◎韓志明，李春生

上海交通大學(xué) a.中國(guó)城市治理研究院；b.國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

責(zé)任既是國(guó)家治理的重要議題，也是現(xiàn)代政府有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素?！霸诠残姓退饺瞬块T行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的”[1]。在威斯敏斯特國(guó)家體系中，責(zé)任既是政府行政權(quán)力及其合法性的重要來源，也是政治穩(wěn)定和發(fā)展的重要基石[2]。按照科層制的治理邏輯，責(zé)任是與科層組織是相伴而行的，“只要基于分工和專業(yè)化的科層組織建立起來，相應(yīng)的責(zé)任體系便會(huì)形成”[3]。責(zé)任的類型和名目很多，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類，比如按主體可分為對(duì)公民的責(zé)任和對(duì)上級(jí)的責(zé)任，按空間可分為內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任，按性質(zhì)可分為政治責(zé)任與行政責(zé)任等。本研究主要落腳在行政責(zé)任上。

行政責(zé)任既是抽象的價(jià)值理念，也是可操作的制度工具，還是“行政主體因其公權(quán)力地位、公職身份而對(duì)法律、行政法規(guī)及其授權(quán)者所承擔(dān)的責(zé)任”[4]?？茖咏M織如何建構(gòu)出有效的責(zé)任制度，早已成為公共治理研究的重要命題，比如對(duì)責(zé)任政府的探討，對(duì)各種問責(zé)制度、機(jī)制和技術(shù)的設(shè)計(jì)等。自2003年“非典”引發(fā)的“問責(zé)風(fēng)暴”以來，責(zé)任在國(guó)家治理的各個(gè)層面和領(lǐng)域都受到廣泛重視，在食品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)和醫(yī)療衛(wèi)生等重要領(lǐng)域，“火線問責(zé)”已成為約束各種違法違規(guī)、貪污腐敗行為的重要制度工具。

吊詭的是，盡管國(guó)家已經(jīng)建立起類型多樣的責(zé)任制度，問責(zé)已經(jīng)成為有效制度安排的重要構(gòu)成要件，但在河湖污染、大氣治理和街巷整治等領(lǐng)域，責(zé)任的虛化、推諉和弱化問題仍然比較普遍，嚴(yán)重影響了相關(guān)問題的處理和解決，甚至還演化為各種形式主義的“孵化器”，引發(fā)了大量逃避或規(guī)避責(zé)任的問題。已有研究者對(duì)公共治理領(lǐng)域“問責(zé)”和“避責(zé)”的策略及其關(guān)系進(jìn)行了分析[5]，但對(duì)于責(zé)任制度本身的合理性及其操作性問題，還沒有進(jìn)行深入挖掘。

目前，關(guān)于責(zé)任制度操作性的研究主要集中在三個(gè)方面，分別是建立更多責(zé)任制度、制定責(zé)任清單和推進(jìn)有效問責(zé)?？茖永碚搶⒇?zé)任視為理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，認(rèn)為只要科層組織設(shè)置好崗位及其職責(zé)關(guān)系等，有效的行政責(zé)任制度就已經(jīng)建立起來[6]。Romzek和Dubnick將科層組織中的責(zé)任分為法律責(zé)任、等級(jí)責(zé)任、政治責(zé)任和專業(yè)責(zé)任等四種類型[7]，很多后續(xù)研究者都延續(xù)這種思路，進(jìn)行了擴(kuò)展和推理。研究者普遍認(rèn)為，有效的責(zé)任制度是在不同類型的責(zé)任之間尋找平衡點(diǎn)，然后合理地進(jìn)行排列組合[8]。相應(yīng)的，建構(gòu)責(zé)任的基本做法就是劃分職責(zé)權(quán)利，確立崗位責(zé)任，規(guī)定責(zé)任后果，其中包括對(duì)黨的責(zé)任、對(duì)上下級(jí)的責(zé)任和對(duì)公民的責(zé)任等[9]。

近年來，清單制在國(guó)家治理領(lǐng)域逐漸興起，試圖通過標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的清單來突破治理中的模糊性問題，這已經(jīng)成為公共治理的重要特征[10]。責(zé)任清單是對(duì)責(zé)任制度的延展與深化，目的是梳理和劃定責(zé)任事項(xiàng)，將責(zé)任內(nèi)容、歸屬及其落實(shí)情況清晰地呈現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的操作化和可視化[11]。從權(quán)力約束的類型看，責(zé)任清單屬于功能主義控權(quán)模式，即通過明確部門責(zé)任、劃分權(quán)責(zé)邊界、梳理辦事流程以及加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等，落實(shí)政府及其職能部門的責(zé)任，還可以滿足公眾知情權(quán)[12]，但責(zé)任清單遵循的是技治主義的路線，面對(duì)日益復(fù)雜的治理問題，很容易變得僵化而死板，產(chǎn)生責(zé)任偏差問題[13]。

很顯然，問責(zé)有強(qiáng)大的威懾力和懲戒作用，是責(zé)任制度中最為重要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，直接決定了責(zé)任能否得到有效落實(shí)[14]。O’Loughlin等人認(rèn)為，有效的問責(zé)應(yīng)該包括三個(gè)方面的基本內(nèi)容，分別是信息溝通機(jī)制的有效程度、外部行為體對(duì)行政官僚決策的影響程度、自由裁量權(quán)和既定權(quán)力對(duì)決策的影響程度[15]。近年來，我國(guó)在環(huán)境治理和應(yīng)急管理領(lǐng)域已經(jīng)摸索出大量新的問責(zé)形式和工具，獲得了良好的問責(zé)效果，比如應(yīng)用技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)[16]、追求效率的火線問責(zé)[17]、公眾參與的公眾問責(zé)[18]、具有政治勢(shì)能的公民問責(zé)[19]等，但關(guān)于行政問責(zé)的基本思路也還存在較大爭(zhēng)議，即究竟是“激勵(lì)—引導(dǎo)”取向，還是“懲罰—規(guī)制”取向[20]。

可以看到，已有研究大多是以結(jié)果或后果為中心，然后對(duì)個(gè)人或組織責(zé)任進(jìn)行回溯性分析，因而經(jīng)常忽視責(zé)任是如何在組織體系中建構(gòu)起來的。根據(jù)職責(zé)法定的原則，問責(zé)應(yīng)以明確的責(zé)任為前提，有效責(zé)任制度的建構(gòu)問題就是如何合理地分配與考核行政責(zé)任的過程。近年來，各地河長(zhǎng)制實(shí)踐遍地開花，取得了廣泛成效，其中的關(guān)鍵舉措是重新建構(gòu)了行之有效的責(zé)任體系，對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行了精準(zhǔn)細(xì)致的設(shè)計(jì)、分配、落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了河(湖)問題的有效治理。因此，區(qū)別于對(duì)責(zé)任問題進(jìn)行回顧性闡釋的思路，本研究試圖回答的問題是“有效的責(zé)任制度是如何建構(gòu)起來的，又是如何逐次執(zhí)行和逐步實(shí)施的，其中包含怎樣的建構(gòu)邏輯”，從而厘清國(guó)家治理中的責(zé)任建構(gòu)思路及其邏輯，為其他不同領(lǐng)域的責(zé)任制度建構(gòu)及有效實(shí)施提供一定的參考。

二、研究案例與資料搜集

中國(guó)自古以來就是治水社會(huì)，河(湖)的治理狀況與國(guó)家的治亂興衰息息相關(guān)，水問題的治理及其責(zé)任認(rèn)定和追究，始終是國(guó)家政權(quán)十分重視的重要問題。事實(shí)上，河(湖)問題是典型的跨域治理難題，治理責(zé)任的認(rèn)定及落實(shí)非常困難，“上游不治，下游白治”就是對(duì)這個(gè)問題最直觀的表達(dá)。根據(jù)環(huán)保部公布的《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)超過30%的地表河流和超過50%的地下水水質(zhì)嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)。2013年，水利部進(jìn)行第一次全國(guó)水利普查的結(jié)果也顯示，中國(guó)河湖已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的河道干涸和水體污染問題，其中有10.6%河湖水質(zhì)為超五類，基本喪失了使用價(jià)值，有90%以上的城市水域受到了不同程度污染[21]。“污水橫流，黑河遍布”是很多地區(qū)河湖狀況的真實(shí)寫照。

近年來，頻繁發(fā)生的城市水污染事件既敲響了水危機(jī)的警鐘，也激發(fā)了水治理的新探索。2007年，太湖發(fā)生了藍(lán)藻危機(jī)，造成無錫全城自來水污染，飲用水和生活用水都嚴(yán)重短缺。其后，無錫市開始探索推行河長(zhǎng)制，加大了河湖治理的力度。2007年12月，無錫市委、市政府印發(fā)《關(guān)于對(duì)市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實(shí)行“一票否決”的意見》，明確規(guī)定“對(duì)環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)……對(duì)責(zé)任人實(shí)施‘一票否決’”。無錫市河長(zhǎng)制的主要做法是由黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)河湖流域內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)及污染治理，承擔(dān)全部治理責(zé)任。截至2018年年底，無錫市河流斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率比2007年上升30.7%，水環(huán)境狀況得到了根本性改善[22]。

自無錫市河長(zhǎng)制取得明顯成效以后，全國(guó)許多地區(qū)競(jìng)相效仿，試圖用河長(zhǎng)制破解長(zhǎng)期以來的水治理困境。2010年，江蘇省水利廳正式頒布《江蘇省水利廳關(guān)于建立“河長(zhǎng)制”的實(shí)施辦法》，成為全國(guó)第一個(gè)推進(jìn)河長(zhǎng)制建設(shè)的省級(jí)政策文件。2014年，國(guó)務(wù)院召開“加強(qiáng)河湖管理，建設(shè)水生態(tài)文明”發(fā)布會(huì)，水利部負(fù)責(zé)人明確表示要在全國(guó)推廣河長(zhǎng)制。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，提出要發(fā)揮河長(zhǎng)制的治理優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣河長(zhǎng)制。到2017年年底，全國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府都頒布了河長(zhǎng)制實(shí)施方案。截至2018年7月，全國(guó)已經(jīng)擁有30多萬名省、市、縣、鄉(xiāng)等四級(jí)河長(zhǎng)，每一條河流都基本擁有了自己的專屬“河長(zhǎng)”[23]。

全國(guó)各地河長(zhǎng)制的模式各有不同，具體做法存在很大差異，效果也參差不齊。針對(duì)各地河長(zhǎng)制的創(chuàng)新實(shí)踐，本研究主要基于四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來選擇案例：一是案例的典型性，即原本存在嚴(yán)重的河流污染和生態(tài)破壞等問題，在河長(zhǎng)制實(shí)施以后，污染問題得到有效改善；二是案例的代表性，能夠基本反映河長(zhǎng)制的典型做法，建立起有效的河長(zhǎng)制責(zé)任制度；三是資料的可獲得性，能夠通過公開或者半公開的渠道和方式，獲得河長(zhǎng)制實(shí)施的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)；四是田野的可進(jìn)入性，研究者可以進(jìn)入相關(guān)部門進(jìn)行田野調(diào)查，獲得充足的一手資料?；谶@些標(biāo)準(zhǔn)，本研究選擇S市河長(zhǎng)制作為研究案例。

S市地處長(zhǎng)三角下游，下轄16個(gè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河湖數(shù)量很多，河網(wǎng)分布密集，中小河道數(shù)量眾多，共有43,104條河道、41個(gè)湖泊和52,828個(gè)小微水體(1)數(shù)據(jù)來源于S市水務(wù)局發(fā)布的《2018S市河道(湖泊)報(bào)告》。?！包h政同責(zé)”是S市河長(zhǎng)制最突出的特點(diǎn)。自2017年2月S市開始推行河長(zhǎng)制，按照分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，建立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等四級(jí)“河長(zhǎng)”，由黨政領(lǐng)導(dǎo)人共同擔(dān)任河長(zhǎng)，責(zé)任履行和落實(shí)情況與黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核及晉升直接掛鉤(2)S市河長(zhǎng)制內(nèi)部培訓(xùn)文件(非公開文件)。。在河長(zhǎng)制實(shí)施以前，S市水污染狀況十分嚴(yán)重。2016年，S市主要河流斷面Ⅱ—Ⅲ類水質(zhì)斷面占16.2%，劣Ⅴ類斷面占34.0%[24]。2017年，河長(zhǎng)制實(shí)施近一年以后，S市的水環(huán)境就發(fā)生了翻天覆地的變化，當(dāng)年河流斷面中劣Ⅴ類斷面百分比減少到18.1%，劣Ⅴ類斷面百分比降幅接近一半[24]。

為了獲得S市河長(zhǎng)制實(shí)施的清晰圖景和細(xì)節(jié)，挖掘其中責(zé)任建構(gòu)和落實(shí)的邏輯，研究團(tuán)隊(duì)在2018年7月至2019年12月對(duì)S市多個(gè)區(qū)鎮(zhèn)進(jìn)行了田野調(diào)查。首先，搜集了大量S市及其區(qū)、鎮(zhèn)、村河長(zhǎng)制實(shí)施的內(nèi)部文件、培訓(xùn)資料和調(diào)研報(bào)告；其次，通過結(jié)構(gòu)化訪談和半結(jié)構(gòu)化訪談，對(duì)四級(jí)河長(zhǎng)辦工作人員進(jìn)行了訪談，共計(jì)27人次；最后，參與了6場(chǎng)四級(jí)河長(zhǎng)辦的內(nèi)部工作會(huì)議，會(huì)議的主要內(nèi)容是各級(jí)河長(zhǎng)制工作總結(jié)、效果評(píng)估和推進(jìn)方向，參會(huì)人員主要是S市河長(zhǎng)制的政策制定者、相關(guān)專家和執(zhí)行人員。團(tuán)隊(duì)共獲得各類文字材料約30萬字，其中，會(huì)議錄音逐字稿約10萬字，訪談逐字稿約7.5萬字。

三、S市河長(zhǎng)制責(zé)任體系的建構(gòu)過程

從20世紀(jì)60年代開始，S市就關(guān)注到工業(yè)污水排放引起的河(湖)污染問題，陸續(xù)開展了廢水、廢渣、固體廢棄物等“三廢”治理行動(dòng)，其中，廢水治理根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，在一定程度上遏制了河水黑臭等顯著問題。到80年代，S市通過推行排污許可證和排污收費(fèi)等措施，進(jìn)一步限制重污染企業(yè)污水排放。從2000年開始，S市采取更加嚴(yán)厲的措施治理河水污染問題，既包括多部門專項(xiàng)行動(dòng)和綜合整治行動(dòng)，也出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)和政策文件。這些措施既有效地遏制了水污染的勢(shì)頭，也為采取進(jìn)一步水治理行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

2016年11月，S市委審議通過《關(guān)于本市全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施方案》，決定自2017年2月開始，在全市推行河長(zhǎng)制。為了避免繼續(xù)走“先污染，后治理”的老路，S市河長(zhǎng)制不僅嚴(yán)抓責(zé)任落實(shí)和考核追責(zé)，還注重責(zé)任建構(gòu)過程及其可操作化，推動(dòng)責(zé)任體系的清晰化。“有效的責(zé)任制必須具有預(yù)測(cè)的功能，能夠及時(shí)告訴我們可能發(fā)生的情況”[25]，建構(gòu)和落實(shí)責(zé)任成為河長(zhǎng)制發(fā)展過程中的重要主線。S市河長(zhǎng)制在全市范圍內(nèi)嚴(yán)格推行河流責(zé)任分級(jí)分段考核，要求各級(jí)政府都要按照各自水環(huán)境問題的特點(diǎn)，以管理屬地中的河湖為責(zé)任區(qū)域，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)。截至2019年3月，S市的市、區(qū)兩級(jí)的河長(zhǎng)已有51人，各級(jí)河長(zhǎng)數(shù)量總共有7,000余人，基本實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)責(zé)任的精細(xì)化認(rèn)定與分配(3)S市C區(qū)河長(zhǎng)制辦公室文件C河長(zhǎng)辦(非公開文件)。。

那么，S市河長(zhǎng)制的責(zé)任體系是如何建構(gòu)起來的，又是如何進(jìn)行清晰認(rèn)定和精準(zhǔn)配置的？為了避免過去因責(zé)任不清而引發(fā)的問責(zé)困境以及治理失靈的問題，S市依靠自上而下的權(quán)力壓差，對(duì)治理責(zé)任進(jìn)行了類項(xiàng)目化的運(yùn)作，按照“打包”“分包”“拆包”“接包”的思路進(jìn)行分級(jí)操作，將水治理目標(biāo)與責(zé)任人的個(gè)人目標(biāo)進(jìn)行綁定，推動(dòng)個(gè)人責(zé)任與組織責(zé)任的有效銜接。具體而言，S市河長(zhǎng)責(zé)任制的建構(gòu)包括責(zé)任的定義與劃分、派發(fā)與綁定、認(rèn)知與解讀、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)、檢查與考核等五個(gè)步驟，最終形成了橫向到邊、縱向到底的閉環(huán)責(zé)任體系。

(一)責(zé)任的定義與劃分

河(湖)治理涉及哪些問題，對(duì)應(yīng)著什么樣的責(zé)任？定義河(湖)治理責(zé)任是責(zé)任建構(gòu)的起點(diǎn)。傳統(tǒng)的河(湖)治理問題及其責(zé)任與其他責(zé)任相互交織，很難單獨(dú)區(qū)分出來，也很少能成為政府職責(zé)體系的優(yōu)選項(xiàng)，甚至還成為履行其他責(zé)任的“犧牲品”，比如很多地方犧牲環(huán)境推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。S市河長(zhǎng)制責(zé)任建構(gòu)的首要任務(wù)就是對(duì)水治理責(zé)任進(jìn)行清晰定義與劃分，厘清涉水責(zé)任及其在責(zé)任體系中的位置。S市主要通過兩個(gè)維度來定義治水責(zé)任：一是在空間上，按照屬地管理原則，將河(湖)及其一定范圍內(nèi)的所有治理問題都視為水治理責(zé)任，比如要求街鎮(zhèn)河(湖)6米范圍內(nèi)不得有非水利建筑；二是在時(shí)間上，建立全周期責(zé)任，將治水不力引起的次生問題也定義為治水責(zé)任，一并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，比如由河(湖)污染引起的農(nóng)作物減產(chǎn)絕產(chǎn)等問題，都要嚴(yán)重追究治水責(zé)任。

在責(zé)任的劃分上，S市河長(zhǎng)制的典型特征是“縱橫交錯(cuò)”?？v向是指設(shè)置了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村等四級(jí)河長(zhǎng)，并根據(jù)區(qū)域大小和任務(wù)數(shù)量差異，給治理范圍大、實(shí)際任務(wù)重的河長(zhǎng)設(shè)置專職河長(zhǎng)助理員，形成“上級(jí)抓下級(jí)，層層抓落實(shí)”的縱向責(zé)任鏈條；橫向主要是成立“河長(zhǎng)辦”，作為常設(shè)治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由同級(jí)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)，為橫向職能部門的協(xié)調(diào)建立了共同的權(quán)威?！昂娱L(zhǎng)辦”的主要職能是對(duì)各個(gè)部門的責(zé)任進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)與合理配置，以及傳達(dá)上級(jí)的指示和重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)等，但多數(shù)“河長(zhǎng)辦”的實(shí)際級(jí)別僅相當(dāng)于水務(wù)部門的內(nèi)部科室，成員大多是從各個(gè)部門借調(diào)或兼任，沒有專門的行政編制，實(shí)際作用發(fā)揮完全取決于河長(zhǎng)的權(quán)威?！啊娱L(zhǎng)辦’來牽頭，它來協(xié)調(diào)，它來把這個(gè)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分工，然后真正地去推進(jìn)去落實(shí)，應(yīng)該是原來的各個(gè)專業(yè)部門去做的事情，而不是‘河長(zhǎng)辦’自己沖到前臺(tái)來，自己來做這個(gè)事情。它是在前期是綜合協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)問題到后面它是督促”(訪談?dòng)涗?0190513XCS)(4)訪談編碼數(shù)字的前四位是年份，后四位是月和日，代表訪談日期，比如20190513就是2019年5月13日進(jìn)行訪談的，英文字母為受訪對(duì)象簡(jiǎn)稱。。

(二)責(zé)任的派發(fā)與綁定

責(zé)任的定義與劃分是確定治水責(zé)任及其配置邏輯的過程，接下來就要進(jìn)一步明確責(zé)任部門或個(gè)人責(zé)任范圍及其工作量等，將責(zé)任落實(shí)到具體職能部門和責(zé)任人身上，實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任的清晰化和可操作化。S市派發(fā)和綁定治水責(zé)任的方式包括兩種，分別是下發(fā)責(zé)任書和梳理責(zé)任清單。責(zé)任書針對(duì)的是區(qū)級(jí)以上河長(zhǎng)和各個(gè)職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)容包括責(zé)任人的責(zé)任區(qū)域，本階段和下一階段的治理目標(biāo)，以及未完成、完成和超額完成責(zé)任目標(biāo)的獎(jiǎng)懲措施等。截至2018年12月，S市所有16個(gè)區(qū)級(jí)“河長(zhǎng)”都簽訂了責(zé)任書(5)S市C區(qū)河長(zhǎng)制辦公室文件.C河長(zhǎng)辦〔2017〕2號(hào)(非公開文件)。。責(zé)任書的內(nèi)容也不是完全自上而下派發(fā)的，而是由各個(gè)河長(zhǎng)和相關(guān)職能部門經(jīng)過“報(bào)送目標(biāo)—上級(jí)反饋—修改再報(bào)送”的流程，反復(fù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通的結(jié)果?！鞍殃P(guān)是領(lǐng)導(dǎo)的事情，我們不進(jìn)行把關(guān)。比如房管的小區(qū)改造、雨污分離，你要做多少家，環(huán)保的企業(yè)綜合整治要整治多少家，你自己報(bào)上來，住建的聯(lián)合拆違，拆多少面積，你報(bào)上來”(訪談?dòng)涗洠?0190407JHY)。

根據(jù)職責(zé)分工，區(qū)級(jí)以上河長(zhǎng)主要是抓協(xié)調(diào)，街鎮(zhèn)河長(zhǎng)主要是抓落實(shí)。責(zé)任清單就是面向所有基層河長(zhǎng)，目的是將具體治水責(zé)任與街鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村“河長(zhǎng)”和相關(guān)基層涉水部門進(jìn)行綁定，確保河長(zhǎng)制責(zé)任能夠真正落到實(shí)處，防止政策執(zhí)行“最后一公里”出現(xiàn)政策偏離和扭曲等問題。S市通過制定職責(zé)清單、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單、養(yǎng)護(hù)清單等“三張清單”，詳細(xì)列舉了街鎮(zhèn)河長(zhǎng)和部分村級(jí)河長(zhǎng)在責(zé)任水域中的主要任務(wù)、關(guān)鍵任務(wù)、隨機(jī)任務(wù)等，將可能發(fā)生的問題及其處理方式都詳細(xì)列舉出來，因而實(shí)現(xiàn)了基層治水責(zé)任的精準(zhǔn)化和清晰化。為保持責(zé)任清單的靈活性與動(dòng)態(tài)性，S市各街鎮(zhèn)還在市委、市政府和相關(guān)信息技術(shù)企業(yè)的支持下，開發(fā)了河道管理信息系統(tǒng)，對(duì)水治理中的各種問題進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄與上傳，然后由系統(tǒng)直接派發(fā)給相應(yīng)責(zé)任人。比如Q鎮(zhèn)開發(fā)的“Q鎮(zhèn)河長(zhǎng)制管理平臺(tái)”，所有人都可以根據(jù)權(quán)限在“在線巡河”，監(jiān)測(cè)并申報(bào)可能出現(xiàn)的各種問題(6)S市Q鎮(zhèn)工作文件(非公開文件)。。

(三)責(zé)任的認(rèn)知與解讀

政策制定和執(zhí)行脫節(jié)是公共治理的難題。許多公共政策往往是原則性和概括性的，存在很大的彈性空間，常常使“終端”的執(zhí)行者難以理解政策的目標(biāo)和精神，產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差或異化等問題[26]。河長(zhǎng)制是新生事物，很多具體工作內(nèi)容還處于探索和試錯(cuò)階段，機(jī)構(gòu)屬性、人員配備和具體目標(biāo)都不免存在模糊和不確定的地方，需要治水人根據(jù)具體實(shí)踐情況反復(fù)提煉、分析、總結(jié)與解讀。為了有效推進(jìn)河長(zhǎng)制的落實(shí)，使模糊的水治理政策落實(shí)到位，除了常規(guī)性下發(fā)各種工作文件以外，S市河長(zhǎng)辦還通過答疑會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、推進(jìn)會(huì)、監(jiān)督會(huì)、調(diào)研會(huì)等形式，主動(dòng)搭建正式或非正式的溝通平臺(tái)，對(duì)河(湖)治理任務(wù)及其責(zé)任歸屬進(jìn)行反復(fù)解讀與溝通(見表1)(7)S市河長(zhǎng)制內(nèi)部培訓(xùn)文件(非公開文件)。。這些會(huì)議也相當(dāng)于創(chuàng)設(shè)了開放溝通對(duì)話平臺(tái)，有助于各級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行信息分享、溝通協(xié)調(diào)和反饋問題等。

表1 S市三級(jí)河長(zhǎng)制工作會(huì)議

資料來源：根據(jù)調(diào)研材料整理，這里只整理了周期性的正式會(huì)議。

河長(zhǎng)制是系統(tǒng)的治水工程，不僅要解決“水里”的問題，還要解決“岸上”的問題，比如水系連通、底泥翻新、違法排放、河岸養(yǎng)殖、垃圾傾倒等各種瑣碎的事務(wù)。水治理是長(zhǎng)期的任務(wù)，很多責(zé)任即便能夠得到充分認(rèn)識(shí)和理解，在短期內(nèi)也很難得到有效落實(shí)。如果完全按照治水責(zé)任來操作，很多工作在短期內(nèi)將難以推進(jìn)，也很容易挫傷基層治水人員的積極性。為此，S市在每個(gè)考核周期都會(huì)給各級(jí)河長(zhǎng)發(fā)放一份劃“重點(diǎn)”的考核文件，其中詳細(xì)說明了本階段的考核目標(biāo)、重點(diǎn)及其測(cè)量指標(biāo)，從而為各級(jí)“河長(zhǎng)”和其他涉水部門提供了明確的履責(zé)目標(biāo)和行動(dòng)指南?！爸攸c(diǎn)還是從局里面的統(tǒng)一過來的，他們會(huì)有一個(gè)考核指標(biāo)，他們肯定是有考核的重點(diǎn)的。就說首先是先要給他們理清楚，所謂的‘山清水秀’，這個(gè)‘水秀’具體要到什么境界，我們相當(dāng)于給他們畫了個(gè)60分的線，你要做到這方面，我們才能勉強(qiáng)算你及格”(訪談?dòng)涗洠?0190425HLT)。

(四)責(zé)任的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)

水問題的治理涉及大量職能部門，“環(huán)保不下河、水利不上岸”的協(xié)同難題經(jīng)常發(fā)生，需要職能部門之間反復(fù)磋商與溝通，實(shí)現(xiàn)治水目標(biāo)及其責(zé)任的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。河長(zhǎng)制實(shí)施以前，S市協(xié)調(diào)涉水部門的方式主要是召開聯(lián)席會(huì)議，或借助城市網(wǎng)格化管理中心和12345平臺(tái)，但這些平臺(tái)面向的是城市治理中的所有問題，更多地起到記錄和反饋的作用，專業(yè)化程度不高，更無法保證協(xié)調(diào)的質(zhì)量和效果。例如，12345平臺(tái)涉及的是普通公眾投訴，涉及水環(huán)境的問題(如河湖水質(zhì)反復(fù)和水環(huán)境臟亂差等)相對(duì)很少，而平臺(tái)只是負(fù)責(zé)“上傳下達(dá)”，既不具備主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并解決問題的功能，也沒有協(xié)調(diào)各個(gè)部門的權(quán)力及其資源。

為了加強(qiáng)涉水部門之間的聯(lián)動(dòng)，S市成立了“河長(zhǎng)辦”，專門負(fù)責(zé)對(duì)涉水問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果問題超出本級(jí)“河長(zhǎng)辦”的權(quán)責(zé)范圍，河長(zhǎng)辦有權(quán)將問題逐級(jí)上報(bào)，直到問題最終得以解決。為了保證責(zé)任協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的靈活性，S市還制定了河長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議制度，組織各級(jí)河長(zhǎng)定期參加，主要目標(biāo)是對(duì)涉水政策執(zhí)行過程中的責(zé)任不清、空白或打架等問題進(jìn)行梳理、討論和分析，厘清涉及職能部門的責(zé)任，確保責(zé)任的合理配置與有效聯(lián)動(dòng)。截至2020年1月，S市河長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議成員單位已經(jīng)發(fā)展到30多個(gè)，既包括水務(wù)、環(huán)保、規(guī)土、農(nóng)委等直接涉水委辦單位，也包括公安、法院、商務(wù)委等非直接涉水單位(8)S市M區(qū)河長(zhǎng)辦公室內(nèi)部文件(非公開文件)。。

(五)責(zé)任的檢查與考核

科學(xué)的責(zé)任配置需要將合理檢查和考核作為保障機(jī)制，以確保所有行動(dòng)者按規(guī)定履行和落實(shí)責(zé)任。S市河長(zhǎng)制的檢查與考核主要包括突襲式專項(xiàng)檢查和周期性績(jī)效考核。專項(xiàng)檢查由各級(jí)“河長(zhǎng)辦”負(fù)責(zé)牽頭，組織各相關(guān)涉水職能部門對(duì)治水狀況或重點(diǎn)問題進(jìn)行臨時(shí)性檢查，以保證各級(jí)河長(zhǎng)在規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成任務(wù)。例如，2018年S市組織了多次村級(jí)河段的多部門聯(lián)合檢查行動(dòng)，這些行動(dòng)由市“河長(zhǎng)辦”牽頭，水務(wù)局執(zhí)法總隊(duì)擔(dān)任檢查主體，市“河長(zhǎng)辦”、市水利處和市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心等機(jī)關(guān)派出人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。專項(xiàng)檢查的主要內(nèi)容由市“河長(zhǎng)辦”經(jīng)過多方協(xié)調(diào)后確定，主要包括感官評(píng)價(jià)和水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告兩個(gè)部分(9)現(xiàn)場(chǎng)檢查以感官和水質(zhì)監(jiān)測(cè)報(bào)告為依據(jù)。感官的判定標(biāo)準(zhǔn)有“七無”：水體無異味、顏色無異常；河面無大片漂浮廢棄物、病死動(dòng)物等；河中無障礙物、違規(guī)構(gòu)建物影響水流暢通；河岸無垃圾堆放，無新建違法建筑物；河底無明顯污泥或垃圾淤泥；河道沿岸無非法排污口設(shè)置；河道沿岸無企業(yè)事業(yè)與個(gè)體工商戶將未經(jīng)處理的超標(biāo)污水直接排放。檢查依據(jù)來自生態(tài)環(huán)境局設(shè)置的采樣點(diǎn)和水質(zhì)報(bào)告。據(jù)參與該次檢查行動(dòng)的工作人員稱，有時(shí)候以用肉眼判斷水質(zhì)的好壞并不準(zhǔn)確，一般從視覺和嗅覺上可以直接判斷河道是否屬于黑臭河道，但要判定是否為劣V類水，必須通過水質(zhì)監(jiān)測(cè)判斷，目前普遍采用人工采樣和在線監(jiān)測(cè)兩種方式，主要監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)包括pH值、溶解氧、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷等五項(xiàng)指標(biāo)。。表2展示了感官評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

表2S市河道水質(zhì)檢查表________區(qū)第_______場(chǎng)復(fù)查現(xiàn)場(chǎng)“七無”情況復(fù)查表復(fù)查人(簽名)：

各水體現(xiàn)場(chǎng)“七無”情況水體名稱水體編碼消黑或消劣V類〇 消黑 〇 消劣 〇 消黑且消劣水體類型〇 村級(jí)河道〇 其他河道治理工程是否完成〇 是 〇 否河道是否滿足“七無”要求〇 是 〇 否發(fā)現(xiàn)“七無”問題數(shù)量水體異味顏色異常河面成片垃圾、病死動(dòng)物河岸垃圾堆放、違法建筑河底污泥或垃圾淤積非法排污口未經(jīng)處理污染水直排河道存在的其他問題

資料來源：S市河長(zhǎng)制辦公室內(nèi)部文件(非公開文件)。

在自上而下的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，基層政府及其官員往往掌握更多有關(guān)具體問題的信息，不同層級(jí)的政府之間或多或少存在信息不對(duì)稱問題。為了解決考核中的各種信息不對(duì)稱，S市依托河長(zhǎng)制信息技術(shù)平臺(tái)，將涉及治水問題的所有信息都上傳到信息平臺(tái)中，盡量壓縮重要信息流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，提高信息流動(dòng)率和透明度等。此外，S市河長(zhǎng)制還積極推行數(shù)字化考核，推進(jìn)考核指標(biāo)數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化和權(quán)重化，盡可能地減少考核內(nèi)容的模糊性及其存在的彈性空間。具體的考核指標(biāo)由上下級(jí)“河長(zhǎng)辦”共同牽頭制定?！爸笜?biāo)在每年的工作重點(diǎn)里面都定好了，比如說水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)這一塊，達(dá)標(biāo)斷面要達(dá)到多少，都給他們安排的有指標(biāo)的。然后每個(gè)月水質(zhì)監(jiān)測(cè)的結(jié)果，就由水利處、水文總站一起對(duì)各個(gè)區(qū)縣進(jìn)行打分，你原來定的目標(biāo)達(dá)到了多少就打多少分，不同的指標(biāo)由不同的部門打分，最后的數(shù)據(jù)會(huì)匯總到‘河長(zhǎng)辦’”(訪談?dòng)涗洠?0190524ZDJ)。

四、S市河長(zhǎng)制責(zé)任體系的建構(gòu)邏輯

長(zhǎng)期以來，責(zé)任建構(gòu)的基本思路是用復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的履責(zé)問題[27]。在實(shí)際操作中，責(zé)任制度設(shè)計(jì)得越復(fù)雜，包含的情由和要素越多，執(zhí)行和落實(shí)的成本和難度就越高，被推卸或規(guī)避的幾率也就越大。S市通過責(zé)任的定義與劃分、派發(fā)與綁定、認(rèn)知與解讀、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)、檢查與考核等步驟，建立起具有可操作性的河長(zhǎng)責(zé)任體系，取得了良好的治理效果。那么，其中包含什么樣的操作邏輯？從責(zé)任建構(gòu)的基本程序來看，這些做法歸根結(jié)結(jié)底是對(duì)治水責(zé)任進(jìn)行清晰化操作的過程，具體可歸納為四重操作邏輯，分別是責(zé)任目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的緊密綁定、官僚知識(shí)與地方知識(shí)的多維互動(dòng)、信息技術(shù)與治理過程的有效匹配、硬性強(qiáng)制與軟性約束的有機(jī)結(jié)合。由此，治水責(zé)任得到更好的明確、認(rèn)知、配置和落實(shí)。

(一)責(zé)任目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的緊密綁定

在“金字塔”式的科層制組織體系中，任務(wù)與責(zé)任是緊密綁定在一起的，分散落實(shí)在各個(gè)層級(jí)、不同部門及其成員身上。各級(jí)官員既是完成任務(wù)的主體，也是承擔(dān)責(zé)任的主體。在任務(wù)落實(shí)的過程中，各級(jí)官員既扮演不同角色，也承擔(dān)多重責(zé)任，主要包括對(duì)上級(jí)、法律制度和民眾的責(zé)任等?！爸袊?guó)政府行為是注意力的戴帽競(jìng)爭(zhēng)，是以領(lǐng)導(dǎo)者的偏好和注意力來開展工作的”[28]。在晉升激勵(lì)和一票否決的雙向約束下，領(lǐng)導(dǎo)者的注意力是影響各級(jí)官員履責(zé)行為的“風(fēng)向標(biāo)”。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力與職能部門及其官員的目標(biāo)重合時(shí)，相關(guān)任務(wù)能夠?qū)Ω骷?jí)官員形成非常強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)應(yīng)的責(zé)任也就容易得到更好的落實(shí)；反之，則可能導(dǎo)致激勵(lì)不足，責(zé)任履行充滿不確定性，引發(fā)失責(zé)或卸責(zé)的后果。

“老大難，老大難，老大出馬就不難”，領(lǐng)導(dǎo)者及其權(quán)威是解決問題的能動(dòng)性力量。S市由不同層級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)擔(dān)任(總)河長(zhǎng)，將領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人直接納入水治理的框架中，使領(lǐng)導(dǎo)人從“后臺(tái)”走向“前臺(tái)”，不僅明確了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的治水責(zé)任，還升級(jí)了治水責(zé)任的規(guī)格和優(yōu)先性。根據(jù)河長(zhǎng)制的運(yùn)行邏輯，河長(zhǎng)實(shí)際上承擔(dān)著涉水問題治理中的全部責(zé)任，這構(gòu)建并提升了水治理的重要性，更有利于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，為解決復(fù)雜的水治理動(dòng)員和協(xié)調(diào)等問題創(chuàng)造了有利條件，還可以督促各涉水部門及其官員積極履行責(zé)任。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人的注意力也是有限的，不同的治理任務(wù)間也是有競(jìng)爭(zhēng)性的，具體的治理責(zé)任可能存在沖突和交叉，因此領(lǐng)導(dǎo)者究竟如何履行治水責(zé)任，也要取決于具體問題及其治理需求。

(二)官僚知識(shí)與地方知識(shí)的多維互動(dòng)

知識(shí)是科層體系的血液，科層體系的發(fā)展形成了特殊的官僚知識(shí)，為落實(shí)治理責(zé)任提供基本養(yǎng)料。官僚知識(shí)是與科層體系高度匹配的治理知識(shí)，是相對(duì)專業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的，其規(guī)定了具體治理責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)方式[29]。責(zé)任問題實(shí)際上也是關(guān)于治水制度、技能和方法及其是非對(duì)錯(cuò)的知識(shí)問題，這就涉及如何為河長(zhǎng)制的運(yùn)行尋找更加豐富和有用的知識(shí)基礎(chǔ)。各地河長(zhǎng)制雖然包含不少具有地方特色的元素，但主要都是根據(jù)自上而下的邏輯設(shè)計(jì)形成的，是由官僚知識(shí)主導(dǎo)和維系的。官僚知識(shí)能夠?yàn)榻?gòu)河長(zhǎng)制責(zé)任起到規(guī)范指導(dǎo)作用，卻缺少具體性或差異化的操作性知識(shí)，還經(jīng)常面臨官僚知識(shí)與地方知識(shí)的抵牾。由于水治理具有鮮明的在地性特征，因此治水實(shí)踐往往需要情景化、操作性強(qiáng)和靈活多變的地方性知識(shí)[30]。

就此而言，河長(zhǎng)制的實(shí)踐就是尊重基層治水的自主性，積極接受基層水治理的信息反饋，總結(jié)和推廣基層的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。S市河長(zhǎng)辦督促各級(jí)河長(zhǎng)持續(xù)進(jìn)行摸底調(diào)查，完善“一河一檔”，實(shí)施“一河一策”，其實(shí)質(zhì)就是尊重地方的差異性，利用地方性知識(shí)實(shí)施因地制宜的治理。河長(zhǎng)辦召開工作會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)會(huì)議等會(huì)議，搭建河長(zhǎng)制信息平臺(tái)、巡河APP、微信溝通平臺(tái)等，目的也是要促進(jìn)各方面的溝通和交流，推動(dòng)治理知識(shí)的更新和優(yōu)化。S市河長(zhǎng)制還積極發(fā)揮企業(yè)和民間力量的支持作用，積極發(fā)展企業(yè)法人河長(zhǎng)，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)采用新技術(shù)、新方法、新機(jī)制來治理河湖污染。S市還積極動(dòng)用相關(guān)熱心人士和環(huán)保人士的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)“鄉(xiāng)賢名人”參與到水治理中，充分激活并發(fā)揮社會(huì)各界人士的責(zé)任意識(shí)。培育市民巡訪團(tuán)和網(wǎng)格監(jiān)督員為河湖監(jiān)督員，明確其河湖監(jiān)督的責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到河湖水環(huán)境治理中。由此，地方性知識(shí)持續(xù)補(bǔ)充甚至糾偏官僚知識(shí)的缺陷和不足，也可以更好地優(yōu)化治理工作。

(三)信息技術(shù)與治理過程的有效匹配

官僚體系就是一個(gè)嚴(yán)密有序的信息框架，基層政府及其官員往往是圍繞信息來開展活動(dòng)的。上級(jí)通常很難完全了解下級(jí)的具體工作內(nèi)容、過程、效果以及存在的問題，也就無法對(duì)下級(jí)政府及其官員的履責(zé)狀況實(shí)施有效監(jiān)督。水治理的很多問題都來自不同層級(jí)之間的信息不對(duì)稱，特別是由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的行動(dòng)偏差、責(zé)任不清和反應(yīng)遲緩等。信息技術(shù)在治水領(lǐng)域的深入應(yīng)用，提高了治理過程的可見性和透明度，為破解治水信息不對(duì)稱問題提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。S市將河湖水質(zhì)檢測(cè)、河道整治進(jìn)展和水利工程建設(shè)等所有涉水項(xiàng)目或事務(wù)，都整合到同一個(gè)技術(shù)平臺(tái)，對(duì)治水的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)據(jù)化和信息化處理，使各項(xiàng)活動(dòng)及其結(jié)果都可以清楚地顯示在信息平臺(tái)，既可以更加精準(zhǔn)地搜集和處理治水過程的相關(guān)信息，也可以更好地督促不同部門及其個(gè)人積極履責(zé)。

具體而言，S市河長(zhǎng)制充分利用大數(shù)據(jù)、智能感應(yīng)、移動(dòng)信息系統(tǒng)和無人機(jī)航拍等技術(shù)，開發(fā)了河長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)和“河長(zhǎng)APP”等技術(shù)應(yīng)用，在信息方面推動(dòng)了河長(zhǎng)制責(zé)任的清晰化及落實(shí)。首先，信息管理平臺(tái)賦予河長(zhǎng)充分的自由裁量權(quán)，可以將問題信息直接上報(bào)給河長(zhǎng)辦，避免信息流轉(zhuǎn)過程中的扭曲與損耗，極大地提高河長(zhǎng)履職盡責(zé)的能力；其次，所有涉水問題都要通過信息平臺(tái)進(jìn)行處理，所有人都可以依據(jù)權(quán)限在系統(tǒng)中看到相關(guān)責(zé)任人的工作進(jìn)度及結(jié)果，實(shí)時(shí)對(duì)河長(zhǎng)的履責(zé)情況進(jìn)行技術(shù)化監(jiān)控，有利于清楚呈現(xiàn)各方面的職責(zé)及邊界，了解各自履職盡責(zé)的情況；最后，河長(zhǎng)信息平臺(tái)還會(huì)以“周報(bào)”和“月報(bào)”等形式定期對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的履責(zé)情況進(jìn)行公示，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)河長(zhǎng)履責(zé)盡責(zé)的全程可控，倒逼各級(jí)河長(zhǎng)認(rèn)真履行治水責(zé)任。

(四)硬性強(qiáng)制與軟性約束的有機(jī)結(jié)合

總體來看，各地河長(zhǎng)制的考核體系基本都是先將考核任務(wù)分成制度體系建設(shè)、水污染防治、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面，然后再細(xì)分為數(shù)十項(xiàng)乃至上百項(xiàng)指標(biāo)。就河長(zhǎng)制工作考核評(píng)分的細(xì)則來看，里面既有大量的量化指標(biāo)，如“區(qū)級(jí)農(nóng)村生活污水處理覆蓋率達(dá)到85%”等，也有大量的質(zhì)性指標(biāo)，比如“社會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)有力”“水清岸綠”等，很難用“一刀切”的方式來解決。與其他治理領(lǐng)域的考核一樣，過度追求客觀指標(biāo)，將次數(shù)、接待量和完成率作為績(jī)效考核的重點(diǎn)，很容易引起各種形式主義問題[31]。河(湖)治理也包含大量難以客觀化和量化的內(nèi)容，許多軟性任務(wù)或問題很難用量化指標(biāo)測(cè)量，如何將硬性強(qiáng)制與軟性約束結(jié)合起來，提高考核評(píng)估的合理性，更好地發(fā)揮考核的指揮棒作用，也是河長(zhǎng)制責(zé)任體系所要解決的重要問題。

考慮到河流治理問題的復(fù)雜性，特別需要發(fā)揮好考核評(píng)估的指揮棒作用。S市河長(zhǎng)制責(zé)任考核的顯著特點(diǎn)是“軟硬兼施”，即根據(jù)“底線思維”來設(shè)置考核指標(biāo)。從具體實(shí)踐來看，將河道養(yǎng)護(hù)、水質(zhì)狀況、信息化建設(shè)進(jìn)度、必須完成的治水任務(wù)等設(shè)定為量化指標(biāo)，作為“一票否決”的主要依據(jù)；將河長(zhǎng)制度體系建設(shè)、居民滿意度、人水和諧等模糊性較高的任務(wù)設(shè)置為軟性考核指標(biāo)，在考核體系中的權(quán)重較低，主要是起到督促和警醒作用。河長(zhǎng)制信息平臺(tái)利用多元途徑匯總的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化對(duì)治水活動(dòng)的動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，人大、政協(xié)、市民和村民等社會(huì)力量也都以各種方式參與治水履責(zé)的考核，提升了河長(zhǎng)制責(zé)任體系的應(yīng)激反應(yīng)能力。這樣軟硬兼施的監(jiān)督考核方式，既切合了水治理問題的實(shí)際情況，又明確了治水責(zé)任的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)于河(湖)治理責(zé)任的履行和落實(shí)，具有積極的指導(dǎo)和督促作用。

五、結(jié)論與進(jìn)一步思考

面對(duì)日益復(fù)雜的治理問題，科層組織如何建構(gòu)出嚴(yán)密的責(zé)任制度，又如何讓責(zé)任制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，這些都是公共治理的重要議題。S市通過責(zé)任的定義與劃分、派發(fā)與綁定、解讀與認(rèn)知、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)、檢查與考核等五個(gè)步驟，建構(gòu)出橫向到邊、縱向到底、有效可操作的河長(zhǎng)責(zé)任制度，是破解河(湖)治理難題的關(guān)鍵要素。這些步驟包含四個(gè)方面的操作邏輯，分別是責(zé)任目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的緊密綁定、官僚知識(shí)與地方知識(shí)的多維互動(dòng)、信息技術(shù)與治理過程的有效匹配、硬性強(qiáng)制與軟性約束的有機(jī)結(jié)合。這使得相對(duì)模糊不清的責(zé)任變得清晰可辨，既改進(jìn)了履行責(zé)任的能力和方法，也推動(dòng)了責(zé)任的履行和落實(shí)，最終較好地實(shí)現(xiàn)了設(shè)置河長(zhǎng)制的初衷，形成了典型的水治理經(jīng)驗(yàn)。

責(zé)任是觀察和理解公共治理的“窗口”，明確和落實(shí)好責(zé)任從來都不容易，而圍繞責(zé)任的博弈也構(gòu)成了科層制運(yùn)行的敏感性難題。公共治理的多數(shù)活動(dòng)就是不斷建構(gòu)和消解責(zé)任的過程，最終目的都是將責(zé)任落實(shí)到特定的部門及其成員。既有的理論研究更多是梳理責(zé)任的主體、客體、內(nèi)容、方式等，而對(duì)于有效責(zé)任體系的建構(gòu)過程及其邏輯缺乏足夠的關(guān)注。本研究聚焦于河長(zhǎng)制責(zé)任體系的建構(gòu)，深入提煉了責(zé)任建構(gòu)的過程及其邏輯，回答了責(zé)任實(shí)際上是如何重組或重建起來的問題，呈現(xiàn)了責(zé)任從界定分配到考核評(píng)估的全過程，推進(jìn)了有關(guān)責(zé)任是如何操作的理論研究，既為改進(jìn)和優(yōu)化責(zé)任制提供了參考，也為公共治理研究提供了新的視角。

當(dāng)然，河長(zhǎng)制責(zé)任的建構(gòu)及其履責(zé)過程也存在諸多缺陷和不足，比如河長(zhǎng)APP對(duì)巡河的頻率、時(shí)長(zhǎng)、速度和路線等都有嚴(yán)格要求，使治水人員“困在系統(tǒng)里”，形成了普遍的敷衍應(yīng)付心理[32]；在“大車壓小馬”的治理體系中，頻繁上報(bào)問題往往意味著基層的“辦事不力”“給領(lǐng)導(dǎo)增加負(fù)擔(dān)”，使很多基層河長(zhǎng)傾向于自己解決問題或是直接將問題“壓下來”，致使很多涉水問題難以得到有效解決；由于技術(shù)接口和信息格式等方面的差異性，導(dǎo)致不同層級(jí)和部門間信息共享存在難題，進(jìn)而降低了信息技術(shù)對(duì)于責(zé)任體系的支持作用，影響了責(zé)任的清晰化。這些都是進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制責(zé)任需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。