tǒng)，增加VR看房系統(tǒng)場景，開發(fā)AR項(xiàng)目全息沙盤展示系統(tǒng)等，提升小區(qū)安全和管理水平。再次，探索集成創(chuàng)新平臺。在進(jìn)一步采集租客職業(yè)、戶籍和入住人口信息的基礎(chǔ)上，定期分析數(shù)據(jù)，根據(jù)出租率的情況對管理方式進(jìn)行實(shí)時調(diào)整，科學(xué)配置運(yùn)營人員，定期培訓(xùn)，實(shí)行規(guī)范化管理。

2.打造裝配式、個性化裝修品牌

隨著公租住房房源的逐漸增加，品牌化、專業(yè)化運(yùn)營管理已成為一種趨勢。個性化、綠色裝修理念也將進(jìn)一步呈現(xiàn)。目前來看，裝配式裝修和個性化設(shè)計已在科技助推下成為現(xiàn)實(shí)。以裝配式裝修為例，楊浦風(fēng)塔154項(xiàng)目，采用設(shè)計、施工、裝修一體建設(shè)理念，結(jié)合BIM技術(shù)，與結(jié)構(gòu)、保溫、設(shè)備管線進(jìn)行一體化集成設(shè)計，由工廠統(tǒng)一制作。另外，還允許租戶根據(jù)自己喜好（如顏色、材質(zhì)）進(jìn)行布置。

（五）多模式的供給機(jī)制

目前，公租住房的籌措渠道也成功實(shí)現(xiàn)了多樣化。依據(jù)不同的籌措渠道，使用不同的融資模式，制定不同的目標(biāo)定位，形成了不同的供給機(jī)制。

1.不同的融資模式

研究發(fā)現(xiàn)，公租項(xiàng)目的資金來源大致可以分為以下三類：第一，財政投入。公租項(xiàng)目獲得財政投入或補(bǔ)貼是所有國家采取的措施之一。通常又分為中央、省（市）、區(qū)縣財政投入。例如，尚錦嘉愿作為市籌公租住房項(xiàng)目，建設(shè)資金的一部分來自市級公積金，皓月坊作為區(qū)籌公租住房項(xiàng)目，建設(shè)資金的一部分來自區(qū)級財政投入。調(diào)研顯示，財政投入主要用于兩大方面：一是公司資本金，二是前期住房建設(shè)，包括自建、收購、改建等。第二，銀行貸款。第三，租賃。以楊浦為例，目前有租賃項(xiàng)目3個，住房套數(shù)占比高達(dá)15%以上（受托管理的除外）。

2.不同的目標(biāo)定位

從上文可知，公租住房制度覆蓋人群目前主要三大類。三類人群對住房的需求也有所不同，從而要求公租機(jī)構(gòu)提供不同層次的住房。對此，公租機(jī)構(gòu)通常提供不同戶型、不同地段環(huán)境、不同管理模式的住房，形成不同的項(xiàng)目定位。從項(xiàng)目來分，大致可以分為三大類：一，受托管理型，以收取管理費(fèi)為主。二，自有產(chǎn)權(quán)型，不僅要實(shí)現(xiàn)成本有效控制，而且要實(shí)現(xiàn)空間最大化利用、服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，打造公租品牌服務(wù)。三是非公司自有產(chǎn)權(quán)型。這類項(xiàng)目零星分散在多個商業(yè)小區(qū)內(nèi)，提高管理效率成為公租機(jī)構(gòu)的一大任務(wù)，一方面是提高人均管理面積，另一方面是提升出租率。當(dāng)然，不管是哪種類型的項(xiàng)目，擴(kuò)大公共租賃住房覆蓋面，加強(qiáng)分層供應(yīng)，突出民生保障、注重人民參與、聆聽人民群眾心聲，是公租運(yùn)營和服務(wù)的最終目標(biāo)。

三、進(jìn)一步完善機(jī)制建設(shè)面臨的主要難點(diǎn)和發(fā)展機(jī)遇

“十三五”時期，楊浦公租取得不小成績，但面對百年未遇之大變局，以“建設(shè)為主”向“運(yùn)營為主”轉(zhuǎn)型的公租市場，也面臨不少的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）主要難點(diǎn)

1.市局和區(qū)政府下達(dá)的公租住房供應(yīng)目標(biāo)任務(wù)仍然艱巨

根據(jù)市住房保障領(lǐng)導(dǎo)小組下達(dá)的《關(guān)于下達(dá)“十三五”公共租賃住房工作目標(biāo)任務(wù)的通知》要求，在“十三五”時期，楊浦公租公司在2020年底前需完成新增供應(yīng)公租住房2 731套的目標(biāo)任務(wù)。為此，楊浦公租公司在提高公租住房服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，把加快公租住房建設(shè)、完成市局和區(qū)政府下達(dá)公租住房供應(yīng)目標(biāo)任務(wù)作為公司“十三五”時期的重點(diǎn)工作來抓。截至2020年3月份，已完成供應(yīng)房源1396套，完成率51.1%。但受新冠疫情影響，未來仍存在不確定性。另外，根據(jù)2020年市局要求，楊浦要為基礎(chǔ)公共服務(wù)人員提供住房服務(wù)。因?yàn)楝F(xiàn)有房源不符合要求，需要另辟房源，工作壓力明顯增加。

2.運(yùn)營管理水平仍有進(jìn)一步提升空間

資料顯示，截至2020年底，楊浦區(qū)公租住房面積將達(dá)396 255.38平方米。已供應(yīng)366 154.51平方米，在建項(xiàng)目30 100.87平方米。目前，公司對這些公租住房的管理已積累了一定經(jīng)驗(yàn)。如部分項(xiàng)目管理效率非常高。尚錦嘉愿的人均管理面積高達(dá)2 500平方米。公租住房運(yùn)營費(fèi)用穩(wěn)定在350～400元/平方米。

但不可否定，隨著新建項(xiàng)目減少、配建項(xiàng)目增加，項(xiàng)目之間的差別會進(jìn)一步擴(kuò)大，管理難度上升。如市籌項(xiàng)目、委托管理的尚景園，人均項(xiàng)目管理面積為2 573平方米，而區(qū)籌自建項(xiàng)目皓月坊和無償移交項(xiàng)目尚錦嘉愿，人均項(xiàng)目管理面積分別為1422平方米和487平方米，非公司自有產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目“悅2535”，人均項(xiàng)目管理面積僅為272平方米。盡管項(xiàng)目間的個性化特點(diǎn)較強(qiáng)，不能用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，但提高有效管理質(zhì)量、縮小項(xiàng)目間管理效能的空間是存在的。

3.現(xiàn)有收支平穩(wěn)、略有盈余，拓寬資金來源迫在眉睫

2011年以來，公司收支平穩(wěn)，略有盈余。截至2019年底，凈利潤上升到3 667.04萬元。未來發(fā)展，如按現(xiàn)有做法和發(fā)展要求，公司收支情況平穩(wěn)、略有盈余;但按市委最新精神，公共租賃住房對象需要進(jìn)一步覆蓋到基礎(chǔ)公共服務(wù)人員，加大租金補(bǔ)貼。在財政投入不增加的前提下，確保供應(yīng)數(shù)量或運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，急需盤活現(xiàn)有資金，拓寬資金來源，適當(dāng)增加市場化營業(yè)性收入，必要時進(jìn)一步探索以金融創(chuàng)新的方式籌措資金。

（二）發(fā)展機(jī)遇

展望未來，公租住房運(yùn)營發(fā)展將面臨三方面的發(fā)展機(jī)遇。

1.經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入新的發(fā)展階段

中國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！白∮兴印笔侨嗣駥γ篮蒙钕蛲膬?nèi)涵之一，也是新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。在房地產(chǎn)市場高速發(fā)展、房價居高不下的情況下，公租住房需求仍將非常大。在公租住房供給量不可能無限增加的情況下，提高公租住房出租率、流動性及通過空間創(chuàng)新提升空間利用效率，將是公租住房運(yùn)營在新發(fā)展階段面臨的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。

2.租賃市場化競爭加劇

2015年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》（〔2015〕4號）明確指出，“加快培育和發(fā)展住房租賃市場建設(shè)”“支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將其持有房源向社會出租”。之后，各地紛紛出臺相關(guān)的補(bǔ)貼政策推動住房租賃市場化發(fā)展。與此同時，公租住房制度也通過市場化機(jī)制推動租房市場化和租金市場化。因此，住房租賃的市場化趨勢不可逆轉(zhuǎn)的同時，市場競爭也將加劇。

3.公租公司的改革將進(jìn)一步加快

2020年6月30日中央深改委審議通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，明確指出“國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，今后3年是國企改革關(guān)鍵階段，要堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”。大部分公租公司是整合原有市、區(qū)級房管局，城投等國有資本組建而成的國有企業(yè)，未來三年同樣也是改革關(guān)鍵階段。

四、展望

中國公租住房運(yùn)營高質(zhì)量發(fā)展將體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，更加突現(xiàn)“以人為本”發(fā)展理念。國際經(jīng)驗(yàn)中，公共住房建設(shè)最大的教訓(xùn)是，只考慮解決居住問題，卻忽視人的社會性和人的發(fā)展問題。經(jīng)過近10年的發(fā)展，中國公租住房制度有了快速發(fā)展，同時也在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上及時提出了“以人為本”發(fā)展理念，進(jìn)一步關(guān)照中低收入者住房需求及其配套保障、租金承受能力等。例如上海有關(guān)部門在2020年6月《2020上海民生》訪談時明確提出“上海公租將試點(diǎn)拆套使用精準(zhǔn)供應(yīng)‘一張床”。因此，公租住房的未來必然是在設(shè)計理念、后續(xù)管理等方面都更加體現(xiàn)人本思想。第二，市場化改革將進(jìn)一步深化?！笆濉睍r期，公租住房市場得到快速發(fā)展。但其運(yùn)營管理水平仍有很大的提升空間，例如項(xiàng)目人均管理面積需要提升。同時，由于公租住房籌措渠道多樣化，項(xiàng)目個性化差距較大，如何在尊重個性化的條件下提高有效管理，縮小項(xiàng)目間管理效應(yīng)空間，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、分類管理效果，是擺在公租公司面前的又一重大問題。這個問題背后的一個關(guān)鍵原因是經(jīng)營管理機(jī)制的改革和完善，例如，如何構(gòu)建更加健全的內(nèi)部激勵薪酬考核評價體系和降本增效成本控制體系、如何通過政府財政資金吸引社會資本投入到公租住房市場，等等。總之，市場化改革需要得到進(jìn)一步深化。第三，科技、綠色、生態(tài)將成為重點(diǎn)發(fā)展方向。盡管許多省市已在“十三五”時期推行綠色、生態(tài)建筑，但公租住房建設(shè)中尚沒有將綠色生態(tài)列入硬性考核指標(biāo)。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展期后，這些理念必將更多付諸實(shí)踐。

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The Mechanism of Improving the Effectiveness of Urban Governance by Public Rental Housing Operation

Xu Meifang，Bao Leiping，Li Youquan

（Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）

Abstract：The starting point and the foothold of urban governance is community governance and housing estate governance. The improvement of public rental housing directly affects the capacity and effectiveness of urban governance. Applying public product theory， inclusive growth theory and housing society theory， based on the research of the operation of public rental housing in Yangpu District of Shanghai， this paper puts forward five mechanisms about improving the effectiveness of urban governance. In view of the current development difficulties such as the contradiction between supply and demand， the enhancement of operation and management and the expansion of the source of resources， it is suggested that public rental operation should adhere to the "people-centered" concept and deepen market-oriented reform， grasp the scientific and technological， green and ecological development thereof.

Key words：public rental housing; urban governance; governance mechanism

責(zé)任編輯：王世燕